張玨芙蓉

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

論行政責(zé)任類(lèi)型的體系建構(gòu)

張玨芙蓉

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

由于我們行政法制的不完善和行政責(zé)任概念界定的龐雜繁復(fù)等原因，導(dǎo)致了行政責(zé)任的“懸置”，為了解決因此所產(chǎn)生的各種問(wèn)題，行政責(zé)任必須轉(zhuǎn)變“粗放經(jīng)營(yíng)式”的研究方法，在行政責(zé)任概念重新界定的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)向行政責(zé)任的類(lèi)型化研究，進(jìn)而通過(guò)類(lèi)型化來(lái)引導(dǎo)法律規(guī)則體系的構(gòu)造。筆者在本文中圍繞行政責(zé)任主體進(jìn)行討論，并對(duì)行政責(zé)任發(fā)生原因、行政責(zé)任關(guān)系和行政責(zé)任的內(nèi)容四種要素作為基本的類(lèi)型化依據(jù)，進(jìn)而對(duì)行政組織體責(zé)任的研究從組織型名義主體的責(zé)任和受委托的組織的責(zé)任兩個(gè)方面來(lái)展開(kāi);進(jìn)而將行政公務(wù)人員劃分為兩個(gè)類(lèi)別，即名義主體和實(shí)際主體，并以此建構(gòu)起以行政組織體的責(zé)任和行政公務(wù)人員的責(zé)任兩大責(zé)任為綱的行政責(zé)任類(lèi)型的基本體系。

行政責(zé)任;類(lèi)型化;體系;建構(gòu)

一、行政責(zé)任類(lèi)型體系之疏漏

法治社會(huì)要求國(guó)家機(jī)關(guān)在法律的范圍內(nèi)行使權(quán)力，并依法承擔(dān)責(zé)任;公民依法享有權(quán)利，也依法履行法律規(guī)定的義務(wù)?？墒欠从^(guān)我國(guó)行政法制實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn):一方面我們?cè)诟鞣N行政法規(guī)范中周詳?shù)匾?guī)定了作為被管理者的行政相對(duì)人的法律義務(wù)和法律責(zé)任，可是作為管理方的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的責(zé)任卻往往不能落到實(shí)處。是什么原因造成了這種責(zé)任的“懸置”?

一是由于我們行政法制的不完善，使得行政機(jī)關(guān)的責(zé)任承擔(dān)不能落到實(shí)處。主要表現(xiàn)為以下幾種形式:相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)具體的行政違法行為進(jìn)行了定義，但是對(duì)違法行為的責(zé)任承擔(dān)主體卻模糊不清;法律上對(duì)違法行政行為的行政責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但是責(zé)任規(guī)定的不具體或不具有操作性;在行政違法和行政責(zé)任具體明確的情況下，卻沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)主體;在責(zé)任承擔(dān)上的違法性、主體、責(zé)任三者都滿(mǎn)足的情況下，卻沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的對(duì)其進(jìn)行處罰追究的主體;法院對(duì)于行政訴訟的受案范圍過(guò)于狹窄，使得很多行政違法行為排除在司法受案之外，得不到司法追究。

二是由于我們的行政公務(wù)人員責(zé)任追究體制的設(shè)計(jì)違背了法治的精神內(nèi)核，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的功能。目前，我們對(duì)公務(wù)人員責(zé)任追究的法律規(guī)范在形式上缺乏必要的明確性。按法律規(guī)定對(duì)于行政違法行為可以追究刑事責(zé)任或者受行政處分，其中對(duì)于刑事責(zé)任，刑法對(duì)于具體的主客觀(guān)行為規(guī)定的較為明確，但是對(duì)于行政處分的適用卻沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施規(guī)范。就義務(wù)的違反而言，也有一般違法和嚴(yán)重違法之分，可是在我們的法律規(guī)定中卻輕描淡寫(xiě)的統(tǒng)以“行政處分”概括之。特別是對(duì)于行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任承擔(dān)上，我國(guó)法律的欠缺尤為明顯，缺乏法律規(guī)范，缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制和責(zé)任追究原則。現(xiàn)階段很多地方的行政違法事件的領(lǐng)導(dǎo)具體承擔(dān)責(zé)任，依據(jù)的卻是輿論的影響力大小，傳播越大，責(zé)任越大。因而導(dǎo)致同一行為不同責(zé)任，這不是法治社會(huì)的應(yīng)有形態(tài)。

