○ 潘同人

2014年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速發(fā)展的新常態(tài)，宏觀層面面臨著較大的下行壓力。作為推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要手段，招商引資活動(dòng)繼續(xù)受到地方政府的高度重視。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”等國(guó)家戰(zhàn)略的帶動(dòng)下，地方政府的招商工作穩(wěn)中有進(jìn)，在體制機(jī)制上有所創(chuàng)新。

一、新常態(tài)下地方政府招商引資的總體特征

（一）園區(qū)招商開始進(jìn)入3.0階段

各類經(jīng)濟(jì)園區(qū)是地方政府開展招商工作的主要載體。從模式特征、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和招商主體的角度來看，園區(qū)招商存在三個(gè)客觀的發(fā)展階段，即1.0階段，2.0階段，3.0階段。

1.0階段的模式特征是土地出讓。在地方政府的主導(dǎo)下，園區(qū)土地被出讓給投資強(qiáng)度最高、預(yù)期效益最佳的投資者，土地出讓意味著招商工作的完成，招商的產(chǎn)業(yè)集中于低端的加工制造業(yè)和污染嚴(yán)重、能耗超標(biāo)的礦產(chǎn)、能源型項(xiàng)目。招商主體是作為地方政府派出機(jī)構(gòu)的園區(qū)管委會(huì)。

2.0階段的模式特征是標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)。園區(qū)招商布局由粗放轉(zhuǎn)向集約，園區(qū)開發(fā)商在土地出讓之前完成標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)，通過出租或轉(zhuǎn)讓標(biāo)準(zhǔn)化廠房完成招商任務(wù)。招商的產(chǎn)業(yè)由產(chǎn)業(yè)鏈低端轉(zhuǎn)向中端，伴隨著區(qū)域性研發(fā)中心和銷售中心的進(jìn)駐。園區(qū)實(shí)現(xiàn)了管理和開發(fā)的“相對(duì)分離”，園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)管理園區(qū)的公共事務(wù)，土地開發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)、載體招商等事務(wù)由園區(qū)開發(fā)公司負(fù)責(zé)。

3.0階段的模式特征是“政府招開發(fā)商，開發(fā)商招項(xiàng)目”。地方政府與專業(yè)化的園區(qū)開發(fā)團(tuán)隊(duì)開展合作，由園區(qū)開發(fā)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行土地出讓、標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)等工作，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目導(dǎo)入和后期服務(wù)。招商的產(chǎn)業(yè)側(cè)重于高端制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，在建設(shè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的同時(shí)注重人口導(dǎo)入，著力推動(dòng)“產(chǎn)城融合”專業(yè)化的園區(qū)開發(fā)團(tuán)隊(duì)主導(dǎo)了這個(gè)階段的招商工作，地方政府退居二線，專注于區(qū)域公共服務(wù)的供給。隨著宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，部分園區(qū)的招商工作開始進(jìn)入3.0階段。漕河涇松江新興產(chǎn)業(yè)園是園區(qū)招商3.0階段的典型案例，上海市松江區(qū)政府通過與漕河涇團(tuán)隊(duì)的合作，在招商中實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)[1]。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”推動(dòng)招商工作轉(zhuǎn)型

2010年以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的突出特征之一是互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加速融合，“互聯(lián)網(wǎng)+”的業(yè)態(tài)模式對(duì)招商工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。傳統(tǒng)的高科技園區(qū)“孵化器”模式已經(jīng)不能適應(yīng)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目的發(fā)展要求，在北京、上海、深圳等地，出現(xiàn)了由風(fēng)險(xiǎn)投資者主導(dǎo)建立的“創(chuàng)客空間”，如北京的“創(chuàng)新工場(chǎng)”、上海的“新車間”、深圳的“柴火創(chuàng)客空間”?！皠?chuàng)客空間”與傳統(tǒng)的“孵化器”相比，在項(xiàng)目選擇方面有更強(qiáng)的市場(chǎng)導(dǎo)向，風(fēng)險(xiǎn)投資者基于自己的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)行業(yè)發(fā)展的判斷選擇入駐的項(xiàng)目，無需政府招商部門干預(yù)。政府在“互聯(lián)網(wǎng)+”的業(yè)態(tài)模式下無法控制招商工作的細(xì)節(jié)，市場(chǎng)化的招商主體發(fā)揮了更加積極的作用。

