申 仁 洪, 姜 亞 南

(重慶師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院,重慶 430047)

教師交流制度的問題與對策

申 仁 洪, 姜 亞 南

(重慶師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院,重慶 430047)

隨著人們對教育公平的認(rèn)識和追求的不斷提高，迫切需要采取措施解決我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間義務(wù)教育的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量的差距問題。而實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，教師資源配置是關(guān)鍵。因此，在我國有關(guān)“支教”教育實(shí)踐以及國外有關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對義務(wù)教育發(fā)展階段的教師交流制度開始實(shí)施起來。但是這畢竟是一種新的制度，人們在思想上或是在具體的施行過程中會有這樣那樣的問題，如何解決這些問題，有效施行教師交流制度，都是這篇文章所要探討的問題。

教師交流制度；教育均衡；問題；建議

教師交流制度是一項(xiàng)應(yīng)時(shí)代與教育發(fā)展需要而實(shí)施的，為解決義務(wù)教育階段教師資源不均衡問題的制度。在具體的實(shí)施中我們要明確其有效施行的基礎(chǔ)以及會遇到的問題，并提出解決問題的對策建議等，為進(jìn)一步的改進(jìn)、實(shí)踐提供理論方面的參考。

一、施行教師交流制度的現(xiàn)實(shí) 需要和基礎(chǔ)

1.社會主義社會公平對教育公平的要求

新時(shí)期人民對公平的認(rèn)識層次更深，要求也更高。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，著力解決社會不公平問題，構(gòu)建社會主義和諧社會已成為社會主旋律。普及義務(wù)教育，實(shí)現(xiàn)教育的公平、均衡發(fā)展已成為促進(jìn)社會公平的主要手段。著力于解決城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、校際之間的教育差距問題，實(shí)現(xiàn)教育公平，已成為我國現(xiàn)階段教育政策的基本價(jià)值取向。[1]制定能夠促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)教育公平的相關(guān)政策，確立相關(guān)制度是現(xiàn)階段人民追求教育公平的需要。

2.教師資源配置的不均衡的現(xiàn)實(shí)需要

我國九年義務(wù)教育普及的完成，進(jìn)入到以推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展為目標(biāo)的新階段。這一目標(biāo)任務(wù)承載著億萬群眾對公平教育和優(yōu)質(zhì)教育的雙重期盼，比實(shí)現(xiàn)“普及九年義務(wù)教育”更為復(fù)雜、難度更大。區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間義務(wù)教育的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量還存在明顯差距，人民群眾不斷增長的高質(zhì)量教育需求與教育資源供給不足的矛盾依然突出。[2]比如最近社會上泛起的“擇校熱”現(xiàn)象的產(chǎn)生，其最根本的還是學(xué)校教學(xué)水平差距大的問題。提高薄弱學(xué)校的教學(xué)水平，縮小不同地區(qū)、不同學(xué)校間的教學(xué)水平差距，深入推進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，教師資源配置是關(guān)鍵。這是因?yàn)?，學(xué)校系統(tǒng)成功的因素主要有三個(gè)：招聘合格教師、持續(xù)且有針對性的教師培訓(xùn)與保證學(xué)生學(xué)業(yè)成就的強(qiáng)有力支持系統(tǒng)。而通過對我國中部某省省會城市、地級城市、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村屯教師資源分布狀況調(diào)查后發(fā)現(xiàn)：教師的知識水平呈現(xiàn)五級梯度差序分布，知識成績最好的是省會城市，平均成績達(dá)79.95分，地級城市、縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村屯依次遞減，分別是67.46分、60.84分、45.87分、38.54分；教師的數(shù)量隨層次下移而減少；教師的年齡、學(xué)歷和職稱結(jié)構(gòu)的合理性隨層級下移而降低，比如，省會、城市、地級城市、縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村屯教師小高職稱教師比例分別是78.4%、77.1%、63.6%、41.5%、28.9%，具有明顯的差序等級結(jié)構(gòu)。[3]

3.我國“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制有施行教師交流制度的基礎(chǔ)

我國目前實(shí)行的是“地方政府負(fù)責(zé)、分級管理和以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，在“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制下，教師屬于全縣(區(qū))的公共資源。近年來，我國師范教育、教師培訓(xùn)等有關(guān)教師教育無論是在規(guī)模還是在質(zhì)量上都有極大發(fā)展，義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)取得了顯著成績，整體素質(zhì)不斷提升。然而，這些優(yōu)秀的教師資源卻相對集中于經(jīng)濟(jì)條件比較好的城市，或是名校地區(qū)，并不是區(qū)(縣)內(nèi)所有教育對象都能享受到這些公共教師資源，所以，在縣(區(qū))域內(nèi)施行教師交流制度，推進(jìn)師資的均衡配置，實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展是十分必要的。

