趙昕

〔摘要〕 理性化公共行政參與是參與主客體“依存張力”與“非離散性”之交互取向過程。“依存張力”與“非離散性”在內(nèi)涵上規(guī)定了參與主客體交互的整體表征，在外延上劃定了參與過程性內(nèi)容的邊際，也體現(xiàn)了政府與社會這對行政生態(tài)關(guān)聯(lián)在“公共性”校導(dǎo)下維持和諧一致的公共生活。“依存張力”與“非離散性”作為公共行政參與理性化范式，既是政府與社會共謀理性需求之結(jié)果，也是公共行政“善”不可或缺的條件。因此，公共行政參與主客體“依存張力”與“非離散性”交互取向，實(shí)質(zhì)是公共行政“善”的演繹，表明公共行政參與是實(shí)現(xiàn)公共行政“善”的一種最直接、最有效的路徑。為此，從制度化層面增加公共行政參與強(qiáng)度，乃為現(xiàn)實(shí)之需要。

〔關(guān)鍵詞〕 公共行政參與；依存張力；非離散性；公共行政“善”

〔中圖分類號〕D035-3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2015）01-0050-05

公共行政參與是政府與社會這對行政生態(tài)關(guān)聯(lián)釋放與消減張力，從而實(shí)現(xiàn)公益與私益整合的一種制度。以這種制度安排整合公益與私益，則是因公共行政參與管道的特殊性有利于政府與社會這對行政生態(tài)關(guān)聯(lián)“依存張力”與“非離散性”能動元素的釋放。公共行政參與實(shí)際上就是“依存張力”與“非離散性”能動元素在參與過程性內(nèi)容中的“發(fā)酵”。公共行政參與也因具有整合公益與私益的功能，而成為政府與社會謀求和諧一致的公共生活形式。

“依存張力”與“非離散性”之所以“發(fā)酵”釋放出促進(jìn)政府與社會共謀和諧一致的公共生活效能，主要取決于“依存張力”與“非離散性”的哲學(xué)基礎(chǔ)。也即是說，它從內(nèi)涵上界定了參與主客體交互的整體表征，從外延上劃定了參與主客體交互過程性內(nèi)容的邊際，將政府與社會的矛盾與沖突置于“公共性”的校導(dǎo)下，從而使兩者取得了更大的合作空間。因此，公共行政參與蘊(yùn)含著公共行政“善”的價值，由此也成為一種現(xiàn)代行政制度。

以公共行政參與主客體交互取向?yàn)榍腥朦c(diǎn)，深刻闡釋“依存張力”與“非離散性”這種能動元素在促進(jìn)政府與社會和諧一致的公共生活過程中的效應(yīng)，揭示公共行政參與是公共行政“善”的一種最直接、最有效的形式，對于擴(kuò)展與完善公共行政參與提供了有益的思考。

一、“依存張力”與“非離散性”：

公共行政參與主客體交互之核心元素

公共行政參與是現(xiàn)代行政生活中最活躍、最富生命力的一種方式。在公共行政參與結(jié)構(gòu)中，有兩個重要元素，即參與主體與客體。所謂公共行政參與主體即享有行政參與權(quán)利者。成文憲法一般只將這種參與權(quán)賦予作為行政對象的社會個體或組織。所謂參與客體即參與主體權(quán)利指向的對象，通常包括兩個方面：一是參與內(nèi)容涵蓋的參與訴求，即以參與主體利益訴求為能量集合的共同利益，其中滲透著社會個體與組織的利益實(shí)現(xiàn)，并最終以其利益實(shí)現(xiàn)為目的。因此，參與主體利益實(shí)現(xiàn)以及作為能量集合的共同利益即為參與客體；二是參與內(nèi)容涵蓋的參與主體利益博弈對象，即政府代表的公益?；谡仁枪娴暮戏ù碚撸床┺牡囊环疆?dāng)事人），又是這種利益博弈（即公益聚合）的主導(dǎo)者，同時還是參與主體利益訴求的回應(yīng)者，并且為參與內(nèi)容渋及的最重要部分，因此，亦可納入?yún)⑴c客體范疇考量。文中論及的參與客體特指以政府為核心的公共部門，而對另一部分參與客體即參與主體的利益訴求以及作為能量集合的共同利益，不做過多闡釋。