互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合趨勢(shì)，加劇了地方政府招商活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。雖然地方政府可將一部分市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給風(fēng)險(xiǎn)投資者，但仍要承擔(dān)決策失誤所造成的巨大的機(jī)會(huì)成本。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的政策話語之下，存在著無數(shù)種可能的發(fā)展方向，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)每一種傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的滲透，都會(huì)產(chǎn)生一種全新的、效益未知的商業(yè)模式，對(duì)外表現(xiàn)為前所未有的新型投資項(xiàng)目。

（三）“政策洼地”的集中整治

長(zhǎng)久以來，地方政府在招商工作中過度依賴“政策洼地”，優(yōu)惠的土地政策和稅收政策成為吸引投資的首要工具，由此也造成了土地資源浪費(fèi)和稅收流失的負(fù)面影響。2014年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)通知，在全國(guó)范圍內(nèi)全面清理違法違規(guī)的稅收優(yōu)惠政策。此后，國(guó)土資源系統(tǒng)召開了全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議，決定嚴(yán)控建設(shè)用地，提高工業(yè)用地價(jià)格。傳統(tǒng)招商模式依賴的“政策洼地”正在遭受中央的集中治理。

隨著上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的加速，各項(xiàng)制度創(chuàng)新的順利推進(jìn)，堅(jiān)定了中央消除“政策洼地”的決心。決策者通過局部試驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，以放松管制為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新不僅可以吸引較大金額的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資，而且可以激發(fā)小微企業(yè)主的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新。在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的示范和帶動(dòng)下，地方政府的招商工作開始強(qiáng)調(diào)體制機(jī)制創(chuàng)新，逐步淡化政策優(yōu)惠因素。

（四）區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略下的招商項(xiàng)目布局

2014年前后是中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的“井噴期”，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”等戰(zhàn)略規(guī)劃紛紛出臺(tái)?！按送?，各地政府也在力爭(zhēng)將自己的區(qū)域戰(zhàn)略上升為國(guó)家戰(zhàn)略，希望得到國(guó)家在土地指標(biāo)、發(fā)展環(huán)境及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的政策優(yōu)惠”[2]。為了配合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，地方政府開始謀劃招商項(xiàng)目，對(duì)接中央決策部署。在中央公布區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的具體方案之后，相關(guān)省市也在加緊制定地方性的實(shí)施細(xì)則，重新修訂項(xiàng)目庫，以爭(zhēng)取中央的政策支持和資金補(bǔ)助。

在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下，地方政府的招商項(xiàng)目呈現(xiàn)出“組團(tuán)狀”布局。這種布局有三個(gè)特點(diǎn)：第一，地方政府在招商中具有更強(qiáng)的“集群思維”，以培育產(chǎn)業(yè)集群為目標(biāo)規(guī)劃招商項(xiàng)目，改變了以往的“散點(diǎn)式”項(xiàng)目布局。第二，地方政府緊密圍繞著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在邏輯與核心思路，以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)型項(xiàng)目，通過大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。第三，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中的招商活動(dòng)，更加鼓勵(lì)公私合作，將PPP等新型投融資機(jī)制引入項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，使公共資本和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)了雙贏。

（五）產(chǎn)城融合——“招商”與“招民”并舉

近年來，中國(guó)出現(xiàn)了“產(chǎn)城分離”的現(xiàn)象，以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)與以房地產(chǎn)項(xiàng)目為主的城市新區(qū)出現(xiàn)了分離，“有產(chǎn)無城”和“有城無產(chǎn)”的現(xiàn)象同時(shí)存在。一方面，地方政府舉債建設(shè)的高能級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)由于缺乏人口導(dǎo)入而無法實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)；另一方面，被地方政府寄予厚望的城市新區(qū)由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐而面臨“物業(yè)空置”的尷尬。

面對(duì)上述境況，越來越多的地方政府提出了“產(chǎn)城融合”的發(fā)展戰(zhàn)略，在吸引產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落戶的同時(shí)，完成新城區(qū)的人口導(dǎo)入，實(shí)現(xiàn)“招商”與“招民”并舉。從公共管理學(xué)的角度來看，“產(chǎn)城融合”對(duì)招商工作的影響在于推動(dòng)招商工作的系統(tǒng)化。這需要地方政府按照“以人為本”和“系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)”的觀念去推進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與優(yōu)化[3]。以往的招商引資，地方政府只需要考慮資本和項(xiàng)目，不需要考慮太多的社會(huì)因素。而“產(chǎn)城融合”要求地方政府在區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地安排本地區(qū)的招商項(xiàng)目和人口導(dǎo)入，使招商項(xiàng)目與人口結(jié)構(gòu)相匹配，這無疑對(duì)地方政府的招商工作提出了更高的要求。

