摘要：法律介入企業(yè)融資的正當(dāng)性不在于難易，而在于公平。企業(yè)有權(quán)以各種正當(dāng)、合法的方式融資，發(fā)展普惠金融要求確立公平融資權(quán)的立法理念并完善相應(yīng)的法制建設(shè)。理念確立的關(guān)鍵是在公平、安全與效率等目標(biāo)及原則間形成平衡，促進(jìn)企業(yè)公平融資與銀行信貸自主、政府金融監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)。法制建設(shè)的核心是對(duì)既有的金融體制做結(jié)構(gòu)性調(diào)整，其中，商業(yè)性金融中的競(jìng)爭(zhēng)性供給與貸款申訴機(jī)制、政策性金融的角色匡正、合作性金融的合理回歸是當(dāng)下促進(jìn)企業(yè)公平融資權(quán)的迫切之需。

關(guān)鍵詞：普惠金融；公平融資權(quán)；競(jìng)爭(zhēng)性供給；貸款申訴；金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：DF438文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.01.08

一、問題及其意義《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“發(fā)展普惠金融。鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，豐富金融市場(chǎng)層次和產(chǎn)品?！庇趯?shí)踐而言，與“企業(yè)融資難”從未淡出社會(huì)各界的視野一樣，政府多年來持續(xù)、密集卻屢屢受挫的制度供給在不斷放大決策者壓力的同時(shí)，也愈來愈引發(fā)廣泛的質(zhì)疑。畢竟，如果承認(rèn)企業(yè)融資確實(shí)存在困境，且困境的克服不能總依賴政府在財(cái)政與貨幣政策上的人為寬松，那么相應(yīng)的制度建設(shè)就必須有所突破。就問題的性質(zhì)而言，企業(yè)融資問題的根本不在于難或易，因?yàn)殡y或易本身并不能成為可欲的標(biāo)準(zhǔn)。如果企業(yè)本身并不符合融資條件，融資難就是正常的市場(chǎng)選擇，強(qiáng)行讓融資變得容易反而會(huì)滋生更多弊端。但實(shí)踐中的融資難主要源于富者愈富、貧者愈貧等市場(chǎng)失靈，或源于受政策管制而變得狹窄、壟斷和扭曲的融資體制，這就牽涉到公平問題，所以企業(yè)融資才超越個(gè)別意義上的企業(yè)利益得失而具有了一般性規(guī)則治理的內(nèi)涵。無論最終績(jī)效如何，捍衛(wèi)公平、矯正正義乃政府和法律的天然使命，易言之，政府介入、法律治理的正當(dāng)性不在于難易，而應(yīng)在于公平。

促進(jìn)融資公平當(dāng)然也是政府的追求，然而，為何多年來持續(xù)、密集的制度供給卻未竟其功？因?yàn)槿魏我环N價(jià)值的實(shí)踐，都離不開與其他價(jià)值的平衡，同時(shí)，必須在理念、規(guī)范和具體制度三個(gè)層面上實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。融資不僅事關(guān)企業(yè)本身，亦涉及與資本供給者的利益平衡，這就涉及企業(yè)公平融資權(quán)與銀行信貸自主權(quán)的關(guān)系；而在政府作為內(nèi)生因素“嵌入”經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)融資成為事關(guān)整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與穩(wěn)定的公共事務(wù)，因此政府干預(yù)融資市場(chǎng)、保證融資安全的價(jià)值與意義也不容忽視。所有這些價(jià)值都需要平衡，并在實(shí)踐中通過理念、規(guī)范和具體制度的銜接體現(xiàn)這種平衡，否則，相應(yīng)的制度供給要么形同虛設(shè)，要么顧此失彼。就此而言，既有的對(duì)策設(shè)計(jì)及其依據(jù)均不同程度地存在類似疏漏，不管是側(cè)重企業(yè)角度強(qiáng)調(diào)完善企業(yè)的內(nèi)部管理，或側(cè)重銀行的經(jīng)營管理角度強(qiáng)調(diào)化解銀企之間的信息不對(duì)稱，或側(cè)重制度移植的角度強(qiáng)調(diào)引進(jìn)中小板、創(chuàng)業(yè)板及專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，基本思路均是瞄準(zhǔn)企業(yè)融資困局的某種表現(xiàn)形式，偏執(zhí)于解決問題的某一方面，未能統(tǒng)攝問題的本質(zhì)與全局。

眼下全球經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷一個(gè)新的緊縮關(guān)口，2008年金融危機(jī)后全球性的貨幣和財(cái)政政策寬松化蘊(yùn)含的負(fù)面影響終于毫不留情地顯現(xiàn)。中國概莫能外，不僅長(zhǎng)期以來依靠政府投資驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以為繼，居高不下的通貨膨脹更是讓多年來積壓的分配不公問題強(qiáng)烈凸顯。企業(yè)融資問題集合了經(jīng)濟(jì)緊縮和分配不公的雙重困境，企業(yè)有權(quán)以各種正當(dāng)、合法的方式融資，融資是否公平不僅影響微觀經(jīng)濟(jì)的盛衰及存亡，更事關(guān)整個(gè)社會(huì)資源分配體制改革之全局。筆者擬循此思路對(duì)企業(yè)公平融資權(quán)的法律構(gòu)造進(jìn)行一番探討，以期為普惠金融的法制建設(shè)盡綿薄之力。

二、公平融資權(quán)的界定及其與信貸自主、金融監(jiān)管的平衡（一）公平融資權(quán)的概念、依據(jù)與性質(zhì)

公平融資權(quán)是指企業(yè)有權(quán)以各種正當(dāng)、合法的方式融資，政府和商業(yè)銀行等其他社會(huì)組織有義務(wù)為企業(yè)創(chuàng)造公平融資的環(huán)境?！捌髽I(yè)”包括在中國境內(nèi)依法設(shè)立的各類企業(yè)，無論所有制、組織形式或者規(guī)模如何；“融資”則涵蓋上市、發(fā)債、借貸等直接融資和以銀行貸款為主的間接融資等各種形式。

現(xiàn)代法學(xué)馮輝：普惠金融視野下企業(yè)公平融資權(quán)的法律構(gòu)造研究企業(yè)的公平融資權(quán)具有充分的法律依據(jù)，如《中華人民共和國憲法》（2004）規(guī)定“國家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”（第11條）；《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》（2002）規(guī)定“中國人民銀行應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信貸政策指導(dǎo)，改善中小企業(yè)融資環(huán)境”（第14條）；《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（2003，以下簡(jiǎn)稱《商業(yè)銀行法》）規(guī)定“商業(yè)銀行與客戶的業(yè)務(wù)往來，應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、公平和誠實(shí)信用的原則”（第5條）；《貸款通則》（中國人民銀行，1996）、《銀行開展小企業(yè)貸款指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)會(huì)，2005）、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（國務(wù)院，2009）、《中國銀監(jiān)會(huì)關(guān)于支持商業(yè)銀行進(jìn)一步改進(jìn)小企業(yè)金融服務(wù)的通知》（銀監(jiān)會(huì)，2011）、《支持小型和微型企業(yè)發(fā)展的金融財(cái)稅措施》（國務(wù)院，2011）等都直接規(guī)定或體現(xiàn)了保障企業(yè)公平融資環(huán)境的內(nèi)容。當(dāng)然，上述法律規(guī)范確立的“公平融資權(quán)”側(cè)重于宣示和倡導(dǎo)，相關(guān)制度亦普遍宏觀而抽象，導(dǎo)致公平融資權(quán)成為充饑之畫餅，在實(shí)踐中難尋蹤跡，由此當(dāng)具體討論公平融資權(quán)的法律屬性，為其制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