公共行政參與是直接連通政府與社會這對行政生態(tài)關(guān)聯(lián)的特殊管道，其功能與內(nèi)容就是社會個體或組織以公共行政參與主體身份表達(dá)自身利益訴求或作出某種行為選擇。與此同時，政府公共部門以參與客體的角色按照公共性規(guī)則而聚合（溝通、協(xié)調(diào)與整合）并予以回應(yīng)。因此，公共行政參與是社會個體或組織表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)自身價值的一種特定形式；也是政府公共部門接納社會監(jiān)督，了解個體或組織各種訴求，民主決策、政策回應(yīng)的一種程序義務(wù)。因此，它改變了傳統(tǒng)行政的命令與服從關(guān)系，而以平等、協(xié)商、合作的方式謀求公共利益發(fā)展。這種將行政權(quán)力從單向運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向運(yùn)行的方式，更能適應(yīng)現(xiàn)代行政發(fā)展。

從信息輸入與輸出過程考察，公共行政參與體現(xiàn)了兩種矢量：第一，作為行政對象的社會個體與組織輸入的參與信息所指向的是政府行政行為，即政府的利益偏好。而參與信息進(jìn)入政府系統(tǒng)即表現(xiàn)為是否接納與政策轉(zhuǎn)化，旨在實(shí)現(xiàn)公益最大化。由于參與信息緣自的利益需求不是某個特定人的，而是公益受眾集合體的價值體現(xiàn)，因此，在通過參與管道的過程中就減少了單體利益表達(dá)的成本，并且在指向性與能量上也得以增強(qiáng)。第二，作為行政主體的政府公共部門，基于所代表的公益而對參與信息輸入進(jìn)行加工、處理，以至回應(yīng)的信息輸出（亦為聚合利益回應(yīng)），旨在公益最大化。然而，輸入信息的處理與輸出信息的回應(yīng)，都緣自政府價值偏好作出判斷，這種判斷是否合法，尚須進(jìn)行公共性檢視。公共行政參與的這兩種矢量，前者為行政相對人的利益訴求以參與主體角色所作的表達(dá)矢量，后者為行政主體的認(rèn)知與判斷以參與客體角色所作的矢量回應(yīng)。這兩種矢量體現(xiàn)的“張力”各自都非獨(dú)立存在，因此，是一種“依存張力”。

參與既是對行政共同體成員身份的認(rèn)同，也是對資源利用的許可。憲法賦予社會個體或組織享有行政參與權(quán)，其參與身份的確認(rèn)隱含了公共資源可利用的范圍。因此，體現(xiàn)為參與主體利益訴求以及行為指向的信息傳遞，經(jīng)政府信息系統(tǒng)“過濾”及處理后的輸出回應(yīng)就會產(chǎn)生雙重效應(yīng)，即合法性認(rèn)同與價值實(shí)現(xiàn)。換言之，政府接納社會參與公共行政，從而取得合法性認(rèn)同；社會通過參與公共行政，其利益獲得公權(quán)力保護(hù)，自身價值也得以實(shí)現(xiàn)。合法性認(rèn)同是政府治理的基礎(chǔ)，也是政府治理有效性不可或缺的條件，因此，政府須充分借助公共行政參與去贏得社會認(rèn)同與支持。價值實(shí)現(xiàn)是每個社會成員的目標(biāo)訴求，社會個體或組織也須利用公共行政參與實(shí)現(xiàn)自身的價值。公共行政參與的這種雙重效應(yīng)，表明參與主客體間的“依存張力”具有“非離散性”。

“依存張力”與“非離散性”從兩個層面揭示了參與主客體間的內(nèi)在關(guān)系。從微觀層面看，社會相對于政府公共部門是行政對象，而進(jìn)入?yún)⑴c管道后，則以參與主體身份構(gòu)成共同利益的集合體，即能以廉價成本為公益聚合。然而，這種共同利益集合體仍屬私益主體范疇，其利益只有在公益聚合之后方能改變其屬性。政府公共部門作為參與受動的客體，對進(jìn)入?yún)⑴c管道的信息處理后所作的輸出是對參與主體方的回應(yīng)。由此觀之，公益聚合實(shí)際上就是公益與私益的博弈，而這種博弈結(jié)果，不外乎兩種趨向：或?yàn)檎┺?，或?yàn)樨?fù)博弈。無論是正博弈，還是負(fù)博弈，它都表明這是一種有效的利益整合形式。從宏觀層面看，公共行政參與主要包含兩個部分：一是整體性參與主客體關(guān)系，二是參與主客體交互過程性內(nèi)容。整體性參與主客體關(guān)系所表現(xiàn)的是政府的合法性與內(nèi)聚力，與主客體交互過程性內(nèi)容是社會（基于參與資格與能力）對政府的認(rèn)知判斷以及價值認(rèn)同。也就是說，整體性參與主客體關(guān)系本身就反映了政府與社會之間走向和諧，這是政府有效治理的條件；而過程性內(nèi)容既是政府公益聚合能力與水平的反映，也是社會集合利益的能力以及對政府合法性認(rèn)同程度的體現(xiàn)。