財(cái)政政策下教師的培養(yǎng)培訓(xùn)是為了我國教育事業(yè)的發(fā)展，是為了提高我國整體的教育水平，并不是僅僅局限于某一個(gè)地區(qū)、某一所學(xué)校的發(fā)展，從宏觀方面來看，優(yōu)秀的教師資源是屬于全體受教育者的，所以，教師交流制度的施行是有其理論基礎(chǔ)的。

4.國內(nèi)外有關(guān)教師交流的思想和實(shí)踐活動為我國教師交流制度的有效施行提供了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)

我國從進(jìn)入21世紀(jì)以來開始實(shí)行的為支援落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)教育教學(xué)工作的“支教”政策，取得了一定的成績。比如，“為中國而教”的理念的形成和《支教》公益期刊的出品，以及2006年由中央組織部、人事部、教育部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國務(wù)院扶貧辦、共青團(tuán)中央決定聯(lián)合實(shí)施的“三支一扶”計(jì)劃，都為我國進(jìn)一步施行教師交流政策提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。此外，日本實(shí)行的教師“定期流動制度”對參與流動的教師人員、流動的時(shí)間與頻數(shù)以及流動的制度保障和政策支持等作了具體明確的規(guī)定。如，自2003年日本東京實(shí)施的義務(wù)教育教師輪崗制度規(guī)定：在現(xiàn)任學(xué)校連續(xù)工作3 年以上者為輪崗對象；在現(xiàn)任校連續(xù)工作6年以上者原則上必須輪崗，但根據(jù)校長和市、町、村教委的內(nèi)部報(bào)告和東京都教委的確認(rèn)，可不輪崗。[4]同時(shí)對于請病假后復(fù)職不足6月者或是臨產(chǎn)、產(chǎn)后不足6月者不要求輪崗交流。流動的教師，前5所學(xué)校必須至少位于3個(gè)不同的地區(qū)，并且，每所學(xué)校交流時(shí)間不得少于3年。這種制度不僅利于教師資源的合理配置，而且豐富教師在不同地區(qū)的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，提高教師的教學(xué)水平。美國的中小學(xué)教師聘任制度使中小學(xué)教師公務(wù)雇員化、任職資格嚴(yán)格化、管理法制化和流動合理化等特點(diǎn)，為中小學(xué)教師聘任提供制度和法律保障，推動教師合理流動，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。這些中外有關(guān)教師流動的經(jīng)驗(yàn)為我國教師交流制度的施行提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、教師交流制度施行過程中的問題

教師交流制度的施行真的能夠?qū)崿F(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展的目標(biāo)嗎？在實(shí)施的過程中又有哪些因素阻礙其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？

1.具體的義務(wù)教育教師的人事管理制度阻礙教師交流制度有效施行

目前在我國公立中小學(xué)現(xiàn)行人事管理體制下，教師管理上的單位所有制，教師依附于學(xué)校，成為實(shí)質(zhì)上的“學(xué)校人”，每個(gè)學(xué)校有其自身的在編教師人數(shù)。所以，在原有的這種單位人事隸屬體制下，教師交流制度下的人事關(guān)系屬于“人走關(guān)系留”，優(yōu)秀教師們到新學(xué)校后，人事關(guān)系還留在原來學(xué)校，這樣容易使一些教師們在新的工作崗位沒有歸屬感，總想著有一天回到原來的學(xué)校，導(dǎo)致工作不投入，很難發(fā)揮優(yōu)秀教師們的教學(xué)優(yōu)勢，進(jìn)而造成教師資源的浪費(fèi)和教師交流制度的難以順利、有效的繼續(xù)施行。其次，在這種人事管理制度下，學(xué)校能夠支配教師的流動與否，為了保持本校的教學(xué)水平和發(fā)展，學(xué)校會禁止本校教師的流動，或是禁止優(yōu)秀教師的流動，這樣就會導(dǎo)致教師交流制度名存實(shí)亡，達(dá)不到提高薄弱學(xué)校教育水平的目的。

