淺議國際最后貸款人法律制度

何青青

（上海大學(xué)法學(xué)院，上海 200444）

一、什么是最后貸款人法律制度

所謂“最后貸款人”概念最早由英國商人沃爾特·白芝浩于1873年在其名著《倫巴特街》中提出，當(dāng)時他建議英格蘭銀行要公開宣稱在市場發(fā)生恐慌時扮演“最后貸款人”的角色。自那時以來，中央銀行最后貸款人職能日益受到重視并逐步確立為中央銀行法律制度之一。最后貸款人法律制度，是指由一國依照法律規(guī)定的具有履行最后貸款人職責(zé)的金融機構(gòu)或政府依法向出現(xiàn)暫時流動性危機的金融機構(gòu)提供緊急救助，以防范和化解由該問題金融機構(gòu)引發(fā)或可能引發(fā)的金融機構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險的制度安排。美聯(lián)儲在此次金融危機后的行為證明，中央銀行最后貸款人職能是不可缺失的。最后貸款人這一職能是在金融危機和經(jīng)濟衰退來臨時，整個金融體系保持穩(wěn)定、避免崩潰的重要保障。中央銀行的最后貸款人職能可能會令貨幣額外增發(fā)，并可能加劇通貨膨脹，但是為了維持金融體系的秩序和正常的清算功能，也不得不付出這樣的代價。

中央銀行作為最后貸款人，向可能或已經(jīng)發(fā)生信用危機的銀行和非銀行金融機構(gòu)提供流動性支持是世界各國的普遍做法。其中，規(guī)則最明確和最清晰的一類是在中央銀行法或規(guī)章制度中詳細確定了基于規(guī)則的緊急操作方法，代表國家為美國。《美國聯(lián)邦儲備法》規(guī)定，作為最后借款人，美國聯(lián)邦儲備銀行可以向會員銀行提供臨時性抵押貸款。此外，償付和抵押的要求、償還款項的條款以及聯(lián)邦儲備體系在緊急貸款時所要求的利率等內(nèi)容也有相關(guān)較為完善的規(guī)定。

二、誰來充當(dāng)國際最后貸款人

面對頻頻爆發(fā)的金融危機以及近年來金融危機跨國界的迅速傳染與蔓延，全球社會有必要重新審視當(dāng)今的國際金融架構(gòu)，特別是最后貸款人的問題。國內(nèi)最后貸款人的必要性與基礎(chǔ)理論已經(jīng)取得相當(dāng)程度的共識，但是對于是否需要國際最后貸款人以及由誰來擔(dān)任最后貸款人的角色還在研究與探索當(dāng)中。國際金融一體化減少了國內(nèi)政府可利用的政策工具來應(yīng)對外部沖擊與傳染，因此應(yīng)當(dāng)采取加強國際合作成為一個重要的替補，而國際最后貸款人就是這樣一種重要的替補。次貸危機引發(fā)的全球金融危機以及歐洲主權(quán)債務(wù)危機，充分顯示了國際最后貸款人角色的缺失帶來的不良后果。為了防止金融危機在國際之間的傳染，同時也為了減少危機國家所遭受的一些不必要損失，國際貨幣體系構(gòu)建并完善最后貸款人制度有其必要性。

目前學(xué)界對于哪些機構(gòu)能充當(dāng)國際最終貸款人沒有一致的主張，但主要有以下兩種觀點。

大部分學(xué)者認(rèn)為由國際貨幣基金組織（IMF）承擔(dān)國際最后貸款人職能比較合適。二戰(zhàn)以后，根據(jù)布雷頓森林體系建立的國際貨幣基金組織，在一定程度上發(fā)揮了國際最后貸款人的職能。該組織策動和提供的援助對于平抑20世紀(jì)80年代的拉美債務(wù)危機、1995年墨西哥金融危機、1997年東南亞金融危機以及這次國際金融危機都發(fā)揮了重要作用，在事實上承擔(dān)了部分國際最后貸款人的職能。但IMF本質(zhì)上只是一個信用聯(lián)盟性質(zhì)的合作組織，根據(jù)IMF協(xié)定有關(guān)規(guī)定，其救助資金來源有成員國出資繳納的份額、SDR、向成員國借款、捐款和經(jīng)營收入。從IMF的五項資金來源構(gòu)成來看，彈性最大的是借款安排，但該項借款由于受資金借出國本身政治、經(jīng)濟狀況的影響，往往在借出資金時附有一些較苛刻的條件，國際最后貸款人的職能發(fā)揮的范圍有限。

另一種觀點認(rèn)為，國際清算銀行可以行使國際最后貸款人職能。被稱為“中央銀行家的俱樂部”的國際清算銀行一向積極推動中央銀行之間的互相合作和援助。由于各國中央銀行的高級官員通過國際清算銀行經(jīng)常會面商談，保持著經(jīng)常的聯(lián)系，這一安排會比國際貨幣基金組織的援助更為及時，并且沒有附加條件。但它在這方面的積極作用僅限于其成員國之間，與發(fā)展中國家基本無緣。而發(fā)展中國家的金融危機較發(fā)達國家普遍，因此，國際清算銀行的這種援助也是有限的。