從權(quán)利的發(fā)生來看，公平融資權(quán)在微觀的民商事關(guān)系中屬于附隨性權(quán)利，于宏觀經(jīng)濟(jì)而言則屬于基本權(quán)利。在特定的交易或組織背景下，形式平等的民商事主體往往因交易或組織地位、實(shí)質(zhì)能力差異、信息不對(duì)稱而發(fā)生事實(shí)不平等，導(dǎo)致正常的交易或組織目的無法達(dá)成，一方權(quán)益受到不公平損害，比如經(jīng)營者與消費(fèi)者、用人單位與勞動(dòng)者。此時(shí)為了“平衡個(gè)人權(quán)利、利益與社會(huì)權(quán)利、利益，追求實(shí)質(zhì)正義”，就必須“在傳統(tǒng)的法定與約定義務(wù)之外，衡平合同當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)”，從而產(chǎn)生“附隨義務(wù)”[1]。由于融資雙方在現(xiàn)行金融體制下嚴(yán)重不對(duì)等，銀行的信貸自主往往異化為融資不公的源泉，故有必要對(duì)銀行設(shè)置公平信貸的附隨義務(wù)，賦予企業(yè)以公平融資權(quán)，并在權(quán)利受損害時(shí)通過固定程序予以救濟(jì)。附隨義務(wù)衍生出社會(huì)責(zé)任，企業(yè)的公平借貸權(quán)也是商業(yè)銀行履行社會(huì)責(zé)任的要求。企業(yè)社會(huì)責(zé)任的邊界雖有爭(zhēng)議，但強(qiáng)調(diào)“企業(yè)在創(chuàng)造最大價(jià)值和利潤維護(hù)股東利益之外，應(yīng)兼顧社會(huì)公益，維護(hù)非股東利益相關(guān)者的利益，對(duì)自己的活動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)影響負(fù)責(zé)，追求自身經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一”，當(dāng)屬共識(shí)[2]。如果“做好自己”、合法盈利算是本分化的社會(huì)責(zé)任，捐款行善、保護(hù)環(huán)境算是寬泛化的社會(huì)責(zé)任，公平對(duì)待交易者、尊重企業(yè)的公平融資權(quán)無疑應(yīng)在銀行的社會(huì)責(zé)任體系中占據(jù)重要地位，應(yīng)通過合理的法制建設(shè)使其產(chǎn)生實(shí)際效果。參見：馮果，辛易龍.公用企業(yè)社會(huì)責(zé)任論綱——基于法學(xué)的維度[J].社會(huì)科學(xué)，2010，（2）：80-89.《公司法》（2005）第5條規(guī)定：“公司從事經(jīng)營活動(dòng)，必須遵守法律、行政法規(guī)，遵守社會(huì)公德、商業(yè)道德，誠實(shí)守信，接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。”這是我國法律中首次出現(xiàn)“公司社會(huì)責(zé)任”的概念，目前的問題在于如何推進(jìn)這種宣示性、倡導(dǎo)性規(guī)范的實(shí)踐效果。 于宏觀經(jīng)濟(jì)而言，考慮到各類企業(yè)對(duì)于GDP、稅收、就業(yè)、創(chuàng)新和穩(wěn)定的重要性，賦予并實(shí)現(xiàn)企業(yè)公平融資權(quán)是政府踐行經(jīng)濟(jì)公平的應(yīng)有之義。鑒于融資對(duì)于企業(yè)的重要性特別是中小企業(yè)處于融資劣勢(shì)的現(xiàn)實(shí)，公平融資權(quán)是實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)、過程、規(guī)則和機(jī)會(huì)任一公平的先決條件，也是實(shí)質(zhì)公平的根本要求。融資對(duì)于企業(yè)的重要性，堪比財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)于公民的重要性，二者均屬于基本權(quán)利。不過對(duì)于后者，政府只要做到不作為或在征收征用時(shí)給予合理補(bǔ)償即可，但對(duì)于企業(yè)的公平融資權(quán)，則需要政府積極作為以完善制度建設(shè)，尤其是打破既有體制束縛，為企業(yè)的公平融資權(quán)清除體制障礙。endprint

從權(quán)利的實(shí)現(xiàn)來看，公平融資權(quán)的可訴性介于主要屬于宣示、倡導(dǎo)而基本不可訴的憲法性權(quán)利以及主要屬于可訴性權(quán)利的物權(quán)、債權(quán)等民商事權(quán)利之間，且趨勢(shì)是以合理的方式向后者邁進(jìn)。權(quán)利必須預(yù)設(shè)保障機(jī)制并在受到損害時(shí)得到救濟(jì)，否則難免形同虛設(shè)。近年來，憲法性權(quán)利的實(shí)踐效果日益受到關(guān)注，盡管在邊界和方式方面仍存在爭(zhēng)議，但憲法司法化的積極效果逐漸被認(rèn)可。（參見：蔡定劍.中國憲法司法化路徑探索[J].法學(xué)研究，2005，（5）：110-124.） 企業(yè)既然擁有公平融資權(quán)，就應(yīng)設(shè)置明確、合理的程序確保侵害這一權(quán)利的銀行受到懲戒或約束，政府在企業(yè)公平融資問題方面的不作為或錯(cuò)誤作為雖然很難以訴訟的方式予以追究，但可以通過人大質(zhì)詢、修改錯(cuò)法等方式實(shí)現(xiàn)問責(zé)。在實(shí)踐中，銀行依附于壟斷的信貸歧視、金融監(jiān)管的定位失當(dāng)，均是公平融資權(quán)的障礙，公平融資權(quán)的實(shí)踐須在理念、規(guī)范和具體制度間取得統(tǒng)一，但首先要秉承平衡精神，尤其是與金融機(jī)構(gòu)的信貸自主以及政府的金融監(jiān)管實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。

（二）公平融資權(quán)與信貸自主、金融監(jiān)管的平衡

調(diào)和企業(yè)公平融資與銀行信貸自主，是在理念上確立公平融資權(quán)的關(guān)鍵。在平等主體之間的合意中嵌入越來越多的組織管理因素，是合同的發(fā)展趨勢(shì)，導(dǎo)致合同的訂立和履行變得日益復(fù)雜。“組織等級(jí)結(jié)構(gòu)的增多和組織涉及領(lǐng)域的擴(kuò)大，造成縱向一體化和橫向一體化，以至等級(jí)、權(quán)力、命令、管理等因素與日俱增?！盵3]銀行和企業(yè)之間的融資交易正是這種組織管理型合同的典型代表，即便沒有政策性壟斷，融資市場(chǎng)也天然是賣方市場(chǎng)（供小于求形成銀行主導(dǎo)），因此貧者愈貧、富者愈富的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象一直存在。市場(chǎng)的解決辦法是通過競(jìng)爭(zhēng)打破賣方壟斷、發(fā)現(xiàn)細(xì)分市場(chǎng)，以分工來解決各種企業(yè)的融資需求。信貸自主的價(jià)值就在于賦予銀行以競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力和壓力，形成融資市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性供給。不過自由市場(chǎng)的這套理論和條件即便沒有政策性壟斷也十分脆弱，壟斷是經(jīng)營者天然的取向，信貸自主天然會(huì)向不利于企業(yè)尤其是中小企業(yè)的方向傾斜。比如為追求收益最大化，銀行往往會(huì)濫用自由裁量權(quán)，通過內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)拔高《商業(yè)銀行法》、《貸款通則》規(guī)定的放貸條件，抬高融資門檻，在條件適用方面使用“多重標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)各類企業(yè)特別是中小企業(yè)形成不公平待遇。除了“理念偏差”和“標(biāo)準(zhǔn)壁壘”，商業(yè)銀行的內(nèi)部管理權(quán)限過于集中，低層、基層分支機(jī)構(gòu)的決策權(quán)虛置，商業(yè)銀行為了拓展非貸款業(yè)務(wù)而減少貸款風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致貸款對(duì)象過分集中，也是公平融資與信貸自主缺乏平衡的表征。 當(dāng)然，公平融資不等于平均借貸或強(qiáng)行放貸，商業(yè)銀行對(duì)于貸款對(duì)象、期限、方式等擁有自主權(quán)，但如果信貸自主的效率脫離公平，收益的絕對(duì)化就會(huì)導(dǎo)致公平缺失，可見，在競(jìng)爭(zhēng)充分的金融市場(chǎng)條件下，政府也必須通過維持競(jìng)爭(zhēng)秩序以克服市場(chǎng)失靈、維護(hù)融資公平。倘若在高度壟斷、缺乏競(jìng)爭(zhēng)的金融體制下，無法形成市場(chǎng)自發(fā)的公平和效率調(diào)整機(jī)制，企業(yè)的融資困境更加突出，此時(shí)無疑更需要政府和法律的介入。所以，信貸自主與公平融資的平衡，除了由政府在體制層面打破壟斷、增加競(jìng)爭(zhēng)性供給、保障金融市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制外，關(guān)鍵是保障公平融資權(quán)、解決市場(chǎng)失靈?！案黝愔黧w不因自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、所有權(quán)性質(zhì)、地域和行業(yè)等因素而受到差別對(duì)待，能夠公平地參與金融活動(dòng)，機(jī)會(huì)均等地分享金融資源，形成合理有序的金融秩序，并通過金融市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化。”[4]公平既是宏觀理念，也應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)范和具體的制度來保障企業(yè)權(quán)利受損時(shí)有合理的救濟(jì)渠道。同時(shí)，修訂《貸款通則》時(shí)應(yīng)當(dāng)將公平與安全、效益、流動(dòng)并列，進(jìn)一步明確公平融資權(quán)的法律依據(jù)。

