日本教師輪崗制度及對我國的啟示

南京師范大學教育科學學院 陳 瑤

一、日本教師輪崗制度概況

1945年8月15日日本無條件投降，戰(zhàn)爭使其國民財富總額較戰(zhàn)前1935年損失了25.4%，近550萬人在戰(zhàn)爭中死傷，三分之一的工業(yè)基礎設施遭破壞，整個經濟陷入癱瘓，人們每天都在饑餓線上掙扎；軍國主義的精神支柱瓦解之后，整個國家出現了思想上的迷茫，扒竊、兇殺等違法亂紀行為層出不窮。面對嚴峻的現實，日本政府意識到，只有通過教育，才能重塑國民精神，實現國家復興。于是，日本在戰(zhàn)后重建伊始就建立起了教師定期輪崗制度，以實現合理配置師資、實現教育發(fā)展。目前，日本的教師輪崗制度形成市、町、村內部流動和跨縣級流動兩種形式完備的運作體系，每年義務教育階段教師的輪崗率變化不大，沒有劇烈波動的現象。

1.日本教師輪崗制度的內容

（1）輪崗對象及頻率。在涉及輪崗的對象方面，日本國內各府、道、都、縣都有各自詳盡的規(guī)定，但其核心內容不變。以首都東京的教師輪崗制度《實施綱要》為例，凡是在同一學校連續(xù)任職超過十年的教師以及新任教師中連續(xù)任職超過六年者都必須參與輪崗。此項規(guī)定將定期輪崗視為教師應盡的義務，具有一定的強制意味。同時，規(guī)定也對不適合參加輪崗制度的教師作了界定：如連續(xù)教齡不滿三年的教師、57至69周歲的教師、孕產期及長期缺勤的教師等。不僅僅是教師，中小學校校長也可以通過個人主動申請，由教育行政部門通過任命實現交換，這一點體現了日本教師輪崗制度的相對公平性和全員參與性。

在涉及輪崗的頻率方面，法律規(guī)定同一教師在同一學校從事教育工作不能超過6年。排除地區(qū)差異，但總的來說，基礎教育階段公立學校的教師平均輪崗周期為6年一次，校長多為3～5年流動一次，其輪崗頻率還是比較高的。

（2）實施程序。日本教師輪崗制度由中央調控、地方組織實施。首先，在每年11月初既輪崗開始前，各府、道、都、縣教育委員會會將教師輪崗制度的實施區(qū)域、運作原則、實施要求等內容以綱要的形式對外發(fā)布；此后，區(qū)域內符合輪崗資格并有輪崗意愿的教師向學校提交意向調查表，校長在綜合收集到的意見后確定參與輪崗的教師并上報教育主管部門，最后經各級教育委員會教育長審核批準。通常，輪崗教師在來年4月新學期開學前，就可全部定崗并到位工作。

2.日本教師輪崗制度的特點

（1）完善的立法保障。自二十世紀五十年代起日本相及出臺了《國家公務員法》《教育公務員特例法案》等相關法律法規(guī)，對涉及教師輪崗的范圍、周期等問題進行了詳盡的規(guī)定。法律制度的健全和完善不僅為教師輪崗制度的實施提供了強有力的法律保障，更使得定期輪崗成為基礎教育階段教師的一種責任和義務。

（2）政府的大力推動與主導。日本教師輪崗制度自建立之初就由政府大力推動，在此后的實施中，上至文部省下至地方，每年都對其運行細則和成效進行細致的研討，確保政策的銜接性和可行性。此外，日本自戰(zhàn)后改革初期就將中小學教師納入公務員體系，教師的定期輪崗也理所應當的成為由政府控制的公務員“人事異動”范疇。政府的大力推動與主導確保了不同發(fā)展水平、不同類型學校和地區(qū)間師資配備的均衡。