2.我國長期以來人們形成的社會心理以及“新、舊”兩所學(xué)校存在的經(jīng)濟(jì)、自然條件等會阻礙教師交流制度的有效施行

我國自古就有“人往高處走，水往低處流”的思想，這個(gè)“高處”代表一定的社會地位、經(jīng)濟(jì)水平和受人民尊敬程度?！皩W(xué)而優(yōu)則仕”，我們“十年寒窗苦讀”追求的也許不是“仕途”，但是誰不想在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或是教學(xué)水平較高、有一定聲望的名校工作？而且，地區(qū)之間、學(xué)校之間教師的工資水平也存在差距，自然、氣候等方面也存在差距，以及交流教師們的住宿和交通問題，老人的贍養(yǎng)和孩子的撫養(yǎng)、上學(xué)問題，這些問題不能得到解決都會阻礙教師交流制度的有效施行。

3.教師交流制度的施行可能對兩方學(xué)校產(chǎn)生不利影響

首先，教師交流制度的施行需要優(yōu)秀學(xué)校向薄弱學(xué)校調(diào)出優(yōu)質(zhì)教師，這樣容易使原優(yōu)秀學(xué)校的學(xué)生和家長們擔(dān)憂學(xué)校接下來的教學(xué)水平和發(fā)展走向，對學(xué)校的名聲產(chǎn)生不利影響。同時(shí)，原優(yōu)秀學(xué)校因優(yōu)質(zhì)教師的流走還能不能保持原有的高教學(xué)水平，這都是需要解決的問題。其次，教師交流制度的施行需要原薄弱學(xué)校接收來自優(yōu)秀學(xué)校的優(yōu)質(zhì)教師，對于這些“空降”的優(yōu)秀教師，接收學(xué)校的校領(lǐng)導(dǎo)和教師們是不是歡迎？會不會因?yàn)樗麄兘搪毞Q高，領(lǐng)導(dǎo)們怕不容易領(lǐng)導(dǎo)而不誠心接收？這些不利影響的產(chǎn)生反過來又同樣影響教師交流制度施行的效率。

4.教師交流制度的實(shí)行影響教師個(gè)人的發(fā)展

教師交流制要求優(yōu)秀教師到相對比較薄弱的學(xué)校任職，空間環(huán)境的變化，有可能引起的是多年來積累形成的教育思想、教育理念的改變，同時(shí)，也一定程度上割斷了交流教師們與原來同事之間的交流與聯(lián)系，而一位專業(yè)優(yōu)秀教師的養(yǎng)成，是一個(gè)漫長的并且是與他人不斷地交流學(xué)習(xí)的過程。優(yōu)秀教師中途去其他地區(qū)、學(xué)校流動，有可能造成原來教師專業(yè)發(fā)展培養(yǎng)方案的中斷或是改變，不利于教師專業(yè)的成長。甚至中斷了優(yōu)秀教師們成為教育家的道路。

三、有效施行教師交流制度的建議

教師交流制度在具體的施行過程中產(chǎn)生這樣那樣的問題，主要是因?yàn)槲覀冇嘘P(guān)的認(rèn)識、制度、立法方面還不成熟，鑒于此，我們還需要在這些方面加以改進(jìn)、完善。

1.加強(qiáng)對“教師交流制度”的宣傳工作，提高廣大教師們的認(rèn)識水平，最終提升主體的實(shí)踐能力和投入力度

政策的制定都有其一定的目標(biāo)群體，而只有被目標(biāo)群體認(rèn)同的政策制度才能在實(shí)踐中順利的貫徹實(shí)施。各個(gè)地區(qū)、學(xué)校都要切實(shí)做好有關(guān)“教師交流政策”的宣傳和思想教育工作，進(jìn)行正確的輿論指導(dǎo)和創(chuàng)建充滿期待、和諧的工作環(huán)境，充分調(diào)動教師交流工作的積極性和發(fā)揮其主體性和主動性，確保教師交流工作取得實(shí)效。教育部門應(yīng)通過政策宣講、材料發(fā)放、人員培訓(xùn)等多種途徑和方式，促使行為主體認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟《義務(wù)教育法》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010 - 2020 年) 》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》等法律法規(guī)及政策文件精神，充分認(rèn)識到中小學(xué)教師交流政策在實(shí)現(xiàn)教育公平和社會公平中的重要價(jià)值和意義，以及自身所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，正確處理整體利益與個(gè)人利益的關(guān)系，樹立全局意識。[5]把教師交流制度的施行工作作為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵性舉措。

2.完善制度建設(shè)，保障教師交流制度的有效施行

(1)改革教師人事管理制度，全面推進(jìn)義務(wù)教育教師隊(duì)伍“縣管校聘”制度建設(shè)