融資公平與金融監(jiān)管之間的平衡同樣頗費(fèi)思量。在以管控和壟斷為核心的監(jiān)管體制下，公平與安全往往發(fā)生沖突。公平融資權(quán)要求政府打破壟斷、干預(yù)市場(chǎng)失靈，通過競(jìng)爭(zhēng)性供給滿足融資需求，而如果監(jiān)管者認(rèn)定由壟斷控制的金融市場(chǎng)才能確保安全，融資公平就無從談起。以政府對(duì)民間金融的規(guī)制為例，民間金融多種多樣，合法的、非法的、灰色的，不可一概而論。體制外的金融固然存在風(fēng)險(xiǎn)和隱患，但其之所以得以長(zhǎng)期存在，市場(chǎng)之所以愿意為這種風(fēng)險(xiǎn)埋單，恰恰說明其有效填補(bǔ)了體制內(nèi)金融的缺口。政府更關(guān)注民間金融的風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)卻不得不依賴民間金融的效率，在政府無法增加體制內(nèi)金融供給以滿足市場(chǎng)需要的條件下，合理的監(jiān)管應(yīng)是融合安全、效率和公平的平衡式監(jiān)管，而不應(yīng)偏執(zhí)于某一端。“金融法制肩負(fù)著平衡金融安全與金融效率、調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配和優(yōu)化金融資源配置的任務(wù)，金融法制的變革與進(jìn)化亦應(yīng)圍繞這些任務(wù)來進(jìn)行，以實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能的統(tǒng)一?！盵4]其實(shí)，管控和壟斷并不能保證安全，反而會(huì)犧牲效率、破壞公平。金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和損害不像普通的物權(quán)和債權(quán)那樣靜態(tài)、可見，從而可以通過事先確定好的賠償和救濟(jì)規(guī)則實(shí)現(xiàn)安全。金融市場(chǎng)的利益生產(chǎn)機(jī)制專業(yè)性強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)累積具有系統(tǒng)性，對(duì)增量利益的依賴較強(qiáng)；同時(shí)，金融市場(chǎng)的外部性大且具有結(jié)構(gòu)性，利益和風(fēng)險(xiǎn)的變動(dòng)往往會(huì)對(duì)不同群體產(chǎn)生不同影響。金融市場(chǎng)的安全天然地與效率和公平捆綁在一起，純粹看守式、懲戒式的監(jiān)管往往會(huì)破壞金融市場(chǎng)的客觀規(guī)律，顧此失彼的弊端正是如此產(chǎn)生的。罔顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體情勢(shì)、企業(yè)的具體情況以及融資的實(shí)際效果，依附于管控和壟斷對(duì)體制外力量“一刀切”，既不能解決問題，亦有損監(jiān)管的信用與威信。比如，對(duì)形式上符合“非法吸收公眾存款罪”的構(gòu)成要件，但起因于不公平的融資環(huán)境從而導(dǎo)致融資無門、融資本身并未損害投資人利益甚至造福一方的案件，只能一再以“判三緩四”的方法結(jié)案。即以“非法吸收公眾存款罪”定罪，但以“有期徒刑三年緩期四年執(zhí)行”量刑，比如2003年宣判的孫大午案。（參見：萬靜波.億萬富翁孫大午的夢(mèng)和痛[N].南方周末，2003-11-07（01）.）這是明顯的刑事政策意義上的折中處理，學(xué)界對(duì)此看法不一，爭(zhēng)議的根本在于判決在政府和民心之間撕開了裂痕，無論如何，這是司法機(jī)關(guān)被迫為集權(quán)管控和高度壟斷的金融監(jiān)管體制埋單。 “處于轉(zhuǎn)型之中的金融制度卻無法為資金融通提供順暢的管道。從原有的國家壟斷型金融制度轉(zhuǎn)換為符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的金融體制，也許需要漫長(zhǎng)的路程?！盵5]最后，金融調(diào)控也應(yīng)秉承平衡精神，尊重并妥善調(diào)整各種利益，多采用聽證、測(cè)試、預(yù)警和回應(yīng)的方式集思廣益，弱化調(diào)控的震蕩效應(yīng)，不可為了短期目標(biāo)而一意孤行，最終讓整個(gè)市場(chǎng)（主要是各類企業(yè)）為調(diào)控的失策埋單。從2003年開始，為了抑制地方政府投資帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)過熱，央行連續(xù)重拳出擊以控制信貸額度、收緊流動(dòng)性，甚至在2004年10月28日啟動(dòng)冰封9年之久的加息，市場(chǎng)遭遇瞬間冰凍，最終倒下的則是德隆、鐵本等民企。2008年為配合4萬億投資計(jì)劃，貨幣政策長(zhǎng)期處于寬松狀態(tài)，直到2010年，為了對(duì)沖政府投資帶動(dòng)的資產(chǎn)和價(jià)格泡沫，央行又開始緊縮式調(diào)控，中小企業(yè)融資困境應(yīng)聲而起。恰逢美債和歐債危機(jī)肆虐，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行通道，保增長(zhǎng)的壓力再次來襲，央行又被迫下調(diào)存款準(zhǔn)備金率以釋放流動(dòng)性。宏觀金融調(diào)控的周期性本是常態(tài)，但缺少平衡精神，理念、規(guī)范和具體制度之間斷裂的弊端被集權(quán)管控和高度壟斷的金融市場(chǎng)放大，屢屢釋放出針對(duì)企業(yè)特別是中小企業(yè)的“穿心之箭”，則是中國宏觀金融調(diào)控政策最突出的危機(jī)之一。（參見：郭慶平.關(guān)于金融宏觀調(diào)控和改革問題的再思考[J].金融研究，2005，（5）：12-18.） 轉(zhuǎn)型與改革應(yīng)服務(wù)于實(shí)現(xiàn)所有群體公平發(fā)展的大局，金融市場(chǎng)在實(shí)現(xiàn)包容式增長(zhǎng)、分享改革成果的戰(zhàn)略目標(biāo)中具有重要的杠桿作用，在此意義上，離開了公平，安全和效率無從實(shí)現(xiàn)，也沒有意義，反之亦然。所以公平融資權(quán)與金融監(jiān)管的平衡，關(guān)鍵在于調(diào)整傳統(tǒng)的監(jiān)管理念，從以看守、管控和懲戒為核心的監(jiān)管轉(zhuǎn)向公平、效率和安全相融合，且符合現(xiàn)代金融發(fā)展實(shí)踐和市場(chǎng)融資需求的“嵌入式監(jiān)管”。endprint

三、企業(yè)公平融資權(quán)的法律構(gòu)造：以商業(yè)性金融、政策性金融與合作性金融的結(jié)構(gòu)性調(diào)整為中心融資不分企業(yè)大小，難易本身不是標(biāo)準(zhǔn)，公平才是政府和法律介入的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。故不能把企業(yè)融資簡(jiǎn)化為弱勢(shì)群體保護(hù)，否則就會(huì)忽略問題的系統(tǒng)性、偏執(zhí)于實(shí)用化的制度設(shè)計(jì)而忽略整體統(tǒng)籌，導(dǎo)致改革目標(biāo)落空。實(shí)現(xiàn)公平融資權(quán)的切入點(diǎn)在于克服市場(chǎng)失靈、打破市場(chǎng)壟斷、轉(zhuǎn)變集權(quán)管控的監(jiān)管模式，同時(shí)，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)亦離不開明確、可操作的機(jī)制或程序。下文擬從商業(yè)性金融、政策性金融與合作性金融的結(jié)構(gòu)性調(diào)整入手，對(duì)實(shí)現(xiàn)企業(yè)公平融資以及更廣泛意義上發(fā)展普惠金融的法律構(gòu)造予以探究。

（一）商業(yè)性金融中的競(jìng)爭(zhēng)性供給

多年來，金融市場(chǎng)的集權(quán)管控和高度壟斷在宏觀上累積的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)伴隨著微觀市場(chǎng)一再爆發(fā)的各種不公平事件，在體制內(nèi)外逐漸激發(fā)出改革共識(shí)：約束既得利益者、促進(jìn)金融市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)、打破高度壟斷的金融體制。以化解企業(yè)融資困境為核心，目前在制度變革方面凝聚的共識(shí)主要包括：（1）放松利率管制、實(shí)質(zhì)推進(jìn)利率市場(chǎng)化；（2）對(duì)小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、擔(dān)保公司等中小金融機(jī)構(gòu)實(shí)行特殊的稅收優(yōu)惠政策、扶持性的融資政策、差別化的監(jiān)管政策；（3）從實(shí)質(zhì)上鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入金融市場(chǎng)；（4）利用外資銀行增加金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性；（5）以退市制度為核心，真正實(shí)現(xiàn)中小板和創(chuàng)業(yè)板在中小企業(yè)融資中的功能。筆者擬以此為基礎(chǔ)，對(duì)強(qiáng)化商業(yè)性金融中的競(jìng)爭(zhēng)性供給展開具體論述。

第一，就改革的時(shí)機(jī)而言，眼下正是對(duì)金融市場(chǎng)化改革做出實(shí)質(zhì)突破的良機(jī)，一旦錯(cuò)過可能又會(huì)被迫拉長(zhǎng)改革周期。與稅制改革（特別是開征新稅）更依賴經(jīng)濟(jì)景氣不同，金融市場(chǎng)的改革特別是瞄準(zhǔn)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)和打破既得利益的改革，往往在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)阻力更小，更能取得突破。前幾年宏觀政策過于寬松導(dǎo)致流動(dòng)性過剩，政府、銀行和企業(yè)均是既得利益者，金融市場(chǎng)化改革阻力太大且容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)融資問題幾乎無人再提。如今宏觀經(jīng)濟(jì)步入調(diào)整期，市場(chǎng)對(duì)于體制改革充滿期待，應(yīng)當(dāng)趁勢(shì)在金融市場(chǎng)化改革方面取得突破，不可再錯(cuò)失良機(jī)。