二、新常態(tài)下地方政府招商引資的工作思路

隨著經(jīng)濟(jì)增速的減緩，地方政府的招商工作越來越需要“精雕細(xì)琢”，不同層級(jí)之間的工作思路由“趨同”轉(zhuǎn)向“趨異”，層級(jí)之間的招商戰(zhàn)略趨向差異化。地方政府以本層級(jí)的財(cái)力、事權(quán)、支出責(zé)任為基礎(chǔ)，選擇了適合自身管理幅度和強(qiáng)度的招商策略。

（一）省級(jí)政府側(cè)重“外資統(tǒng)籌”和“總量控制”

近年來，地方政府招商職能的縱向分層更加明晰。省級(jí)政府更加專注于對(duì)招商工作的宏觀把握，主要從“外資”和“總量”兩個(gè)方面著手，考核與評(píng)價(jià)下級(jí)政府的引資任務(wù)完成情況。一方面，多數(shù)省份在其政府工作報(bào)告的對(duì)外開放章節(jié)中，都提到了年度協(xié)議外資或?qū)嶋H利用外資的總金額以及增幅，體現(xiàn)了省級(jí)政府對(duì)吸引外資工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，一些招商引資進(jìn)步較快的省份還公布了年度全省招商引資的總金額及增幅，這個(gè)數(shù)據(jù)既包括內(nèi)資，也包括外資，可以綜合反映該省全年的市場(chǎng)投資狀況。

（二）市縣級(jí)政府在招商管理中“質(zhì)、量并重”

以往，市縣級(jí)政府在招商管理中具有較強(qiáng)的盲目性，容易陷入“粗放型”招商的怪圈。近幾年，市縣級(jí)政府在控制招商數(shù)據(jù)的同時(shí)，也開始強(qiáng)調(diào)招商項(xiàng)目的質(zhì)量提升，尤其是區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，呈現(xiàn)出“質(zhì)、量并重”的特點(diǎn)。

從招商過程上看，市縣級(jí)政府既是區(qū)域招商工作的組織策劃者，又是大型招商項(xiàng)目的具體實(shí)施者。它既要負(fù)責(zé)本區(qū)域招商指標(biāo)和任務(wù)的分配，也要親自負(fù)責(zé)一些對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有引領(lǐng)帶動(dòng)作用的“龍頭項(xiàng)目”。從組織策劃者的角色來看，市縣級(jí)政府是從“量”的層面監(jiān)督下級(jí)政府的招商任務(wù)完成情況。從具體實(shí)施者的角度來看，市縣級(jí)政府是從“質(zhì)”的層面管理重點(diǎn)招商項(xiàng)目的推進(jìn)情況。

目前，市縣級(jí)政府對(duì)招商項(xiàng)目的質(zhì)量認(rèn)知還具有片面性，單純從經(jīng)濟(jì)效益的角度進(jìn)行衡量與評(píng)價(jià)。招商項(xiàng)目的質(zhì)量既包括經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)，也包括社會(huì)和環(huán)境方面的指標(biāo)，還應(yīng)該包括對(duì)區(qū)域發(fā)展環(huán)境和產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升的正面外部效應(yīng)。

（三）街鎮(zhèn)政府開始“去招商化”

2014年，地方政府的職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入新階段，街鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了“去招商化”傾向。作為應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理問題的一攬子政策，上海市委“1+6”文件明確提出，將在2015年全面取消城市街道的招商任務(wù)，街道將不再有招商職能，將主要的精力用于為轄區(qū)企業(yè)和居民提供公共服務(wù)。除了在中心城區(qū)剝離街道的招商職能，上海市也試圖取消郊區(qū)鎮(zhèn)政府的招商任務(wù)，由附近的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)來承接。在上海市委、市政府的支持下，浦東新區(qū)已經(jīng)開始在張江鎮(zhèn)試點(diǎn)取消鎮(zhèn)、村兩級(jí)的招商職能，將張江鎮(zhèn)政府和下轄行政村的招商職能劃歸張江高科技園區(qū)管委會(huì)。在行政區(qū)和功能區(qū)完成“職能劃轉(zhuǎn)”以后，行政區(qū)主要負(fù)責(zé)社會(huì)管理，功能區(qū)主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)管理。在基層政府開始“去招商化”的同時(shí)，行政區(qū)和功能區(qū)正在圍繞招商職能的轉(zhuǎn)移和承接形成良性互動(dòng)。

