全面深化改革背景下社會治理方式創(chuàng)新若干問題探析※

○ 鄒慧君

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，把創(chuàng)新社會治理方式作為全面深化改革的重大戰(zhàn)略任務(wù)和重要戰(zhàn)略支撐。從某種意義上講，全面深化改革就是社會治理創(chuàng)新主導(dǎo)下的全面進步與提升。隨著改革進程的逐步推進，社會治理方式和水平都有了令人欣喜的變化，但不可否認，推進社會治理方式創(chuàng)新“一直在路上”，還有不少問題亟待深入研究與破解。

一、當前社會治理方式存在的主要問題及表現(xiàn)

推進社會治理方式創(chuàng)新，主要是圍繞實現(xiàn)社會治理的目標任務(wù)，科學(xué)整合利用資源力量，以新的治理理念和方法手段等，對原有的管理模式等進行改造革新，以構(gòu)建適應(yīng)形勢發(fā)展變化的社會治理體系和機制。但目前，我們主要延續(xù)的還是以慣有社會管理體制為依托的管理思維、方式手段和機制，這些都與全面深化改革的形勢任務(wù)不相適應(yīng)。

（一）治理理念陳舊

主要表現(xiàn)在，作為治理主體的政府及其行政人員，不愿積極主動地接受新思維新事物，對加強和創(chuàng)新社會治理的重大意義認識不足，對有關(guān)社會治理的一些基本理論問題學(xué)習(xí)不到位、認識不到位，滿足于“一知半解”，有的則是“囫圇吞棗”、生搬硬套。有的對社會治理中存在的現(xiàn)實問題認識不全面不深入，思考問題、謀劃思路仍然沿襲傳統(tǒng)“樣式”。特別是有的傳統(tǒng)行政思想依然根深蒂固，仍然把社會治理看作是一種“政府管制”或“政治統(tǒng)治”，缺少“治理”應(yīng)有的理念和作為。

（二）治理執(zhí)行偏差

主要表現(xiàn)在，對政府職能的認識不科學(xué)不到位，依然以“全能型政府”的思維認識和處理問題，政府權(quán)力仍然過于集中，對公共事務(wù)包攬的多、插手的多，許多不該做的工作做了，不該管的事管了。有的甚至不管是宏觀層面的經(jīng)濟政策制定、調(diào)控等問題，還是涉及到社會、文化建設(shè)等微觀層面的工作都由政府決策和管理，很多市場和社會能夠解決的問題被大包大攬，而很多本應(yīng)由政府做好的工作如城市建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護與治理、醫(yī)療體制改革、公共安全等方面卻做得不夠甚至不好。

（三）治理主體單一

主要表現(xiàn)在，受傳統(tǒng)觀念的束縛，政府始終被認為是社會治理的“絕對主體”，忽視乃至漠視社會組織、公眾等治理參與主體的力量和作用，社會組織以及公民只是“被管理者”，只能服從或者僅僅淺層次地參與政府的管理。政府也習(xí)慣于被認定為治理的“唯一主體”，習(xí)慣包攬一切社會治理事項，越位、錯位、缺位問題突出，多元化的社會管理的主體遠遠沒有形成。這是一種典型的“大政府、小社會”問題，其自上而下的管理模式缺乏社會組織和公眾的廣泛且深度參與，已經(jīng)不能適應(yīng)當前改革的形勢和任務(wù)要求。

（四）治理手段簡單

主要表現(xiàn)在，社會治理的手段單一，對行政性、強制性手段運用得多且已形成行為習(xí)慣，缺乏以人為本的情懷和行動，黨的群眾路線的精髓沒有完全貫徹融入到具體工作中去。有的對現(xiàn)代社會治理的方法和手段學(xué)習(xí)不夠、認識不清、掌握不熟，滿足于“老套路”，工作改進的成效很不明顯；有的則仍然習(xí)慣于以垂直命令、群眾動員、專項治理和集中整治等“運動式治理”的方式來解決工作和建設(shè)中存在的問題，以至于飽受社會詬病。