第二，就具體的制度設(shè)計(jì)而言，眼下亟須解決的主要問題包括：

1.利率市場(chǎng)化

盡管央行一直在推進(jìn)利率市場(chǎng)化，但長(zhǎng)期管制形成的“利率雙軌制”的負(fù)面影響越來越突出。央行確定的基準(zhǔn)利率嚴(yán)重偏離市場(chǎng)實(shí)際利率，民間借貸幾乎全部滑向違法且高危的高利貸，金融資源配置失衡且不公平的現(xiàn)象日益突出。貸款利率受到嚴(yán)格管制，導(dǎo)致國有商業(yè)銀行沒有動(dòng)力參與競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)捆住了中小銀行開拓細(xì)分市場(chǎng)的手腳；存款利率長(zhǎng)期受抑制，人為降低商業(yè)銀行的負(fù)債即吸儲(chǔ)成本，導(dǎo)致作為主要借款人的大型國企對(duì)于融資成本不敏感，無法發(fā)揮利率的資源配置功能，同時(shí)長(zhǎng)期的存款負(fù)利率迫使民間資本涌入樓市、農(nóng)產(chǎn)品、藝術(shù)品以及高利貸等領(lǐng)域，甚至商業(yè)銀行也通過發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品變相提升存款利率，虛擬經(jīng)濟(jì)越走越遠(yuǎn)，資產(chǎn)價(jià)格的泡沫越吹越大，實(shí)體經(jīng)濟(jì)被市場(chǎng)棄之若履，中小企業(yè)融資困境實(shí)乃必然。當(dāng)然，時(shí)過境遷，不能再以當(dāng)年實(shí)體經(jīng)濟(jì)為打破價(jià)格雙軌制而割腕“闖關(guān)”來謀劃如今一步到位實(shí)現(xiàn)利率并軌，但這亦不能成為坐視利率雙軌、信貸配給導(dǎo)致低效和不公橫行的借口?？梢栽谙抡{(diào)存款準(zhǔn)備金率、釋放流動(dòng)性的同時(shí)大幅提升存款基準(zhǔn)利率并擴(kuò)大存款利率的浮動(dòng)上限，扭轉(zhuǎn)存款負(fù)利率，壓縮民間借貸的資金供給，同時(shí)使中小銀行能夠與國有銀行開展負(fù)債競(jìng)爭(zhēng)，恢復(fù)利率的資源配置功能。提高存款利率還可以增加國有銀行的負(fù)債成本進(jìn)而刺激大型國企的融資成本敏感度，迫使其轉(zhuǎn)向直接融資，中小企業(yè)長(zhǎng)期在民間借貸的高利率條件下生存，對(duì)存款利率上升、增加融資成本的敏感度相對(duì)較低，商業(yè)銀行為了盈利必然增加對(duì)中小企業(yè)的信貸，如此可從源頭上增加商業(yè)性金融的競(jìng)爭(zhēng)性供給。與存款利率不同，由于融資市場(chǎng)供遠(yuǎn)小于求，貸款利率應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)決定，沒有必要設(shè)立強(qiáng)制性的基準(zhǔn)利率和浮動(dòng)上下限。限制貸款利率的本意是打擊高利貸，但強(qiáng)行限制貸款利率卻導(dǎo)致體制內(nèi)資金極度稀缺從而形成信貸配給制，將需求大量擠向民間借貸。所以更不能從理想上基于公平融資權(quán)而強(qiáng)設(shè)針對(duì)中小企業(yè)貸款的差別利率，“在失衡的供求關(guān)系中，人為限定中小企業(yè)貸款利率水平，表面上是為了降低中小企業(yè)融資成本，實(shí)際上反而會(huì)導(dǎo)致中小企業(yè)根本得不到貸款?！盵6]2012年6月8日，央行將存款利率浮動(dòng)區(qū)間的上限調(diào)整為基準(zhǔn)利率的1.1倍，貸款利率浮動(dòng)區(qū)間的下限調(diào)整為基準(zhǔn)利率的0.8倍，7月6日又將該下限調(diào)整為基準(zhǔn)利率的0.7倍，2013年7月20日，央行宣布取消貸款利率0.7倍的下限，邁出了利率市場(chǎng)化改革以來最大的一步[7]。改革在方向上與強(qiáng)化金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在要求無疑是一致的，但是在金融管制與銀行壟斷已經(jīng)形成循環(huán)及路徑依賴的客觀情況下，要真正實(shí)現(xiàn)降低企業(yè)融資成本、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的遠(yuǎn)大目標(biāo)，則不僅需要在存款利率方面盡快推行實(shí)質(zhì)性改革，還應(yīng)當(dāng)對(duì)金融市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本性調(diào)整。

2.小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行與擔(dān)保公司

無論是投資者還是銀行，都天然地渴望高回報(bào)，倘若缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的供給主體結(jié)構(gòu)以及市場(chǎng)化的利率決定機(jī)制，流動(dòng)性越多，偏離企業(yè)反而會(huì)越遠(yuǎn)。小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行與擔(dān)保公司都是為增強(qiáng)供給主體的競(jìng)爭(zhēng)性而設(shè)置的，但眼下它們自身也面臨著各種問題。

（1）小額貸款公司。據(jù)央行公布的數(shù)據(jù)，自2008年5月銀監(jiān)會(huì)與央行出臺(tái)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)指導(dǎo)意見》以來，截至2011年9月末，全國已有小額貸款公司3791家，貸款余額3358.85億元[8]。設(shè)立小額貸款公司的初衷，一方面是增加中小企業(yè)融資的資金供給，另一方面是給民間資金進(jìn)入金融業(yè)提供入口。但在經(jīng)濟(jì)下行、流動(dòng)性稀缺、民間利率高漲的宏觀背景下以及“只貸不存”、“不超過銀行同類貸款利率4倍”的直接限制下，上述兩大功能均遭遇瓶頸。倘若顯著放寬商業(yè)銀行準(zhǔn)入門檻并不現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)小額貸款公司的長(zhǎng)期存在具有必然性，則應(yīng)解決以下三大問題：一是融資。如果堅(jiān)持“只貸不存”，再繼續(xù)限定其資金來源只能依靠“股東繳納的資本金”、“捐贈(zèng)資金”以及“不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金且融入資金余額不超過資金凈額的50%”，則必然導(dǎo)致小額貸款公司本身遭遇融資困境。小額貸款公司從商業(yè)銀行融資的利率本身就高，銀行也沒有動(dòng)力培育競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，所以更難指望其放著高額回報(bào)的民間借貸不做、安心投資于企業(yè)特別是中小企業(yè)信貸市場(chǎng)。二是收益。以目前平均18%的貸款年利率來計(jì)算，提取貸款損失準(zhǔn)備、稅賦繳納不按金融機(jī)構(gòu)利差來征收而像工商企業(yè)一樣支付25%的所得稅、5.56%的營業(yè)稅及附加，再加上各種營業(yè)費(fèi)用和員工成本，獲利遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及高利貸。相比商業(yè)銀行，小額貸款公司在監(jiān)管上幾乎沒有得到任何照顧甚至更為嚴(yán)格，卻被定位為工商企業(yè)從而無法享受金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠。應(yīng)當(dāng)將小額貸款公司視作《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條規(guī)定的“經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)”，允許其享受金融機(jī)構(gòu)的稅收管理優(yōu)惠，比照金融機(jī)構(gòu)發(fā)行債券，推行差異化的監(jiān)管政策，以及傾斜性的保護(hù)措施，比如農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行享受的“小企業(yè)貸款配套風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償”和“農(nóng)業(yè)貸款配套風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償”等。三是發(fā)展。2009年6月，銀監(jiān)會(huì)頒布《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，為小額貸款公司設(shè)置了出口。但改制必須以“符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擬作為主發(fā)起人”且“持股比例不得低于股本總額的20%”，這就為小額貸款公司的股權(quán)糾紛埋下了伏筆；另外，改制必須符合“涉農(nóng)貸款余額占全部貸款余額的比例均不低于60%”這一條件，這對(duì)非農(nóng)業(yè)地區(qū)的小額貸款來說很難實(shí)現(xiàn)，而跨區(qū)域投放涉農(nóng)貸款的成本又太高。這些都是多年來集權(quán)管控、看守式監(jiān)管形成的路徑依賴，打通小額貸款公司與村鎮(zhèn)銀行的壁壘當(dāng)然很重要，但前提是尊重市場(chǎng)規(guī)律、尊重產(chǎn)權(quán)。給小貸公司松綁，做到三點(diǎn)足矣：融入資金可以擴(kuò)大一倍、將小貸公司視作金融機(jī)構(gòu)、尊重原股東的股權(quán)與產(chǎn)權(quán)[8]。endprint

（2）村鎮(zhèn)銀行。村鎮(zhèn)銀行（以及城商行、農(nóng)商行）是中小金融機(jī)構(gòu)的代表，現(xiàn)在的問題首先是受限制太多，特別是《村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》（銀監(jiān)會(huì)，2007）第25條規(guī)定：“最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%。”這就在結(jié)構(gòu)上限制了村鎮(zhèn)銀行在細(xì)分市場(chǎng)與大銀行的競(jìng)爭(zhēng)能力，所以倘若堅(jiān)持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人或出資人，就應(yīng)該刪除或淡化對(duì)其股權(quán)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)行限制。其次是融資的問題，中小金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債能力本身就弱于國有商業(yè)銀行，近年來政策上封閉上市渠道、嚴(yán)控金融債發(fā)行，導(dǎo)致中小銀行本身無米下炊。《中國銀監(jiān)會(huì)關(guān)于支持商業(yè)銀行進(jìn)一步改進(jìn)小企業(yè)金融服務(wù)的通知》（2011）規(guī)定：“對(duì)于小企業(yè)貸款余額占企業(yè)貸款余額達(dá)到一定比例的商業(yè)銀行，在滿足審慎監(jiān)管要求的條件下，優(yōu)先支持其發(fā)行專項(xiàng)用于小企業(yè)貸款的金融債，同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)控所募集資金的流向。在計(jì)算存貸比時(shí)，對(duì)于商業(yè)銀行發(fā)行金融債所對(duì)應(yīng)的單戶500萬元（含）以下的小企業(yè)貸款，可不納入存貸比考核范圍。”這項(xiàng)政策本身適用于所有大小銀行，但在事實(shí)上不可能全程監(jiān)管的情況下，這項(xiàng)政策極易被占據(jù)資源優(yōu)勢(shì)的國有銀行用作擴(kuò)大融資渠道的新籌碼，故應(yīng)為中小銀行發(fā)放中小企業(yè)貸款而發(fā)行金融債出臺(tái)細(xì)則。