（四）園區(qū)強(qiáng)調(diào)適應(yīng)“新常態(tài)”

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速減緩，高層開始要求地方的經(jīng)濟(jì)管理者逐步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”。作為招商引資的“主力軍”，各類園區(qū)的管理者開始強(qiáng)調(diào)主動(dòng)適應(yīng)“新常態(tài)”，從重?cái)?shù)量擴(kuò)張的發(fā)展方式向重質(zhì)量提升的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?！熬唧w而言，要在深化園區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制改革、加快示范性園區(qū)建設(shè)、建立國(guó)家級(jí)管理協(xié)調(diào)機(jī)制等方面有所建樹”[4]。

園區(qū)招商工作適應(yīng)“新常態(tài)”，關(guān)鍵在于驅(qū)動(dòng)力的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的年代，我國(guó)的各類園區(qū)普遍將土地作為招商的驅(qū)動(dòng)力，以廉價(jià)的土地資源交換投資者的資本。地方政府用行政手段壓低工業(yè)用地的價(jià)格，以此來創(chuàng)造園區(qū)招商的比較優(yōu)勢(shì)。十八屆三中全會(huì)提出：建立有效的工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地的價(jià)格。在這種政策導(dǎo)向之下，工業(yè)用地的價(jià)格將逐漸上漲，以土地驅(qū)動(dòng)招商的園區(qū)發(fā)展模式難以為繼。

在“新常態(tài)”下，園區(qū)招商的驅(qū)動(dòng)力在于制度創(chuàng)新。園區(qū)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵，在于調(diào)整園區(qū)管理機(jī)構(gòu)和同級(jí)乃至上級(jí)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。各地普遍將“簡(jiǎn)政放權(quán)”作為提高園區(qū)招商能力的重要手段，將一大批原屬于地市級(jí)政府、甚至省級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放到園區(qū)層面，使園區(qū)管理機(jī)構(gòu)在企業(yè)注冊(cè)、投資審批等方面獲得了更大的自主權(quán)。例如，湖南省將原屬地市級(jí)政府的69項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)授權(quán)省級(jí)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)辦理[5]。

三、以效能為導(dǎo)向：地方政府招商引資的政策建議

現(xiàn)階段，招商引資仍是地方政府職責(zé)體系中比較重要的環(huán)節(jié)，加快轉(zhuǎn)變政府職能與提高招商效能并不矛盾。提高招商效能意味著改變粗放型的招商模式，在因地制宜的基礎(chǔ)上采取差異化的行為策略。具體而言，應(yīng)該在統(tǒng)計(jì)口徑、職責(zé)體系、咨詢機(jī)制、信息系統(tǒng)和服務(wù)流程等方面有所突破。

（一）設(shè)計(jì)國(guó)家部委層面的地方招商統(tǒng)計(jì)口徑

各地在招商時(shí)采用的統(tǒng)計(jì)口徑不一致，中央和地方在計(jì)算引資金額時(shí)采用的指標(biāo)也不一致，造成了招商統(tǒng)計(jì)工作的混亂，給商務(wù)部門的宏觀監(jiān)測(cè)帶來了一定的困難。如果沒有清晰、統(tǒng)一的招商統(tǒng)計(jì)口徑和指標(biāo)體系，無論是地方政府，還是中央政府，都無法及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握招商工作的動(dòng)態(tài)，無法制定科學(xué)、有效的區(qū)域招商決策，無法全面、客觀的評(píng)估年度招商績(jī)效。此外，基層政府和招商部門基于政績(jī)的考量，還可能對(duì)統(tǒng)計(jì)信息進(jìn)行“模糊化”處理，選擇對(duì)自己有利的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)上報(bào)和公布，以謀取政績(jī)利益的最大化。因此，設(shè)計(jì)國(guó)家部委層面的地方招商統(tǒng)計(jì)口徑十分必要。商務(wù)部是中央層面負(fù)責(zé)招商工作的政府部門，應(yīng)該由它來確定全國(guó)通用的招商統(tǒng)計(jì)口徑和指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上，省級(jí)政府可以在商務(wù)部的統(tǒng)一部署下，結(jié)合本省招商工作重點(diǎn)，適當(dāng)添加考核指標(biāo)，但應(yīng)報(bào)送商務(wù)部備案。此外，還應(yīng)該在商務(wù)部門和統(tǒng)計(jì)部門之間建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)招商統(tǒng)計(jì)信息的部門間共享。統(tǒng)計(jì)部門應(yīng)該以商務(wù)部門收集的招商信息為基礎(chǔ)，制作和發(fā)布統(tǒng)計(jì)文件。