（五）治理法治化滯后

主要表現(xiàn)在，健全的法律制度是實行有效的社會治理的必要保障，然而目前關(guān)于推進和保障社會治理順利推進的法律體系還遠遠沒有建立起來，立法層次比較低、不夠科學(xué)，覆蓋面比較窄，體系也不健全，缺少有力的管理與監(jiān)督，等等。與此同時，與正式法律法規(guī)不一致乃至相悖離的“土規(guī)定”、“土政策”大行其道，嚴重影響了社會治理的成效。

正是由于以上問題的存在，直接或間接地導(dǎo)致了政府在治理能力上的諸多不足與缺陷，集中表現(xiàn)在：科學(xué)制定和執(zhí)行公共政策的能力不足，微觀介入和宏觀調(diào)控的能力不足，維護公平的平衡整合能力不足，調(diào)控引導(dǎo)多元力量共同治理的能力不足，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的能力不足等等，這些都是需要在社會治理層面予以高度重視和解決的。

二、推進社會治理方式改革的目標任務(wù)及問題應(yīng)對模式

針對當前社會治理存在的矛盾問題，推進社會治理創(chuàng)新，落實到具體實踐中，需要首先解決的是有關(guān)頂層設(shè)計的問題，具體來講，主要圍繞目標任務(wù)和建構(gòu)的模式來展開。

（一）目標任務(wù)

黨的十八大報告指出：“加強社會建設(shè)，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制?！盵1]黨的十八屆三中全會將社會體制改革納入全面深化改革頂層設(shè)計的重要內(nèi)容，將其與經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度改革等統(tǒng)籌起來、整體推進。這就為推進社會治理創(chuàng)新明確了更為清晰的任務(wù)要求。認識理解這些要求，推進社會治理方式創(chuàng)新需要著重在四個方面下功夫：一是協(xié)調(diào)社會利益。基本方法是在“先把蛋糕做大再盡可能地公平分配”，這就要求政府一方面在盡量“做大蛋糕”的同時要“分好蛋糕”，必須破除利益分配中的不合理、不公平的分配方式，從利益分配、利益表達、沖突解決等方面，最大限度地協(xié)調(diào)各種利益訴求、兼顧各方關(guān)切。二是化解社會矛盾。不僅要逐步地建立健全矛盾化解的政府公共機制，發(fā)揮公共政策在社會矛盾調(diào)節(jié)中的基礎(chǔ)作用，還要積極創(chuàng)新社會利益的整合機制，轉(zhuǎn)變擴大公共決策的社會參與，盡量地通過溝通協(xié)商消減矛盾。同時，還要建立健全社會矛盾突出的預(yù)警機制，形成科學(xué)有效的利益訴求表達機制，等等。三是促進公平正義。鄧小平曾說：“如果導(dǎo)致兩極分化，改革就算失敗了?！盵2（]P123）這實質(zhì)上為社會治理創(chuàng)新預(yù)置了一個根本性的目標和任務(wù)——促進社會的公平和正義。四是維護社會穩(wěn)定。社會穩(wěn)定是“大局”，是進行其他一切社會活動的基礎(chǔ)和前提，沒有了穩(wěn)定，一切都是空談。當前由于市政執(zhí)法、征地拆遷、環(huán)境保護、企業(yè)改制等引發(fā)的群體性事件屢發(fā)不斷且規(guī)模數(shù)量呈上升趨勢，各方利益協(xié)調(diào)難度加大，維護社會穩(wěn)定具有重大而緊迫的現(xiàn)實意義。

（二）模式建構(gòu)

創(chuàng)新社會治理體制，涉及到包括政府在內(nèi)的各種社會層面，覆蓋社會政治、經(jīng)濟、文化等社會生活全體，既需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整體推進，更需要抓住關(guān)鍵，重點突破，其中要害在于建構(gòu)契合現(xiàn)實的結(jié)構(gòu)模式，以規(guī)制治理實踐的有序有力推進和良性運行。具體來講，應(yīng)當在以下三個方面予以重點施力：