（3）擔(dān)保公司。企業(yè)特別是中小企業(yè)貸款往往卡在擔(dān)保上，因此監(jiān)管部門放開政策，尤其是地方政府出于突破財(cái)政隱性擔(dān)保禁令、放大土地財(cái)政收益杠桿、便利政府項(xiàng)目融資、應(yīng)對(duì)改善企業(yè)融資環(huán)境的政治任務(wù)等多重考慮，催生出大批擔(dān)保公司。但也正因?yàn)檎庵镜你Q制，實(shí)踐中能夠以較低手續(xù)費(fèi)獲得擔(dān)保公司融資幫助的幾乎均是地方政府融資平臺(tái)或有政府背景的國企，在民間利率的強(qiáng)烈示范效應(yīng)下，民營中小企業(yè)付出的擔(dān)保費(fèi)用幾乎與高利貸無異。隨著擔(dān)保公司的壯大以及政府對(duì)民間金融事實(shí)上的承認(rèn)，擔(dān)保已經(jīng)成為融資的重要手段，銀監(jiān)會(huì)等7部委在2010年3月發(fā)布《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》在肯定擔(dān)保公司融資功能的同時(shí)予以規(guī)范。不過“最低注冊(cè)資本500萬元且為實(shí)繳貨幣資本”、“對(duì)單個(gè)被擔(dān)保人提供的融資性擔(dān)保責(zé)任余額不得超過凈資產(chǎn)的10%”、“融資性擔(dān)保責(zé)任余額不得超過凈資產(chǎn)的10倍”、“按照當(dāng)年擔(dān)保費(fèi)收入的50%提取未到期責(zé)任準(zhǔn)備金并按不低于當(dāng)年年末擔(dān)保責(zé)任余額1%的比例提取擔(dān)保賠償準(zhǔn)備金”，這些一刀切的限制顯然未顧及各地中小企業(yè)在融資擔(dān)保方面的特殊性，其基本思路就是比照金融機(jī)構(gòu)施加同等甚至更嚴(yán)格的監(jiān)管，但又不賦予其同等的優(yōu)惠和政策空間?！霸诂F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，擔(dān)保制度應(yīng)綜合考慮擔(dān)保機(jī)制的正負(fù)面效應(yīng)，運(yùn)用各種制度資源，對(duì)擔(dān)保市場(chǎng)的不同領(lǐng)域進(jìn)行分類調(diào)整?！盵9]擔(dān)保公司是中小金融機(jī)構(gòu)的組成部分，應(yīng)當(dāng)改變集權(quán)管控的思維，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，改善治理結(jié)構(gòu)，放權(quán)給地方政府以出臺(tái)符合其實(shí)際情況的細(xì)則。

3.民間金融

一俟經(jīng)濟(jì)下行、流動(dòng)性收緊，民間金融的風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值就會(huì)得到全新審視。相比以往的一鍋端或視而不見，如今以小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、融資擔(dān)保公司等作為泄洪閘和引路石，方向顯然更合理。倘若輔之以更有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的利率市場(chǎng)化改革，對(duì)民間借貸的規(guī)制績(jī)效必將有所突破。最根本的還是監(jiān)管理念，堵不如疏，民間金融能夠真實(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系從而為監(jiān)管提供參考。在規(guī)范和具體制度方面應(yīng)尊重規(guī)律、謙抑，不能因監(jiān)管能力、經(jīng)驗(yàn)和智識(shí)的不足而動(dòng)輒封殺，不能每每以擴(kuò)大壟斷力量、限制新生力量對(duì)待市場(chǎng)需求，更不能明知監(jiān)管無法被嚴(yán)格執(zhí)行而故意提高形式標(biāo)準(zhǔn)，須知地方政府和市場(chǎng)主體同樣會(huì)抓住監(jiān)管者的心理而陽奉陰違，監(jiān)管不能投機(jī)，引導(dǎo)民間金融合法化必須真心實(shí)意，修訂中的《貸款通則》應(yīng)當(dāng)將此作為規(guī)制民間借貸的根本理念?！顿J款通則》自1996年頒布以后，2004年首度全國性公開征求修改意見，其后被擱置數(shù)年，直到2010年1月又再度征求意見，修法的動(dòng)機(jī)當(dāng)然是放松管制和市場(chǎng)導(dǎo)向。據(jù)報(bào)道，只貸不存的“非金融機(jī)構(gòu)類貸款人”將不再受小額貸款公司現(xiàn)在“單一股東所持股份不得超過注冊(cè)資本總額10%”的限制，而未設(shè)立為貸款人的“非金融企業(yè)和個(gè)人”只要確?！澳甓荣J款總額不超過100萬元人民幣、年度交易筆數(shù)不超過100筆、年貸款利息收入不超過年總收入5%”，也可以依《民法通則》、《合同法》放貸，此外，企業(yè)間借貸、異地借貸、貸款能否用作股本性融資、銀行能否擁有減免利息自主權(quán)等問題也有了不同程度的突破。（參見：胡蓉萍.《貸款通則》修訂上報(bào)，民間借貸陽光化成最大看點(diǎn)[N].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2010-02-06（17）.）當(dāng)然，也許這種因應(yīng)于時(shí)勢(shì)所需的變革對(duì)漸進(jìn)模式的突破過于敏感，新版《貸款通則》（以及央行主導(dǎo)、原理一致的《放貸人條例》）迄今仍未有定論。其實(shí)，倘若認(rèn)定改革乃大勢(shì)所趨、利弊權(quán)衡之關(guān)鍵在于時(shí)機(jī)，眼下正是不容錯(cuò)過之良機(jī)。

4.外資銀行

據(jù)銀監(jiān)會(huì)2011年12月發(fā)布的《加入WTO十年來中國銀行業(yè)開放與外資銀行監(jiān)管》，與加入WTO前3730億元的資產(chǎn)規(guī)模相比，外資銀行資產(chǎn)總額截至2011年9月末已達(dá)2.06萬億元。外資銀行有動(dòng)力開拓中小企業(yè)融資市場(chǎng)，但目前受管制太多，導(dǎo)致其資金、管理等優(yōu)勢(shì)難以施展。根據(jù)《外資銀行管理?xiàng)l例》（2006），外資銀行的營業(yè)場(chǎng)所及業(yè)務(wù)設(shè)置均須銀監(jiān)會(huì)審批，從2006年開始，外資銀行才陸續(xù)獲得人民幣業(yè)務(wù)牌照，客戶目前集中于外企或A股上市公司。實(shí)體經(jīng)濟(jì)中“市場(chǎng)換技術(shù)”的落空在金融領(lǐng)域也開始出現(xiàn)，在管控和壟斷的背景下，外資銀行選擇與國有銀行、股份制銀行“合謀”的動(dòng)力遠(yuǎn)大于競(jìng)爭(zhēng)。除了服務(wù)外企，外資銀行的絕大部分資源都通過合資銀行、與國有銀行和股份制銀行項(xiàng)目合作的方式投入金融高端服務(wù)。這是追求利益最大化的正常體現(xiàn)，距企業(yè)特別是中小企業(yè)卻越來越遠(yuǎn)。與國內(nèi)商業(yè)銀行一樣，關(guān)鍵不在于通過管制去干預(yù)外資銀行的經(jīng)營管理，而應(yīng)通過制度設(shè)置激活企業(yè)融資的供給市場(chǎng)。應(yīng)當(dāng)在稅收優(yōu)惠、業(yè)務(wù)審批和監(jiān)管政策方面區(qū)別對(duì)待，并打通外資銀行在中國的融資渠道，允許其發(fā)行面向中小企業(yè)融資的金融債、以人民幣計(jì)價(jià)的衍生產(chǎn)品。有引導(dǎo)、有激勵(lì)，行動(dòng)者才有動(dòng)力和預(yù)期。外資銀行監(jiān)管涉及外匯管理、熱錢防范、跨國監(jiān)管合作，故相應(yīng)的制度變遷一直比較保守，此次不妨利用經(jīng)濟(jì)調(diào)整的時(shí)機(jī)，在中小企業(yè)融資領(lǐng)域試行突破。國有銀行和股份制銀行素有向外資銀行看齊的心理習(xí)慣，若能以此盤活商業(yè)性金融競(jìng)爭(zhēng)性供給之全局，更是意外收獲。endprint