（3）提高偏遠地區(qū)教師待遇，解除教師后顧之憂。1954年日本《偏僻地區(qū)教育振興法》將保障偏遠地區(qū)教職員工基本住房和生活福利作為市、町、村教育主管部門的職責之一，對在偏僻地區(qū)或條件艱苦學校工作的教師發(fā)放占工資25%以內的“偏僻地區(qū)津貼”；職稱評定時，也會將該教師在之前學校的工作經歷計算在內，對曾在偏遠地區(qū)任教的教師也會給予特別關注。上述措施均有力地鼓舞了教師參與輪崗特別是向偏遠地區(qū)流動的熱情，有效地促進了地區(qū)和學校間師資水平的均衡發(fā)展。

二、日本教師輪崗制度對我國的啟示

為實現教育均衡發(fā)展，我國政府投入了大量努力，并在全國范圍內逐步推行教師輪崗制度。近年的積極探索為我國教師輪崗制度積累了豐富的經驗，但也涌現出了許多令人憂心的問題。中日兩國無論是在教育傳統(tǒng)、教育體制，還是在教學管理等方面都有諸多相似之處，針對我國在教師輪崗制度試行中出現的法律制度不完善、程序不透明、學校主導的教師人事制度限制、教師實際參與意愿低、校際工資差異大等問題，日本教師輪崗制度的成功經驗為我國教師輪崗制度的推廣普及提供了積極的視角和改進策略。

1.建立健全配套法律法規(guī)，促進教師輪崗制度規(guī)范化、常態(tài)化。法律具有強制性和規(guī)范性，是社會活動的基礎、制度存在的依據。梳理日本教師輪崗制度發(fā)展的歷史我們不難發(fā)現，日本早在戰(zhàn)后初期就提出了這一制度，但直到二十世紀五十年代配套法律法規(guī)的出臺，這一制度才得以推廣和實施?？梢?，要想實現我國教師輪崗制度的規(guī)范化、常態(tài)化，必須要有全面配套的法律法規(guī)，從法律層面對涉及輪崗教師條件、輪崗周期、輪崗形式等基本問題進行規(guī)范。

2.改革教師人事管理制度。針對目前教師聘任和人事管理權主要集中學校層面的現象，要特別注意理順教師輪崗制度與已有的教師聘任制度、教師人事管理制度的關系，在政策法律層面清楚界定學校和地方教育行政部門對教師的管理權限，將教師人事關系和聘任交流的管理權由學校層面上升至縣級教育行政部門。擴大地方教育行政部門對教師選拔、任用、調配的權利，打破教師管理中的“校籍”現象，由地方教育行政部門統(tǒng)一進行教師的管理，以統(tǒng)籌區(qū)域內的師資配備，暢通教師輪崗運行。

3.完善薪資補償和社會保障制度，解除輪崗教師的后顧之憂。教師是參與輪崗制度的主體，其支持與否直接決定了教育改革的成敗。實踐中教師對參與輪崗制度的熱情低，很大程度上源于對生活成本和薪資待遇的憂慮。因此，應充分發(fā)揚“以人為本”思想，尊重教師的流動意愿，理解教師的關切；在加強地區(qū)經濟發(fā)展、縮小區(qū)域間收入差異的同時，對跨區(qū)域特別是由發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達甚至偏遠地區(qū)流動的教師給予適當的生活補貼；為輪崗教師提供全面的社會保障，解除其后顧之憂。

4.建立完善符合我國特色的教師輪崗制度，要堅持循序漸進的基本原則。改革是一個長期的過程，任何一項改革都不是一蹴而就的，教育改革更是如此，不僅涉及不斷變化的社會經濟環(huán)境，更涉及教師、學生等不斷發(fā)展的人的因素。日本的教師輪崗制度雖自二十世紀四十年代末就著手，但時至今日才發(fā)展成完善成熟的教育制度，其長期性和復雜性可見一斑。不同于日本，我國還面臨諸如國土面積廣闊、地區(qū)間經濟發(fā)展差異大、教育基礎薄弱等國情。因此，在推行教師輪崗制度過程中，一定要戒除功利冒進的錯誤思想，不可急于求成，更不可照搬照抄其他國家的經驗，而應結合我國具體實際，從小范圍試點開始，逐步擴大輪崗范圍；針對實踐中出現的具體問題，進行謹慎的調整，從而因地制宜、扎實推進具有中國特色的教師輪崗制度的建立和完善。

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