一是構(gòu)建以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與為基礎(chǔ)的社會治理方式。加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，就是要充分發(fā)揮各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對加強和創(chuàng)新社會治理進行完整、系統(tǒng)的研究規(guī)劃，注重思想轉(zhuǎn)變、資源整合、途徑改良等等多種因素的良性變化，使社會治理在創(chuàng)新的模式中不斷強化；發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用，不是要控制或者管制社會，而是應(yīng)當在將部分權(quán)力歸還社會的同時，增強政府凝聚、協(xié)調(diào)、調(diào)動和組織的作用，促進社會的進步與發(fā)展；社會參與為基礎(chǔ)，就是要積極引導(dǎo)和支持社會組織、公眾等社會力量的正確參與，充分發(fā)揮其在社會治理中的特殊作用，使其在社會治理中與政府建立一種良性互動關(guān)系，實現(xiàn)社會治理的“共謀、共建、共管、共享”。

二是構(gòu)建以法律、道德規(guī)范調(diào)節(jié)相統(tǒng)一的社會治理方式。法治與德治從來都是相互蘊涵和包容的一個整體，只有雙管齊下，法律與道德才能相互映襯發(fā)揮整體合力。堅持治理法治化，首先就是要加強和完善法制體系建設(shè)，加大法治精神落地生根，強化社會治理活動與治理行為的合法性，強化社會治理主客體不斷增強運用法治思維和法治方式處理社會問題、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾的意識與習(xí)慣，努力實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法；強化治理中的道德約束，就是要在社會治理過程中發(fā)揮出道德在規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)利益關(guān)系、解決矛盾問題中的獨特作用，通過多種形式使社會主義核心價值觀成為社會風(fēng)尚，真正實現(xiàn)道德規(guī)范對社會治理主體、公共行為的軟約束。

三是構(gòu)建以源頭為根本、基層為導(dǎo)向的社會治理方式。社會治理要堅持源頭治理，注重從深層次上尋找預(yù)防和減少社會矛盾問題的方式方法，其關(guān)鍵在于形成科學(xué)有效的利益表達和協(xié)調(diào)處理機制；以基層為導(dǎo)向的社會治理方式就是要堅持以人為本，關(guān)注基層，為基層群眾做好服務(wù)，推進具有廣泛參與性的基層民主實踐，切實解決社會組織和公民參與性不足的問題，積極培育參與、包容的社區(qū)精神，建立科學(xué)完善的基層治理網(wǎng)絡(luò)，使基層各種社會組織和力量在被規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)的過程中發(fā)揮自身的功能作用。

三、社會治理方式創(chuàng)新的路徑探析

推進社會治理方式創(chuàng)新，是進行的一場從理念到舉措、從體制到運行機制的深刻變革。實現(xiàn)這個變革，需要我們以與傳統(tǒng)管理體制、機制、習(xí)慣等決裂的勇氣，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)推進，重點突破，從而為推動全面深化改革的順利實現(xiàn)提供有力支撐和保證。

（一）擺正觀念是實現(xiàn)社會治理方式創(chuàng)新的先導(dǎo)條件

一是明確“政府主導(dǎo)”觀念。必須明確，社會治理的主體是多元的，但政府必須是“主導(dǎo)”，這是由治理的性質(zhì)所決定的。確立政府主導(dǎo)的觀念，就必須使政府在社會治理中真正占據(jù)主導(dǎo)地位，主動承擔(dān)起社會治理的職責(zé)。二是明確“有限責(zé)任”觀念。權(quán)力不是沒有邊界的，權(quán)力的有限性決定了政府職能的有限性。要從觀念上改變政府是“全能”觀念，政府的職能應(yīng)當由市場、社會需要所決定，也應(yīng)隨其發(fā)展而不斷調(diào)整。三是明確“包容性治理”觀念。包容性治理是指各種利益相關(guān)者能參與、影響治理主體結(jié)構(gòu)和決策過程，公平分享政策結(jié)果、治理收益和社會資源，各種利益相關(guān)者的利益能得到尊重和保障的公共治理[3]。這種觀念的核心集中兩點就是政府治理的開放性、共享性。所謂開放性，就是政府只是推進社會治理的主體之一；所謂共享性，就是治理的成果歸治理主體共同分享，能夠回應(yīng)好不同階層、不同利益代表者的合理利益需求。四是明確“公民本位”觀念。這里所說的公民，指的是“在一個更大的社區(qū)環(huán)境中權(quán)利的享有者和責(zé)任的承擔(dān)者”[4]（P58）。真正意義上的公民，不僅會關(guān)注自身利益，更會關(guān)注廣泛的公共利益，他們會積極參與，會去做一個公民應(yīng)該做的事情——管理政府。對于政府而言，“他們必須使那些公民相信將有助于為他們和他們的孩子提供美好生活的要求做出回應(yīng)，即政府工作人員首先應(yīng)該把公民放在優(yōu)先的位置上”[4（]P58）。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)社會治理方式創(chuàng)新的核心要旨