5.中小板和創(chuàng)業(yè)板

中小板和創(chuàng)業(yè)板的初衷是為中小企業(yè)融資打開渠道，沒曾想?yún)s演化成不回報(bào)、不分紅、不付息但能源源不斷融資的中國股市之新注腳，繼續(xù)頂著“小企業(yè)融資畫餅、投資者利益殺手”的惡名，這當(dāng)然有制度設(shè)計(jì)理念（設(shè)立股市的目的首先和主要是便利國企融資）、地方保護(hù)主義（地方政府視本地上市公司數(shù)量之多寡為政績(jī)成敗之標(biāo)志）等復(fù)雜的體制性原因，但更直接也更有利于解釋的原因則是缺乏有效的退市機(jī)制。退市機(jī)制缺失或不具實(shí)際功能，優(yōu)勝劣汰就無從談起，劣幣驅(qū)逐良幣反而會(huì)成為惡性循環(huán)。盡管有《虧損上市公司暫停上市和終止上市實(shí)施辦法》（證監(jiān)會(huì)，2001）、《中小企業(yè)板股票暫停上市、終止上市特別規(guī)定》（深交所，2006）等明確規(guī)定，自2007年5月至2011年底，滬深股市沒有一只垃圾股退市，此間上市公司的數(shù)量從1570多家增至2270多家。2009年推出創(chuàng)業(yè)板后，截至2011年10月31日，277家上市公司僅69家股價(jià)高于上市首日價(jià)格，202家上市以來回報(bào)率為負(fù)[10]。上市欲望的瘋狂與投資者損失的慘重形成鮮明對(duì)比，加上中小企業(yè)融資問題重陷水深火熱，深交所在重壓之下于2011年12月28日推出《關(guān)于完善創(chuàng)業(yè)板退市制度的方案（征求意見稿）》以挽回信用。2012年5月和7月，深交所分別發(fā)布《深圳證券交易所創(chuàng)業(yè)板股票上市規(guī)則（2012修訂版）》與《深圳證券交易所股票上市規(guī)則（2012修訂版）》，對(duì)創(chuàng)業(yè)板和中小板上市公司股票的暫停、恢復(fù)、終止和重新上市進(jìn)行了規(guī)則重構(gòu)。修訂后的退市規(guī)則受到各界好評(píng)與期待，當(dāng)務(wù)之急是促成其有效落實(shí)，尤其應(yīng)明確賦予和保障交易所的執(zhí)法權(quán)。一如世界慣例，交易所獨(dú)立行使退市權(quán)（以及最終的上市權(quán)），可以最大限度地減少代理成本和信息成本，也能夠最大限度地?cái)[脫地方政府可能的干擾。退市并非簡(jiǎn)單的懲罰措施，上市準(zhǔn)入和退市約束相融合，方可構(gòu)成一套懲戒和激勵(lì)兼具的完整機(jī)制。

第三，就政府的作為而言，應(yīng)改善制度供給的績(jī)效以推進(jìn)制度紅利，做好強(qiáng)大的增量利益生產(chǎn)者；同時(shí)應(yīng)轉(zhuǎn)變理念和行動(dòng)，做好科學(xué)的監(jiān)管者。依賴壟斷、迷戀集權(quán)管控往往導(dǎo)致漸進(jìn)式改革異化為壟斷的護(hù)身符，監(jiān)管者被壟斷者綁架。一旦突發(fā)事件打破平衡、管控瀕于崩潰，監(jiān)管陷入被動(dòng)、妥協(xié)而引發(fā)無序、缺位或出錯(cuò)，覆水難收之后又被迫對(duì)體制外力量再行封殺?，F(xiàn)代金融市場(chǎng)的監(jiān)管，需要秉承平衡精神，在策略上注重理念、規(guī)范和具體制度之間的統(tǒng)一，切不可躺在壟斷和管控的溫床上“懶政”，因噎廢食、運(yùn)動(dòng)式、一刀切的監(jiān)管不但于事無補(bǔ)，也是不愿負(fù)責(zé)或無力負(fù)責(zé)的表征。

（二）貸款申訴制度的構(gòu)建

間接融資在實(shí)踐中具有主導(dǎo)性，商業(yè)銀行屢屢利用組織管理優(yōu)勢(shì)和政策性壟斷，以信貸自主為名侵犯企業(yè)公平融資權(quán)，要對(duì)這種兼具市場(chǎng)因素和政策因素的市場(chǎng)失靈予以干預(yù)，就必須設(shè)置明確的機(jī)制，將相關(guān)法律對(duì)商業(yè)銀行保障融資公平義務(wù)的軟約束“硬化”。公平借貸權(quán)的趨勢(shì)是向可訴性的方向發(fā)展，但考慮到銀企之間融資的實(shí)情，這里的可訴性重在保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)之效果，方式則不應(yīng)也不宜局限于法院。倘若由法院對(duì)銀企之間的合約施加干預(yù)，代替當(dāng)事人作出選擇，既蘊(yùn)含著不確定的風(fēng)險(xiǎn)，又缺乏可操作性。公平借貸權(quán)針對(duì)傳統(tǒng)的合約自由引發(fā)的實(shí)質(zhì)不公平進(jìn)行矯正，不能顛覆合約與市場(chǎng)的基本精神與規(guī)則。英國的做法是設(shè)立“金融申訴專員服務(wù)制度”（Financial Ombudsman Service，簡(jiǎn)稱FOS，根據(jù)《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》設(shè)立）作為金融領(lǐng)域“替代性糾紛解決機(jī)制”的核心，基本精神在于“由獨(dú)立的申訴專員根據(jù)公平、公正、合理的原則，迅速和非正式地解決金融消費(fèi)者與金融服務(wù)提供商所產(chǎn)生的個(gè)別爭(zhēng)議”。（參見：賈小雷，劉媛.英國金融申訴專員服務(wù)制度之述評(píng)[J].河北法學(xué)，2011，（9）：168-175.）這與本文的貸款申訴機(jī)制在原理上基本一致。

《貸款通則》（央行，1996）第18條規(guī)定借款企業(yè)有權(quán)“向主辦銀行或者其他銀行的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款并依條件取得貸款”、“向貸款人的上級(jí)和中國人民銀行反映、舉報(bào)有關(guān)情況”；第23條規(guī)定貸款銀行有義務(wù)“公開貸款審查的資信內(nèi)容和發(fā)放貸款的條件”、“審議借款人的借款申請(qǐng)，并及時(shí)答復(fù)貸與不貸”；第66條規(guī)定貸款銀行“沒有公布所經(jīng)營貸款的種類、期限、利率”、“沒有公開貸款條件和發(fā)放貸款時(shí)要審查的內(nèi)容”、“沒有在規(guī)定期限內(nèi)答復(fù)借款人貸款申請(qǐng)”，應(yīng)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令改正及罰款。這些規(guī)定體現(xiàn)出以明確程序保護(hù)企業(yè)公平融資權(quán)的思路以及硬化銀行軟約束的用意，不過在實(shí)體內(nèi)容和救濟(jì)方式方面則略顯狹窄。