公共行政參與因承載“依存張力”與“非離散性”這一理性化的能動元素，從而成為現(xiàn)代政府治理的一種重要方式，其奧妙之處在于，在程序上，政府“過濾”參與信息，以及在處理與信息輸出有關(guān)的各環(huán)節(jié)都須按照公共規(guī)則或要求去作為。這既是參與過程性內(nèi)容的需要，也是政府緩減社會沖突、鞏固合法性基礎(chǔ)的要求。因此，公共行政參與主客體“依存張力”與“非離散性”能動取向，描述了政府與社會這對行政生態(tài)關(guān)聯(lián)在行政合法性架構(gòu)下的利益博弈及協(xié)調(diào)、合作的全部過程。這對于政府治理無疑是一種全新分析框架，這也是公共行政參與的價值所在。

二、“依存張力”與“非離散性”：

公共行政參與主客體能動交互的整體表征

在政府與社會這對行政生態(tài)關(guān)聯(lián)中，政府的首要價值目標(biāo)在于為社會每個成員謀福祉，而社會則在于如何在政府價值目標(biāo)存續(xù)下與政府協(xié)商、合作，實(shí)現(xiàn)自身價值。公共行政參與制度就是為政府與社會這對行政生態(tài)關(guān)聯(lián)尋找的一種共識管道。社會個體或組織以參與主體的角色將信息輸入政府，政府以參與受動客體角色按照參與規(guī)程予以處理，并以新的政策指令輸出回應(yīng)社會。這一事實(shí)本身就是社會價值訴求轉(zhuǎn)換。這種明示的社會訴求表達(dá)過程，形式上是對公共權(quán)威以及政府合法性的認(rèn)同。顯然，設(shè)計(jì)公共行政參與制度的匠心傾注在參與主客體“依存張力”與“非離散性”這種能動元素對公共行政參與理性化的支撐。因此，“依存張力”與“非離散性”也成為公共行政參與主客體交互的整體表征。

首先，“依存張力”與“非離散性”取向具有現(xiàn)代民主理性的價值。公共行政參與的價值效應(yīng)體現(xiàn)在社會利益訴求轉(zhuǎn)換的信息通過體制內(nèi)的管道輸入政府進(jìn)行利益整合，這一事實(shí)對社會而言起到了內(nèi)心撫慰的作用，也是社會理性化行為選擇的心理基礎(chǔ)，無形中構(gòu)成對社會的“軟規(guī)制”。即使參與信息輸入的是社會不滿意愿表達(dá)，甚至是一種怨憤發(fā)泄，但也是以承認(rèn)政府的合法性、權(quán)威性為出發(fā)點(diǎn)的。這種情形亦稱為“依存張力”與“非離散性”內(nèi)化。內(nèi)化的優(yōu)點(diǎn)在于減少政府的社會控制成本，促進(jìn)二者均衡與和諧發(fā)展。反之，如果“依存張力”與“非離散性”外化，即社會利益訴求轉(zhuǎn)換的信息大幅度通過體制外的管道流失，而體制內(nèi)管道獲得的可能是社會的一種非理性表達(dá)。那么，政府則可能付出高昂的社會控制成本。因此，社會的非理性意愿表達(dá)形成的造勢與影響，不僅會增加政府社會控制難度，而且也將對其處理能力構(gòu)成挑戰(zhàn)，更為重要的是將造成政府合法性基礎(chǔ)的裂變，甚至釀成合法性危機(jī)。當(dāng)然，“依存張力”與“非離散性”外化也表明社會自主性的強(qiáng)烈，為維持政府權(quán)威也要施壓力并采取支配行為，但是，如果處置不當(dāng)，其后果將是政府與社會關(guān)系疏遠(yuǎn)以至斷裂?！耙来鎻埩Α迸c“非離散性”所產(chǎn)生的引力是在行政共同體內(nèi)，而不是其外。因此，從公權(quán)威結(jié)構(gòu)整體看，雖然有時會出現(xiàn)某方成員對某公權(quán)威組織或人物有不滿的情況，但總的來說不會影響到對權(quán)威組織或人物的認(rèn)同與支持。因此，適度、適宜的“不滿性輸入”是公共行政參與必要的內(nèi)容，也是無須畏懼的。