一是從控制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，將治理和服務(wù)聯(lián)系起來考慮，把治理的重心由管控轉(zhuǎn)向人性化服務(wù)，以惠及全民的服務(wù)體系和服務(wù)時效來衡量治理的成效。二是從微觀層面向宏觀層面轉(zhuǎn)變，政府職能要從微觀層面解脫出來，在全面履行基本公共服務(wù)等職能的基礎(chǔ)上，加強宏觀運籌，從具體管理社會事務(wù)轉(zhuǎn)向制定發(fā)展規(guī)劃目標、政策方針、推進計劃等，研究制訂推動建設(shè)發(fā)展的基本原則和思路，建立健全包括宏觀調(diào)控體系、社會保障體系、公共服務(wù)體系、市場監(jiān)管體系等在內(nèi)的宏觀治理體系，營造良好的市場環(huán)境和社會秩序。三是從一元化模式向多元化共治轉(zhuǎn)變，通過政府、社會組織和公民等多元主體的共同參與、協(xié)商合作，以獲取公正基礎(chǔ)上的公共利益最大化。四是從權(quán)威管理向法治德治并重轉(zhuǎn)變。黨的十八屆四中全會在新的更高視域確立了依法治國的地位作用，必須將之貫徹滲透到政府治理的方方面面和整個過程。同時，要大力培育和踐行社會主義核心價值觀，加強社會公德、職業(yè)道德和家庭美德建設(shè)，形成法治和德治相得益彰的良好局面。

（三）激發(fā)社會組織活力是實現(xiàn)社會治理方式創(chuàng)新的強大動力

一是正確看待社會組織的地位角色。要著力破除兩種錯誤傾向：一種認為社會組織在我國的社會政治生活中無足輕重；另一種則認為，社會組織有潛在的威脅，一旦強大以后恐怕會影響到黨的執(zhí)政和政府的控制力。必須認識到，政府組織和社會組織是現(xiàn)代社會的兩大基本組織形式。只要用好政府這只“看得見的手”，從政策和法律上做好對社會組織的管理、支持、引導(dǎo)和監(jiān)督，社會組織必將對提升社會治理水平發(fā)揮不可估量的作用。二是著力推進社會組織的“去行政化”。必須堅決治理社會組織對政府的嚴重依賴甚至依附，禁止政府對社會組織的非正常干預(yù)和介入，釋放社會組織自身活力，凡適合社會組織承擔(dān)的公共服務(wù)以及其他事務(wù)，均可通過市場機制交付給社會組織，使其真正成為具有民間性、獨立性和自治性的組織。三是探索政府權(quán)力轉(zhuǎn)移與社會組織承接的內(nèi)容和方式。激發(fā)社會組織的活力，關(guān)鍵是提供社會組織承接職能的有效方式和平臺。政府要進一步明晰職能和定位，統(tǒng)籌考慮研究論證由社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的內(nèi)容、范圍和程度。四是加大對社會組織的扶持力度。要將對社會組織的監(jiān)管與培育相結(jié)合，為社會組織的發(fā)展提供良性環(huán)境，盡快提升社會組織的能力，使其與市場經(jīng)濟發(fā)展和行政體制改革相適應(yīng)。