可以此為依據(jù)構(gòu)建貸款申訴制度，納入修訂中的《貸款通則》。允許企業(yè)在公平借貸權(quán)受到侵害時(shí)，于一定期限內(nèi)向借貸銀行的上級(jí)銀行、銀行業(yè)協(xié)會(huì)直至銀監(jiān)會(huì)申訴，上級(jí)銀行、銀行業(yè)協(xié)會(huì)或銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)的申訴作出處理，確認(rèn)企業(yè)公平融資權(quán)受侵害的，上級(jí)商業(yè)銀行應(yīng)責(zé)令該銀行予以糾正，銀行業(yè)協(xié)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)則視情節(jié)予以特定懲戒。其程序和條件設(shè)計(jì)如下：首先，企業(yè)申訴時(shí)應(yīng)證明自己符合公平融資權(quán)的條件，否則不予受理。其次，企業(yè)應(yīng)當(dāng)向相關(guān)銀行的省級(jí)分支機(jī)構(gòu)提出申訴，申訴未得到處理或?qū)μ幚聿环上蚴〖?jí)銀行業(yè)協(xié)會(huì)申訴，對(duì)申訴處理仍不服或未得到答復(fù)，可向銀監(jiān)會(huì)的省級(jí)分支機(jī)構(gòu)申訴。若貸款銀行本身即為省級(jí)分行，依次向其總行、全國銀行業(yè)協(xié)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)申訴。依據(jù)《貸款通則》的基本精神，判斷銀行是否侵犯企業(yè)的公平融資權(quán)，根本的標(biāo)準(zhǔn)在于企業(yè)的貸款條件是否符合法定的肯定性條件且不具有否定性情形。倘若企業(yè)具備了法定的肯定性條件（法律、政策或其他規(guī)范性文件規(guī)定的貸款條件）且不具有法定的否定性情形（法律、政策或其他規(guī)范性文件規(guī)定的不允許貸款的情形），無論企業(yè)的所有制性質(zhì)、規(guī)模以及其他因素如何，都有權(quán)獲得貸款。申訴機(jī)制重點(diǎn)針對(duì)商業(yè)銀行濫用自由裁量權(quán)、公開或變相提高標(biāo)準(zhǔn)、增設(shè)否定性條件，某些政策、規(guī)范性文件以及銀行內(nèi)部規(guī)則本身不合理的，也應(yīng)納入申訴范圍。上級(jí)銀行受理申訴后認(rèn)定銀行確系侵權(quán)，應(yīng)糾正下級(jí)銀行的行為，糾正的辦法包括改善答復(fù)、重新審核直至責(zé)令放貸。銀行業(yè)協(xié)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)主要應(yīng)審查商業(yè)銀行在信貸過程有無違反協(xié)會(huì)章程和法定義務(wù)的行為，由于《商業(yè)銀行法》第41條明確規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)令商業(yè)銀行發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保。商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位和個(gè)人強(qiáng)令要求其發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保”，銀行業(yè)協(xié)會(huì)與銀監(jiān)會(huì)對(duì)于公平融資權(quán)的具體保障應(yīng)主要體現(xiàn)為對(duì)相關(guān)銀行的名譽(yù)或資格性懲戒。建議仿照“綠色信貸”綠色信貸又稱“赤道原則”，是由世界主要金融機(jī)構(gòu)根據(jù)世界銀行下屬的國際金融公司提出的“環(huán)境和社會(huì)政策指南”在2002年制定的一套非官方的自愿性原則，旨在確定、評(píng)估和管理項(xiàng)目融資過程中涉及的環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。目前全球已有超過60家主流金融機(jī)構(gòu)采納赤道原則，適用于全球各行業(yè)總成本超過1000萬美元的新項(xiàng)目融資，其意義在于要求金融機(jī)構(gòu)在向一個(gè)項(xiàng)目投資時(shí)，要對(duì)該項(xiàng)目可能對(duì)環(huán)境和社會(huì)的影響進(jìn)行綜合評(píng)估，并且利用金融杠桿促進(jìn)該項(xiàng)目在環(huán)境保護(hù)以及周圍社會(huì)和諧發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。（參見：藍(lán)虹.論赤道原則中的利益相關(guān)者互動(dòng)機(jī)制[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（3）：74-80.）2007年，當(dāng)時(shí)的國家環(huán)?？偩?、央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于防范和控制高污染行業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)的通知》，啟動(dòng)了中國的綠色信貸政策，旨在約束商業(yè)銀行對(duì)高污染項(xiàng)目的貸款。從2010年開始，國內(nèi)多家非政府組織開始發(fā)布《中國銀行綠色信貸報(bào)告》，以是否制定具體環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)措施、執(zhí)行綠色信貸的力度、是否有針對(duì)綠色信貸的專門機(jī)構(gòu)和信息披露等為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國內(nèi)上市銀行進(jìn)行排名。（參見：馮潔.中資銀行：誰比誰更綠——民間報(bào)告首度披露14家中資上市銀行綠色信貸現(xiàn)狀[N].南方周末，2010-03-24（13）.）綠色信貸也是對(duì)銀企貸款、信貸自主引發(fā)市場(chǎng)失靈的干預(yù)，盡管受制于宏觀經(jīng)濟(jì)體制和金融市場(chǎng)現(xiàn)狀等多方面因素，中國圍繞綠色信貸的制度努力尚未取得明顯效果，但這顯然是一個(gè)與國際接軌、值得努力的方向。 建立“公平信貸”制度，以銀行財(cái)務(wù)報(bào)表顯示的貸款分布結(jié)構(gòu)以及收到的企業(yè)融資申訴為正反指標(biāo)對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行排名，定期發(fā)布“公平貸款榜”以從信譽(yù)和社會(huì)評(píng)價(jià)方面約束商業(yè)銀行。銀監(jiān)會(huì)也可以將商業(yè)銀行在“公平貸款榜”方面的表現(xiàn)作為審批商業(yè)銀行申請(qǐng)新設(shè)分支機(jī)構(gòu)、開展新業(yè)務(wù)的重要因素，如此則將強(qiáng)化貸款申訴機(jī)制的硬約束力。endprint

（三）政策性金融應(yīng)匡正角色以尋求體制變革

金融作為組織和分配貨幣資源的機(jī)制，并非只能為追求利潤最大化的商業(yè)組織所利用。政策性金融的本質(zhì)，就是不以營利為目的，克服商業(yè)性金融局限于營利的弊端，利用金融機(jī)制促進(jìn)資金融通，增強(qiáng)國家的經(jīng)濟(jì)治理能力。中國利用政策性金融的方式主要是設(shè)立政策性銀行。1994年成立國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進(jìn)出口銀行，其初衷是為了解決國家開發(fā)建設(shè)、農(nóng)業(yè)事務(wù)和進(jìn)出口貿(mào)易中的融資壓力，本身帶有政策傾斜、實(shí)質(zhì)公平的意圖。但近20年來，伴隨著外向型經(jīng)濟(jì)和政府主導(dǎo)的投資型經(jīng)濟(jì)在三大產(chǎn)業(yè)的全面開花和持續(xù)高速增長(zhǎng)，三大政策性銀行遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了查漏補(bǔ)缺的角色預(yù)設(shè)，已向國有商業(yè)銀行大踏步轉(zhuǎn)型。2008年12月，國家開發(fā)銀行歷經(jīng)爭(zhēng)議終于獲準(zhǔn)正式轉(zhuǎn)為國有商業(yè)銀行。從銀行本身的資產(chǎn)負(fù)債表來看，這種轉(zhuǎn)型固然令人欣慰，但從制度設(shè)計(jì)的原旨特別是以追求實(shí)質(zhì)公平的初衷來衡量，這種轉(zhuǎn)型則十分尷尬。據(jù)銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，無論是建筑業(yè)、農(nóng)業(yè)還是進(jìn)出口，企業(yè)特別是中小企業(yè)從政策性銀行獲得的融資并不比商業(yè)銀行高，政策性銀行并沒有實(shí)現(xiàn)政策性金融的應(yīng)然功能。

造成這一問題的根本原因，在于政策性銀行的運(yùn)作規(guī)則與其扶助性的政策定位存在沖突。盡管在制度設(shè)計(jì)上不以營利為目的，但只要按照商業(yè)銀行的模式實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算，就必然會(huì)排斥不計(jì)成本的扶助和補(bǔ)貼，這是市場(chǎng)內(nèi)在的弊端，也是其價(jià)值所在。無論政策性銀行的宗旨如何，民眾當(dāng)然有權(quán)以收支平衡作為評(píng)判公司好壞的標(biāo)準(zhǔn)，公司在類似商業(yè)銀行的評(píng)價(jià)指標(biāo)下也必然會(huì)嚴(yán)格成本收益考量，外向型經(jīng)濟(jì)和政府投資的高速增長(zhǎng)給政策性銀行帶來的持續(xù)、高額回報(bào)甚至將制度設(shè)計(jì)者也鎖定，制度循環(huán)的結(jié)果當(dāng)然是偏離政策越來越遠(yuǎn)，與商業(yè)越來越近。在商言商，無可厚非；但對(duì)于企業(yè)的公平融資權(quán)，則名實(shí)不符。實(shí)踐證明，倘若財(cái)政堅(jiān)持要甩開補(bǔ)貼金融的包袱無法獲得足夠的財(cái)政注資和補(bǔ)貼，也是三大政策性銀行越來越接近商業(yè)銀行的原因之一。美國和日本的政策性銀行之所以能夠發(fā)揮更多的政策性扶助功能，與國有資本在其商業(yè)銀行中只占少數(shù)有很大關(guān)系。中國四大國有商業(yè)銀行以及100多家股份制商業(yè)銀行中的國家股已經(jīng)占用了大部分財(cái)政資金，設(shè)立專業(yè)性政策性銀行必然會(huì)分流政府的財(cái)政收入，這種分流既加劇了財(cái)政壓力，亦削弱了政策性銀行的政策功能。 ，以商業(yè)性規(guī)則覆蓋政策性職能，注定不現(xiàn)實(shí)，這是理念、規(guī)范與具體制度相脫節(jié)的弊端再次顯現(xiàn)。

首先，應(yīng)承認(rèn)政策性職能與商業(yè)性規(guī)則難以簡(jiǎn)單疊加的事實(shí)，對(duì)于已經(jīng)存在的政策性銀行，沒有必要再爭(zhēng)議或猶豫，符合條件的就改制成商業(yè)銀行（或不再受制于政策束縛的金融機(jī)構(gòu)），使其成為商業(yè)性金融的競(jìng)爭(zhēng)性供給力量即可。倘若一定要設(shè)立專門的商業(yè)銀行來發(fā)揮便利中小企業(yè)融資的政策性職能，那就應(yīng)當(dāng)采取差異化的監(jiān)管政策和定向引導(dǎo)政策，與一般性的商業(yè)銀行無異。