其次，“依存張力”與“非離散性”要求參與主客體在交互結(jié)構(gòu)與功能上要有一定程度的一致性。從結(jié)構(gòu)一致性上看，它要求政府在處理輸入的參與信息過程中，無論在接收、篩選，還是在整合處理與輸出的各個階段，都要盡可能與參與主體的利益訴求機(jī)制相協(xié)調(diào)。從功能一致性上看，它要求政府對輸入的參與信息在處理與輸出的回應(yīng)中，要從適當(dāng)性和有效性上提供各種條件。簡言之，就是政府在處理參與信息的各個環(huán)節(jié)，都要盡力將其結(jié)果讓參與主體知曉，以便及時獲得信息反饋。當(dāng)然，參與主客體并非都是在交互結(jié)構(gòu)與功能相一致的情況下進(jìn)行的，要滿足“依存張力”與“非離散性”的這一要求，需要通過行政文化建設(shè)來實(shí)現(xiàn)其價值整合。

但是，“依存張力”與“非離散性”的能動效應(yīng)也只能維持在一定彈性區(qū)間，政府合法性認(rèn)同與社會利益訴求表達(dá)是這種彈性區(qū)間的兩端。因此，要維系這種能動效應(yīng)必須滿足兩個條件，即政府要有聚合社會利益訴求的意愿，社會也要有認(rèn)同政府合法性的誠意。而政府的合法性要求與社會利益訴求意愿這兩者內(nèi)在存有一定的統(tǒng)一性。也正因?yàn)槿绱?，“依存張力”與“非離散性”才可能是公共行政參與理性化的能動性元素，公共行政參與作為現(xiàn)代政府一種有效治理方式的命題也才可能成立?！耙来鎻埩Α迸c“非離散性”作為公共行政參與的整體表征，也說明了公共行政參與為政府與社會的利益整合提供了牢固的內(nèi)聚力，也為行政文化生產(chǎn)提供了優(yōu)良的動機(jī)?！?〕

三、“依存張力”與“非離散性”：

公共行政參與過程性內(nèi)容的邊際

參與過程包括信息的輸入與輸出，其體現(xiàn)的都是過程性內(nèi)容，而過程性內(nèi)容又影響著參與結(jié)果。在參與過程中，信息的輸入表達(dá)的是社會個體或組織的意愿，信息的輸出是政府對社會個體、社會組織意愿的回應(yīng)。這種回應(yīng)實(shí)際上是將利益集中后的一種政策表達(dá)，其是否有效，政府的決策能否被公眾認(rèn)同，可以檢測政府制定與執(zhí)行政策的能力以及為其合法性提供測評參數(shù)。這種過程性內(nèi)容只能在“依存張力”與“非離散性”的邊際內(nèi)才會取得良好的結(jié)果，這種結(jié)果就是過程性內(nèi)容在此邊際內(nèi)的體現(xiàn)。參與結(jié)果與過程性內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)了參與民主的價值。因此，對公共行政最基本的要求就是讓參與的過程性內(nèi)容控制在“依存張力”與“非離散性”的邊際內(nèi)。為了得到良好的參與結(jié)果，這種邊際控制主要取決于以下因素：

首先，參與信息傳遞的有效性。參與信息的傳遞環(huán)節(jié)是社會個體或組織通過參與管道向政府表達(dá)自己的利益訴求，進(jìn)而影響政府決策。這個環(huán)節(jié)的有效性可能受到兩個因素的影響：一是參與主體背景的差異（社會地位、受教育程度等）對信息傳遞的影響。二是政府在回應(yīng)過程中表現(xiàn)出自己的偏好，影響回應(yīng)的質(zhì)量。這兩種因素可能使參與信息傳遞達(dá)不到預(yù)期的效果，表現(xiàn)在部分參與主體的利益訴求受制于利益的集合能力而不能被政府接收處理，或者政府對利益訴求的回應(yīng)只能被部分參與主體所接受。

因此，由于參與信息傳遞的效果取決于參與主體的素質(zhì)。如果參與主體不具備良好的素質(zhì)、參與能力不強(qiáng)，其參與的程度就極其有限。因此，我們要積極培育參與主體的守法意識、參與意識、政治表達(dá)意識以及民主監(jiān)督意識等。當(dāng)然，政府也應(yīng)該為培育參與主體的高素質(zhì)提供法治化、秩序化的體制與制度。一旦參與主體資格確認(rèn)，就意味著參與主體的權(quán)利得到政府的認(rèn)同與保障，同時也意味著參與主體要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，如必須遵守參與規(guī)則與參與程序、遵守法律等等。