（四）公民參與是實現(xiàn)社會治理方式創(chuàng)新的深厚基礎(chǔ)

一是建立健全公民參與社會治理的法律法規(guī)，進一步完善公民參與的制度建設(shè)，加強關(guān)涉公民參與的立法工作，可以考慮論證制定《公民參與公共事務(wù)法》，以立法形式保障公眾參與的權(quán)利。二是降低公民參與社會治理的門檻，一方面要深入推進政府信息公開制度建設(shè)，讓公民能夠無障礙地了解掌握參與社會治理的“有用信息”；另一方面，對于廣泛涉及公民利益的公共政策制定過程中，突出公民以聽證、民意調(diào)查等形式的參與環(huán)節(jié)，保證公眾有代表性的意見在政策中得到體現(xiàn)。三是培育參與社會治理的公民能力，采取多種方式進一步增強公眾參與社會治理的主體意識和責(zé)任意識，注重提高公民自我管理能力，選擇公民喜聞樂見的參與方式，不斷提高公民參與活動的程度和效度，讓公民真正懂得自治、敢于自治、善于自治。四是創(chuàng)新公民參與社會治理機制，政府要為公民參與社會治理提供必要的空間和條件，如建立健全意見反饋機制、社會治理績效評估機制、利益協(xié)調(diào)表達機制、社會矛盾化解機制等等。

（五）強化基層社區(qū)治理是實現(xiàn)社會治理方式創(chuàng)新的有力支撐

一是注重增強社區(qū)自治功能。加快推進社區(qū)自治制度機制建設(shè)，大力發(fā)展社區(qū)自冶、業(yè)主自治、社團自治等民主形式，加強社區(qū)議事協(xié)商，推進社區(qū)民主協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化。二是注重提升社區(qū)服務(wù)能力。要把治理寓于服務(wù)之中，治理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中體現(xiàn)治理。積極推進政府基本公共服務(wù)向城鄉(xiāng)社區(qū)均等覆蓋，為社區(qū)治理有效開展和良性運行創(chuàng)造良好條件，努力做好涉及居民切身利益的各項具體工作，推進社區(qū)志愿服務(wù)制度化和社區(qū)便民利民服務(wù)多樣化，使社區(qū)公共服務(wù)更為方便、優(yōu)質(zhì)、快捷。三是注重創(chuàng)新社區(qū)治理體制。加大對社會的關(guān)注與投入，努力實現(xiàn)人力、財力、物力向社區(qū)傾斜，不斷完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，努力形成社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)居委會主導(dǎo)以及各類社會組織、服務(wù)機構(gòu)和區(qū)內(nèi)單位和居民多元參與、共同治理的格局，重視和加強社區(qū)內(nèi)社會組織的作用，按照“政府扶持、社會運營、專業(yè)發(fā)展、項門合作”的思路，積極探索“社區(qū)、社團、社工”三社聯(lián)動新機制[6]。據(jù)筆者調(diào)查，洛陽市澗西區(qū)某小區(qū)在2010年以前，因物業(yè)公司退出該小區(qū)，再加上街道辦事處和社區(qū)居委會管理無效，致使小區(qū)處于無人管理的狀態(tài)，管理的空白導(dǎo)致小區(qū)混亂無序、問題叢生[5]。為解決這種問題和矛盾，該小區(qū)于2010年9月建立了社區(qū)自組織——熱心人協(xié)會，是以協(xié)會為核心的小區(qū)居民自發(fā)組織起來，進行自我管理、自我服務(wù)、自我約束、自我教育，通過共同研究解決供暖問題、小區(qū)安全問題、車輛停放問題以及舉辦社區(qū)“百家宴”等形式多樣的貼心服務(wù)，最終讓小區(qū)變得更加有序、和諧和溫暖。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告 [N].人民日報，2012-11-19.

[2]鄧小平文選[M].北京：人民出版社，1985.

[3]李春城.包容性治理——善治的一個重要向度[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011，(11).

[4]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2010.

[5]陳培浩，等.社區(qū)協(xié)同治理中的社會組織培育[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2014，(3).