三、建立國際最后貸款人法律制度

為避免全球性金融危機制約全球經(jīng)濟的發(fā)展，如何在符合當(dāng)今國際經(jīng)濟秩序的條件下建立國際最后貸款人法律制度并逐步完善，對今后應(yīng)對國際金融危機有重大影響。在當(dāng)今的國際貨幣體系中，沒有一個像一國中央銀行的機構(gòu)來行使最后貸款人的職能，也很難在短時間內(nèi)建立，因此建立國際最后貸款人法律制度可以先建立起區(qū)域化、多元化的能夠充當(dāng)國際最后貸款人的國際合作或組織在一定程度上發(fā)揮最后貸款人的職能，再逐步走向建立能在全球范圍內(nèi)充當(dāng)國際最后貸款人的機構(gòu)。目前已有國家之間建立起了或即將建立的區(qū)域性的國際最后貸款人法律制度。

各國中央銀行已經(jīng)開始聯(lián)手，通過簽署貨幣互換協(xié)議的方式發(fā)揮最后貸款人職能。隨著世界金融子市場之間的聯(lián)系日益緊密，局部市場的問題可能會引起其他市場的連鎖反應(yīng)，危機極容易在各國之間相互“傳染”。正是在這一背景下，各國中央銀行和監(jiān)管當(dāng)局充分認(rèn)識到國際金融合作的重要性，聯(lián)手通過公開市場操作和“最后貸款人”的角色向市場注入流動性。為了緩解國際市場上的流動性壓力，2007年開始，美聯(lián)儲與歐洲央行、日本銀行、英格蘭銀行和瑞士央行等發(fā)達國家簽署了不同規(guī)模的貨幣互換協(xié)議，允許這些中央銀行向其國內(nèi)銀行提供美元流動性。此后，隨著危機在世界范圍內(nèi)蔓延，美聯(lián)儲又分別與加拿大、澳大利亞、巴西、丹麥、挪威、瑞典、韓國、墨西哥和新加坡等14個國家中央銀行進行了貨幣互換，價值最高達5831.35億美元。危機期間，歐洲央行也進行了央行間的流動性互換操作，向匈牙利、俄國、丹麥和冰島提供了315億歐元的貨幣互換。人民銀行先后與韓國央行、中國香港金管局、馬來西亞央行、白俄羅斯央行、印度尼西亞央行和阿根廷央行簽署了總計6500億元人民幣的6份雙邊本幣互換協(xié)議，使其成為增強地區(qū)流動性互助能力的重要手段。同一貨幣互換協(xié)議雖然涉及的國家少，但是其具有靈活性且能充分滿足雙方國家的意愿，今后貨幣互換協(xié)議將在更多國家間簽署以發(fā)揮國家間最后貸款人的職能。

發(fā)展中國家由于其經(jīng)濟實力較弱，以其一己之力渡過國際性金融危機難度過大，為抵御世界金融危機對本國經(jīng)濟的破壞，發(fā)展中國家聯(lián)合建立起能充當(dāng)最后貸款人的機構(gòu)將有利于聯(lián)合國家之間的金融力量共同應(yīng)對國際金融危機。最具代表性的就是金磚五國建立金磚國家開發(fā)銀行。2013年3月，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第五次會晤在南非德班舉行，本次峰會最重要的決定之一就是籌備建立金磚國家開發(fā)銀行。2014年7月15日金磚國家發(fā)表《福塔萊薩宣言》宣布，金磚國家新開發(fā)銀行初始資本為1000億美元，由5個創(chuàng)始成員平均出資，總部設(shè)在中國上海。金磚國家開發(fā)銀行可以給金磚國家提供貸款，幫助金磚國家應(yīng)對短期的流動性壓力，穩(wěn)定貨幣幣值，提供國家之間的相互支持，特別是當(dāng)金磚國家出現(xiàn)像歐債危機國家類似的問題時，金磚國家可以從外匯儲備庫得到幫助以渡過危機，進而維護各金磚國家金融穩(wěn)定。因此可以說金磚國家建立金磚國家新開發(fā)銀行，其作用即設(shè)立了一個發(fā)揮最后貸款人職能的機構(gòu)，就好比織了一張金融安全網(wǎng)，可以共同應(yīng)對資本運作的風(fēng)險和金融領(lǐng)域的動蕩。

歐盟國家在經(jīng)歷主權(quán)債務(wù)危機也意識到了國際最后貸款人的重要性，于是歐盟小組會議表決通過的一項法律草案，該項立法提出設(shè)立國家級銀行重組基金。這是歐盟關(guān)于銀行恢復(fù)和重組的重要措施，該銀行重組基金在歐盟國家發(fā)生銀行危機時發(fā)揮國際最后貸款人的職能，將有助于緩解或解決銀行危機，維護金融穩(wěn)定。

在全球范圍內(nèi)實行的國際最后貸款人法律制度的建立不是一朝一夕能完成的，因此，在符合現(xiàn)行國際貨幣體系下建立起區(qū)域化、多元化的國際最后貸款人制度不僅有利于國家之間共同應(yīng)對世界金融危機，也是逐步建立統(tǒng)一全球的國際最后貸款人法律制度必經(jīng)的過程。

四、結(jié)語

在金融國際化的條件下，金融風(fēng)險的跨國傳染性增強，國際金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險日益突出。現(xiàn)行國際貨幣體系蘊含著國際最后貸款人功能的制度缺失，并不斷以全球金融動蕩和金融危機表現(xiàn)出來。為有效治理金融危機，構(gòu)建全球性的金融安全網(wǎng)絡(luò)，各國應(yīng)積極尋求完善的跨國金融合作框架，建立功能齊全的國際貨幣金融體系。完善的國際最后貸款人法律制度應(yīng)該在金融危機的預(yù)防和干預(yù)乃至救助方面發(fā)揮更大的作用。

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