在國(guó)家部委層面，商務(wù)部、工信部、科技部、發(fā)改委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等部門都掌握地方招商工作的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，容易出現(xiàn)國(guó)家部委間的“數(shù)據(jù)沖突”。應(yīng)該在中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)置直屬機(jī)構(gòu)——招商工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室，由商務(wù)部相關(guān)司局加掛“招商工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室”的牌子，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一國(guó)家部委間的招商統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和指標(biāo)體系。

在統(tǒng)計(jì)指標(biāo)設(shè)置方面，應(yīng)該堅(jiān)持“內(nèi)外并重”原則。商務(wù)部現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)偏重于外資，缺乏對(duì)內(nèi)資項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)。應(yīng)該以“社會(huì)投資總金額”代表一定時(shí)間內(nèi)各省吸引內(nèi)資的總金額，該指標(biāo)既包括民間投資，又包括本區(qū)域以外的公有制、混合所有制企業(yè)投資，但不包括地方政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施和城建項(xiàng)目投資。在招商質(zhì)量層面，應(yīng)該將“投資強(qiáng)度”作為考核一定時(shí)間內(nèi)區(qū)域招商質(zhì)量的重要指標(biāo)，以“投資強(qiáng)度”的統(tǒng)計(jì)與考核推動(dòng)工業(yè)用地的集約化利用。

（二）建立職責(zé)清晰、分工明確的招商體系

我國(guó)的招商工作存在著一個(gè)由各層級(jí)地方政府組成的完整體系，不同層級(jí)的地方政府存在著一定的職責(zé)分工，高層級(jí)的地方政府負(fù)責(zé)吸引投資金額較大的項(xiàng)目，低層級(jí)地方政府負(fù)責(zé)吸引投資金額較小的項(xiàng)目。這種以數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)分解模式，使得各層級(jí)地方政府普遍卷入繁雜的招商事務(wù)當(dāng)中，浪費(fèi)了地方政府有限的公共資源，也不利于招商工作的專業(yè)化。

對(duì)于招商工作，應(yīng)把握“環(huán)節(jié)”與“事權(quán)”的關(guān)系，避免將完整的招商事權(quán)分散于不同的主體。從招商實(shí)踐來看，基層政府并不具備項(xiàng)目招商的財(cái)力和能力，應(yīng)該全面取消基層政府的招商任務(wù)，既包括城市的街道，也包括郊區(qū)的建制鎮(zhèn)。遠(yuǎn)郊的鄉(xiāng)村也要逐步弱化招商職能，由區(qū)縣級(jí)政府和園區(qū)逐步承接，最終使鄉(xiāng)政府和村委會(huì)徹底退出招商舞臺(tái)，專心致力于公共產(chǎn)品的提供。省級(jí)政府作為高層級(jí)的地方政府，也不應(yīng)該介入具體的招商事務(wù)，應(yīng)該將重點(diǎn)項(xiàng)目的招商任務(wù)交給市縣級(jí)政府或園區(qū)辦理。省級(jí)政府不要以金額大小決定是否介入具體項(xiàng)目，而是要將招商事權(quán)完整的交給市縣級(jí)政府和園區(qū)，自己則專注于區(qū)域發(fā)展整體規(guī)劃的設(shè)計(jì)和政策框架的制定。

（三）構(gòu)建市場(chǎng)化導(dǎo)向的招商咨詢機(jī)制

各地在招商過程中，都建立了專業(yè)化的招商機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化程度不高，絕大多數(shù)是政府部門或事業(yè)單位，招商工作的效率低。地方政府要轉(zhuǎn)變招商職能，逐步減少招商事務(wù)，需要推動(dòng)招商機(jī)構(gòu)的改制和轉(zhuǎn)型。應(yīng)該將政府或商務(wù)部門直屬的招商機(jī)構(gòu)改制為市場(chǎng)化的招商咨詢公司，建立獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)管理體制，地方政府不再干預(yù)招商機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)性決策。