加強(qiáng)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育教師的統(tǒng)籌管理，推進(jìn)“縣管校聘”管理改革，改變原有的教師交流制度下的“人走關(guān)系留”人事關(guān)系，打破教師交流的管理體制障礙。縣級教育行政部門會同有關(guān)部門制定本縣(區(qū))域內(nèi)教師崗位結(jié)構(gòu)比例標(biāo)準(zhǔn)、公開招聘和聘用管理辦法、培養(yǎng)培訓(xùn)計(jì)劃、業(yè)績考核和工資待遇方案，規(guī)范人事檔案管理和退休管理服務(wù)。教育主管部門統(tǒng)一組織，對各個(gè)地區(qū)的教師進(jìn)行管理，把教師由原來的“學(xué)校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，由教育主管部門結(jié)合學(xué)校需要調(diào)派教師到各個(gè)學(xué)校任教。各招聘學(xué)校按照有關(guān)法律與新納教師簽訂聘任的合同，并把教師的有關(guān)使用方面的問題和日常的管理工作歸入學(xué)校。同時(shí)，為激勵(lì)教師交流工作，把教師的交流經(jīng)歷載入人事檔案之中。此制度下，不僅使便于進(jìn)行教師交流工作，還可以整合全縣區(qū)的師資，優(yōu)化師資配置。

(2)合理確定交流教師人員范圍、不斷創(chuàng)新教師交流方法，形成具體情況具體分析的彈性機(jī)制

教師交流的人員范圍為義務(wù)教育階段公辦學(xué)校在編在崗教師，具體人員范圍和條件地方教育行政部門有集體的規(guī)定年限。但是，基于我國具體國情和學(xué)校、教師的具體實(shí)際情況，教師交流制實(shí)行過程中不能硬性執(zhí)行，要結(jié)合學(xué)校和教師個(gè)人發(fā)展階段。比方說，本學(xué)校教師們團(tuán)結(jié)合作，戰(zhàn)斗力強(qiáng)盛，整個(gè)學(xué)校處于快速發(fā)展時(shí)期，不宜調(diào)動教師交流；優(yōu)秀教師臨近退休或是2-3年內(nèi)會退休，為利于他們成長為教育家，不宜進(jìn)行交流調(diào)遣。根據(jù)實(shí)際的工作需要，交流教師們在農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校任教的時(shí)間可以進(jìn)行必要的延長。此外，結(jié)合各個(gè)地區(qū)教師交流工作的經(jīng)驗(yàn)和做法，教師們的交流方式和途徑可以多樣化。比如，有些地區(qū)進(jìn)行定期性的交流或是教師跨校競聘，實(shí)行學(xué)區(qū)一體化管理、學(xué)校與學(xué)校間的聯(lián)盟、一些名校辦分校、對口支援和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校教師走教等。當(dāng)然，各地也可根據(jù)具體創(chuàng)新其他適合的方法。

(3)建立健全教師交流激勵(lì)保障機(jī)制

教師交流是國家賦予優(yōu)秀教師們的光榮使命和責(zé)任，所以，在具體實(shí)踐活動中不僅要對交流教師們提出明確要求，還要建立各種教師交流激勵(lì)保障機(jī)制對交流教師們進(jìn)行政策性的領(lǐng)導(dǎo)，激發(fā)交流教師們的工作積極性和投入度。為激發(fā)輪崗交流教師們在新的工作崗位更好的發(fā)揮專業(yè)水平，教育部門可以在名優(yōu)教師評選機(jī)制、職稱評定、薪資待遇、培訓(xùn)培優(yōu)等方面設(shè)計(jì)一些激勵(lì)政策。[6]

在名優(yōu)教師評選和職稱評定方面，把教師到薄弱學(xué)?；蚴秦毨н呥h(yuǎn)地區(qū)學(xué)校交流工作一年以上的經(jīng)歷作為評選的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)；在鄉(xiāng)村教師任教3年以上、經(jīng)考核表現(xiàn)突出并符合評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)條件的教師，同等條件下優(yōu)先評準(zhǔn)。同時(shí)，把到貧困地區(qū)、薄弱學(xué)校的交流工作看作培養(yǎng)鍛煉教師的重要平臺，在這些學(xué)校設(shè)計(jì)中、高級教師的崗位，交流的教師們在新學(xué)校依舊享有原有的教師職位以及待遇。