其次，政策性金融并不意味著只能采取商業(yè)銀行一種形式，統(tǒng)合商業(yè)性規(guī)則和政策性職能的關(guān)鍵，在于分配政府事實(shí)上用于補(bǔ)貼或支持企業(yè)的資金。（1）對(duì)接行政機(jī)制。對(duì)中小企業(yè)的專項(xiàng)補(bǔ)貼或支持由財(cái)政資金轉(zhuǎn)入工商部門、商務(wù)部門、農(nóng)林部門等各行政機(jī)關(guān)的預(yù)算，以項(xiàng)目資金的方式公開招投標(biāo)，有融資需求的企業(yè)無須擔(dān)保，通過申請(qǐng)即可獲得資金，期限、利息和資金管理等均通過合同來實(shí)現(xiàn)。這種辦法的目的是以行政手段解決政策性職能，建立并完善行政機(jī)關(guān)的信息披露制度，以及各部門在企業(yè)融資監(jiān)管方面的信息協(xié)調(diào)機(jī)制，作為商業(yè)性金融的補(bǔ)充，是完全可行的。（2）對(duì)接商業(yè)銀行。政府不用強(qiáng)制、懇求或說教銀行放貸，企業(yè)符合政府規(guī)定的條件時(shí)無須擔(dān)保即可融資，政府以專項(xiàng)財(cái)政資金作為擔(dān)?；蜓a(bǔ)貼特定銀行，以此補(bǔ)償商業(yè)銀行因降低其對(duì)企業(yè)特別是中小企業(yè)貸款不良資產(chǎn)的容忍度而可能遭受的損失[11]。這種方法側(cè)重于嵌入商業(yè)銀行既有的運(yùn)作規(guī)則，因此其效率更高，是實(shí)踐中多數(shù)“不差錢”的政府在當(dāng)下樂意采取的辦法。時(shí)下，小微企業(yè)、個(gè)體戶、下崗職工、農(nóng)民的融資困境引發(fā)了各界關(guān)注，顯示出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普及在帶給所有人以機(jī)遇的同時(shí)，也分配風(fēng)險(xiǎn)。政府本身也有融資壓力，而與財(cái)政增長(zhǎng)、土地征收、房產(chǎn)調(diào)控、戶籍改革、社保體制等問題相雜糅，政府在弱勢(shì)群體融資方面的制度創(chuàng)新構(gòu)成了新一輪地方政府競(jìng)爭(zhēng)的核心，重慶與成都的“地票”即是突出代表。

（四）合作性金融的合理回歸與法律調(diào)整

根據(jù)國際合作社聯(lián)盟規(guī)定的合作原則，合作性金融的要點(diǎn)共有6項(xiàng)：入社自愿，不受強(qiáng)迫、限制和歧視；民主管理，一人一票；限制股金分紅；按勞動(dòng)或按貢獻(xiàn)分配；對(duì)社員、管理人員、工作人員和大眾進(jìn)行合作教育；加強(qiáng)合作組織間的聯(lián)系與合作[12]。合作性金融貼近融資需求，可以減少識(shí)別和監(jiān)督成本，缺點(diǎn)則是不穩(wěn)定，容易引發(fā)投機(jī)或欺詐，一旦出事則牽涉太廣。20世紀(jì)90年代中期，基層涌現(xiàn)出大量“互助儲(chǔ)蓄會(huì)”、“合作基金會(huì)”，發(fā)展迅猛但很快陷入混亂，巨大的負(fù)面影響迫使決策者從此給合作性金融戴上緊箍咒。但官方主導(dǎo)的信用合作社、信用聯(lián)社實(shí)際上已經(jīng)脫離了“合作”的本意，演變成基層政府控制金融資源分配的工具，同樣引發(fā)了巨大風(fēng)險(xiǎn)。我國于20世紀(jì)90年代末期開始整頓城鄉(xiāng)合作社，開始向城商行、農(nóng)商行轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是復(fù)制國有商業(yè)銀行改革的模式以增量換存量，離“合作”就更遠(yuǎn)了。面對(duì)基層特別是農(nóng)村越來越突出的融資需求，銀監(jiān)會(huì)在2003年頒布《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》，雖然理念上強(qiáng)調(diào)農(nóng)村合作銀行是“由轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民、農(nóng)村工商戶、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織入股組成的股份合作制社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)”，但“發(fā)起人不少于1000人”、“注冊(cè)資本金不低于2000萬元人民幣”、“職工之外的自然人股東持股總額不低于股本總額的30%”、“投資股可轉(zhuǎn)讓但不可退股”等強(qiáng)制性規(guī)定更多是為農(nóng)村信用社在農(nóng)村商業(yè)銀行之外設(shè)置另一個(gè)出口；“董事會(huì)成員為7至19人”、“董事會(huì)應(yīng)設(shè)立獨(dú)立董事”、“應(yīng)設(shè)立監(jiān)事會(huì)”等套用《中華人民共和國公司法》和《商業(yè)銀行法》的規(guī)定均未關(guān)注基層企業(yè)和個(gè)人的實(shí)際需求；“存貸比不超過80%”（商業(yè)銀行是75%）、“流動(dòng)性資產(chǎn)負(fù)債比例不低于25%”、“對(duì)同一借款人貸款余額不超過銀行資本余額的20%”（商業(yè)銀行是10%）等限制也沒有太大的吸引力。由此可以看出長(zhǎng)期以來政府對(duì)合作性金融的立場(chǎng)，對(duì)安全的重視勝過回應(yīng)和引導(dǎo)融資需求、對(duì)看守和管控的依賴勝過鼓勵(lì)和支持，可與此相對(duì)應(yīng)的則是民間草根金融的頑強(qiáng)存在。各種金融互助組織以較高的利率實(shí)際上支撐著特定群體之間基于資金互助和民主管理相結(jié)合的合作性金融合作性金融組織并非都是數(shù)額小、形式松散、功能局限于上學(xué)和治病，在上海、溫州、福建等地，依托各種商會(huì)組織起來的金融互助組織，金額巨大、組織嚴(yán)密，是滿足企業(yè)緊急性融資需求的重要保障。（參見：萬曉曉.上海鋼貿(mào)圈信貸秘鏈[N].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2011-07-30（01）.） ，這些組織及行動(dòng)蘊(yùn)含著風(fēng)險(xiǎn)，而且收益為特定的參與者瓜分，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，往往要?jiǎng)佑谜Y金以安撫受害人、維持穩(wěn)定，這是有意忽視或故意排斥合作性金融的代價(jià)。endprint

從制度上完成合作性金融的合理回歸，是保障和促進(jìn)企業(yè)公平融資權(quán)的必然要求，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變對(duì)合作性金融的監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)綜合性的調(diào)整而不是簡(jiǎn)單的管控和看守。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)放開各種金融互助組織的設(shè)立，鼓勵(lì)有合作融資實(shí)力及需求的企業(yè)、個(gè)體戶、自然人登記成為合作性組織，通過制定并發(fā)布經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)、格式合同、完善信息披露等措施引導(dǎo)參與者降低風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)參與者提供經(jīng)營管理知識(shí)培訓(xùn)，在合作性金融管理框架內(nèi)以財(cái)政資金入股（不表決、不分紅）或引入商業(yè)銀行資金（不表決、可分紅）以培育合作性金融組織，政府要發(fā)揮公共服務(wù)者的功能。監(jiān)管的關(guān)鍵除了事后懲罰，更要從制度上真正實(shí)現(xiàn)民主管理，這是包括農(nóng)村合作銀行在內(nèi)的合作性金融組織的最大難題。對(duì)此，《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》對(duì)股權(quán)、表決權(quán)的設(shè)置太復(fù)雜且強(qiáng)制性太多，有悖于股份合作制的宗旨；倒是2006年頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)合作組織民主治理的架構(gòu)有更實(shí)用的指引，盡管該法出于各種考慮刻意規(guī)定不適用于金融合作組織，但這并不妨礙其作為完善合作性金融民主治理的借鑒。堵不如疏，如果堅(jiān)持暫不放開《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》的適用范圍，則盡早出臺(tái)專門的規(guī)范性文件來調(diào)整合作性金融，或者直接以類似的“民間金融管理辦法”統(tǒng)攝前文所述的各種相關(guān)問題，當(dāng)是標(biāo)本兼治之策。2014年3月1日，全國首部地方性金融法規(guī)《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》及其配套規(guī)范《溫州市民間融資管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》開始實(shí)施，其中明確了民間資金管理企業(yè)、民間融資信息服務(wù)企業(yè)的定義，規(guī)定了民間融資公共服務(wù)企業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立程序，并通過“負(fù)面清單”的形式規(guī)定了民間融資服務(wù)主體的禁止性行為。但在單筆借款金額300萬以上、借款余額1000萬以上、涉及的出借人30人以上等情形下，借款人應(yīng)當(dāng)向管理部門報(bào)備的“強(qiáng)制備案條款”顯示出其立法目標(biāo)及重心仍在于傳統(tǒng)意義上的安全監(jiān)管，距離民間金融的整體性治理尚有較大距離。

四、結(jié)語融資之于企業(yè)，恰如金融之于經(jīng)濟(jì)、分配之于改革，其本身的重要性以及公平在其中的意義，均不言而喻。在公私融合的新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和新政府治理時(shí)代，實(shí)現(xiàn)公平當(dāng)然在于理念與決心，更取決于規(guī)范與具體制度?！叭胧馈?0余年來，個(gè)人、企業(yè)、銀行和政府在整體上均是獲益者，但帕累托效應(yīng)的邊際遞減，也不斷產(chǎn)生各種問題和弊病，尤以資源分配機(jī)制的不公平為甚。對(duì)此應(yīng)當(dāng)“從建立公平分配標(biāo)準(zhǔn)和有利于實(shí)現(xiàn)公平分配結(jié)果的分配調(diào)節(jié)機(jī)制入手，綜合運(yùn)用各種法律資源，重構(gòu)有效調(diào)整社會(huì)分配的法律調(diào)整體系”[13]，即市場(chǎng)導(dǎo)致者應(yīng)當(dāng)干預(yù)、政策導(dǎo)致者應(yīng)當(dāng)打破。倘能抓住時(shí)機(jī)，以小見大、以點(diǎn)帶面，以平衡之精神實(shí)現(xiàn)改革及其法制變遷在理念、規(guī)范和具體制度方面的統(tǒng)一，則不僅問題之改進(jìn)有望，主義之彰顯亦可期。ML

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