地方政府可在招商引資的操作性事務(wù)層面，試點(diǎn)招商外包，將招商任務(wù)發(fā)包給掌握客戶資源的市場(chǎng)主體，由純粹的市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)完成一個(gè)區(qū)域或一個(gè)產(chǎn)業(yè)的招商引資任務(wù)。招商外包可使招商主體和地方政府在職能上徹底分開，使地方政府不再沉溺于投資項(xiàng)目的微觀層面，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在招商活動(dòng)中的決定性作用。

（四）建設(shè)以公共信用信息為基礎(chǔ)的招商信息系統(tǒng)

招商信息是招商工作體系的重要組成部分，信息的充分與否對(duì)招商績(jī)效具有直接影響。公共信用信息是影響招商質(zhì)量的信息源之一，地方政府可跟進(jìn)一個(gè)企業(yè)的信息情況評(píng)估它的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力。建設(shè)以公共信用信息為基礎(chǔ)的招商信息系統(tǒng)，需要打破長(zhǎng)期存在的“信息壁壘”。工商部門、稅務(wù)部門、銀行系統(tǒng)、海關(guān)系統(tǒng)、司法系統(tǒng)都掌握著一部分市場(chǎng)主體的信用信息，形成了一個(gè)個(gè)“信息孤島”，只有在這些部門之間形成有效的信息共享機(jī)制，才能使公共信用信息為招商工作服務(wù)。地方政府應(yīng)該以商務(wù)部門為牽頭單位，以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，全方位統(tǒng)籌本區(qū)域公共信用信息，以此為基礎(chǔ)建設(shè)招商信息系統(tǒng)。在地區(qū)性招商信息系統(tǒng)建成以后，還應(yīng)該逐步升級(jí)為全國(guó)性招商信息系統(tǒng)，使招商活動(dòng)中的信息成本最小化。

（五）塑造公平普惠、集中高效的招商服務(wù)流程

目前，地方政府在招商服務(wù)中過分依賴“特事特辦”、“一事一議”等工作方法，使高效快捷的招商服務(wù)只能惠及少數(shù)重點(diǎn)項(xiàng)目。地方政府應(yīng)該著力塑造公平普惠的招商服務(wù)流程，對(duì)待所有投資項(xiàng)目，都采取法定的辦事程序，提高投資核準(zhǔn)程序的透明度和公信力。此外，還應(yīng)該公布辦理投資審核事項(xiàng)所需的文件資料清單以及投資審核機(jī)構(gòu)的辦事流程圖，公布投資審核機(jī)構(gòu)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，建立市場(chǎng)主體對(duì)投資監(jiān)管部門的監(jiān)督機(jī)制。

為了提高招商服務(wù)的質(zhì)量，地方政府的相關(guān)職能部門在園區(qū)政務(wù)大廳設(shè)置了窗口?！暗?wù)大廳模式并沒有從根本上動(dòng)搖傳統(tǒng)政府部門之間的‘條塊分割’、‘部門分割’的體制格局和相對(duì)壟斷、封閉的利益格局。而只是地方政府在既有體制內(nèi)對(duì)行政服務(wù)形式、載體和機(jī)制的某種有限度的創(chuàng)新”[6]。因此，地方政府需要進(jìn)一步塑造集中高效的招商服務(wù)流程，將行政審批權(quán)力的形式性整合轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性整合，將行政審批權(quán)力集中到園區(qū)政務(wù)大廳當(dāng)中。

[1]黃勇娣.漕河涇松江園區(qū)打造“3.0版”[N].解放日?qǐng)?bào)，2015-04-22.

[2]孫斌棟，鄭燕.我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的回顧、評(píng)價(jià)與啟示[J].人文地理，2014，（5）.

[3]陳紹友、田宏.城市社會(huì)背景下的“產(chǎn)城融合”發(fā)展問題研究[J].重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（5）.

[4]黃群慧、葉振宇.適應(yīng)新常態(tài)、促進(jìn)新發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-11-16.

[5]謝瑞仁.郴州：適應(yīng)新常態(tài)、謀求新發(fā)展[N].湖南日?qǐng)?bào)，2014-11-28.

[6]譚海波.地方行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制及其邏輯[J].公共管理學(xué)報(bào)，2012，（4）.

（責(zé)任編輯 田鶯歌）