在交流教師薪資待遇方面，國家政府和學(xué)校要加大財(cái)政支持和補(bǔ)充，切實(shí)保障交流教師們的工資待遇水平，在績效工資分配中予以傾斜激勵(lì)，在新學(xué)校內(nèi)或附近幫教師們解決住宿問題，比如，建造一批專門為輪崗交流教師們提供住宿的房子。另外，在交通、生活方面增加一些優(yōu)惠待遇，比如，縣教育局應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，分基本補(bǔ)助金和貢獻(xiàn)獎勵(lì)金兩部分，而且后者應(yīng)該作為主要組成部分。[7]基本補(bǔ)助金的發(fā)放對象主要是一些工作調(diào)動到較遠(yuǎn)或是偏遠(yuǎn)地區(qū)的支教教師們，考慮到他們因交通等而增加的日常消費(fèi)，而依據(jù)各地的實(shí)際情況按月發(fā)放資金的補(bǔ)助形式。貢獻(xiàn)獎勵(lì)金則是為了對那些為支教工作做出貢獻(xiàn)的支教教師表示肯定和贊揚(yáng)的獎勵(lì)形式，主要依據(jù)支教工作的考核結(jié)果來進(jìn)行發(fā)放，并且，對于那些不合格的支教教師不予發(fā)放。

提高薄弱學(xué)校的教育教學(xué)水平與其依靠外來交流教師的帶動，不如提高本學(xué)校教師的自身能力，推動薄弱學(xué)校教師的培訓(xùn)培優(yōu)活動。一方面，薄弱學(xué)校派遣本校合格且有學(xué)習(xí)能力的教師到優(yōu)質(zhì)學(xué)校學(xué)習(xí)，這種學(xué)習(xí)可以選擇在周末或是節(jié)假日進(jìn)行學(xué)習(xí)，當(dāng)然，這些學(xué)習(xí)者學(xué)?；蛘邍乙o以他們一定的交通、生活費(fèi)等補(bǔ)助；另一方面，這些教師們可以采用“脫產(chǎn)式”的學(xué)習(xí)，用半年或是一年的時(shí)間到優(yōu)質(zhì)學(xué)校學(xué)習(xí)，學(xué)成后回原來學(xué)校繼續(xù)工作。

3.對教師交流制度的施行制定具體的法律條例，明確學(xué)校、教師和政府教育部門的各項(xiàng)職責(zé)

美國等發(fā)達(dá)國家之所以教師交流制度能夠有效實(shí)現(xiàn)教育的均衡發(fā)展和全國教育的高水平，其中一個(gè)很重要的因素就是這些國家的教師屬于國家公務(wù)雇員身份，教師的公務(wù)員身份，指教師主要由地方政府聘任，享有國家公務(wù)員的特征，與地方政府屬于隸屬關(guān)系；教師的雇員特征，指教師與地方教育當(dāng)局簽訂聘任合同，而且管理法制化，從招聘、聘任合同、考核、評估、解聘都通過法律明確規(guī)定，[8]為教師的流動提供了法律條件。我國也應(yīng)在《教育法》和《義務(wù)教育法》的基礎(chǔ)上對教師交流等方面進(jìn)行進(jìn)一步的法律完善。如，規(guī)定符合條件的學(xué)校、教師必須進(jìn)行教師的流動，明確教師的身份和待遇等問題。同時(shí)，也要明確規(guī)定政府教育部門對教師交流制度施行的支持和執(zhí)行以及監(jiān)督的職責(zé)。

總之，教師交流制度是現(xiàn)階段解決我國教育不均衡發(fā)展問題的重要舉措，在提高薄弱學(xué)校的教學(xué)水平，促進(jìn)學(xué)校生源回收，提高地區(qū)教學(xué)質(zhì)量和人民文化水平方面作用顯著。雖然在具體的實(shí)踐過程中會產(chǎn)生這樣那樣的問題，這主要是因?yàn)槲覀冋J(rèn)識不全面，理論和制度建設(shè)不完善，此制度還需在實(shí)踐中與具體國情、學(xué)情相磨合改進(jìn)，為了教師交流制度的繼續(xù)有效實(shí)施，盡快達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還需教育部門、教育教學(xué)工作著繼續(xù)時(shí)間努力、發(fā)現(xiàn)問題解決問題，改進(jìn)制度體系，早日實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 向 寧]

Teachers Exchange System:Problems and Strategies

SHEN Ren-hong, JIANG Ya-nan

(CollegeofEducationalScience,ChongqingNormalUniversity,Chongqing430047)

With the further pursuing of educational fairness, it is urgent to dissolve the educational difference between different regions, between the urban and rural areas and different schools.The allocation of teaching resources determines the balance of compulsory education.Consequently,teachers exchange system has been formulated based on the system of teaching aid and foreign experiences.As a new thing, the system is not necessarily perfect and the present paper attempts to analyze the problems and tries to offer solutions.

teachers exchange system; balance of education; problems;suggestions

G451

A

1674-2087(2015)02-0018-05

2015-04-01

申仁洪，男，四川大竹人，重慶師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授，博士研究生；姜亞南，女，河南商丘人，重慶師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院碩士研究生。