三是學(xué)界中對(duì)行政責(zé)任的概念界定呈紛然雜呈之格局。行政責(zé)任的概念也不存在不同的觀(guān)點(diǎn)。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為行政責(zé)任是行政機(jī)關(guān)對(duì)于機(jī)構(gòu)人員違反相關(guān)組織紀(jì)律承擔(dān)的內(nèi)部責(zé)任。另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為行政責(zé)任是指行為人因?yàn)檫`反了行政法，而承擔(dān)的懲罰性的法律后果①參見(jiàn)應(yīng)松年主編:《行政法與行政訴訟法詞典》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第209頁(yè)。。還有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，將行政責(zé)任分為廣義和狹義兩種。廣義上的行政責(zé)任是行政行為中的行政主體、行政人員、相對(duì)人依據(jù)行政法所應(yīng)履行的法律義務(wù);狹義上的行政責(zé)任指相對(duì)人或行政主體及相關(guān)人員其中一方因違反行政法，所應(yīng)承擔(dān)的一種不利法律后果①參見(jiàn)羅豪才主編:《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第318頁(yè)。。

二、行政責(zé)任類(lèi)型體系之厘清

(一)行政責(zé)任概念之新界定

分析學(xué)界對(duì)行政責(zé)任的幾種概念可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政責(zé)任采取的是一種較為寬泛的界定方法，行政責(zé)任既可以指稱(chēng)第二性義務(wù)，如行政行為違法侵權(quán)所造成的責(zé)任，也可以涵蓋第一性義務(wù)，如合法的行政征收行為所引發(fā)的行政補(bǔ)償義務(wù)。首先對(duì)于“責(zé)任”一詞，對(duì)因合法行為而引起的補(bǔ)償義務(wù)，即行政行為第一性的責(zé)任本文不進(jìn)行討論，而將論述的重點(diǎn)集中于因違法行為而引出的責(zé)任。

明確了“責(zé)任”一詞的內(nèi)涵后，“行政”的具體含義需要進(jìn)一步明確。“行政”的理解實(shí)質(zhì)上就包含兩個(gè)方面:一方面對(duì)于行政行為的主體和行政行為的相對(duì)人，責(zé)任由其中一方承擔(dān)還是共同承擔(dān);另外一方面，行政責(zé)任的承擔(dān)是依據(jù)法律關(guān)系，還是行政法律義務(wù)。

由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題，有“公民說(shuō)”、“行政法主體說(shuō)”、“行政主體說(shuō)”?！肮裾f(shuō)”概念中的責(zé)任，指相對(duì)人的責(zé)任;“行政法主體說(shuō)”概念中的責(zé)任，指行政關(guān)系中行政主體和相對(duì)人雙方的責(zé)任;“行政主體說(shuō)”指的是行政主體責(zé)任，即做出行政行為的行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。上述三種觀(guān)點(diǎn)對(duì)于行政責(zé)任的定義上存在偏差，是其分析的角度不同所致，因關(guān)注點(diǎn)的不同存在差異。筆者從行政關(guān)系中的不同地位，即誰(shuí)主導(dǎo)，誰(shuí)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的單線(xiàn)體系分析角度出發(fā)，認(rèn)為行政責(zé)任應(yīng)指的是行政管理機(jī)構(gòu)違法所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，即管理方的責(zé)任。

對(duì)于行政責(zé)任來(lái)源的法律義務(wù)回答，筆者認(rèn)為是行政法義務(wù)。行政行為可能導(dǎo)致民事責(zé)任和行政責(zé)任，而這兩種責(zé)任依據(jù)是不一樣的，前者依據(jù)民法后者依據(jù)行政法，應(yīng)分開(kāi)理解。但行政法義務(wù)的具體內(nèi)涵又存在不同的理解，行政法不但包括相關(guān)的法律和法規(guī)等制定法，也包括行政基本原則、基本內(nèi)在價(jià)值等無(wú)形的相關(guān)規(guī)范。責(zé)任義務(wù)不單來(lái)源于制定法，筆者認(rèn)為義務(wù)來(lái)源還包括相應(yīng)的法律原則、法律精神等等。法包括行政法，不僅指實(shí)在的文本法律規(guī)范，還包括文本規(guī)范背后的法律精神、原則和價(jià)值等等。

因此，行政責(zé)任指的是做出行政行為的行政主體因違反相關(guān)的行政法律法規(guī)或行政法基本原則，所應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果。

(二)行政責(zé)任之類(lèi)型化研究

為了解決這種“半吊子”式的法治所產(chǎn)生的各種問(wèn)題，行政責(zé)任必須轉(zhuǎn)變目前這種“粗放經(jīng)營(yíng)式”的研究方法，應(yīng)用類(lèi)型化的方法進(jìn)行研究。類(lèi)型化作為一種法學(xué)研究的方法，其特點(diǎn)在于將抽象的概念進(jìn)行特征化的表述，并以此對(duì)法律關(guān)系進(jìn)行分類(lèi)，構(gòu)建法律體系。②“類(lèi)型的思考方式的價(jià)值在于:類(lèi)型乃是與抽象的概念相對(duì)立，類(lèi)型將包含于其中的大量個(gè)別的特征，使其明顯的具有意義的連接，并容許維持這種連接?！眳⒁?jiàn)陳清秀:《稅法總論》初版，三民書(shū)局，第127頁(yè)。應(yīng)用類(lèi)型化方法，筆者認(rèn)為對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行具體的劃分，關(guān)鍵在于對(duì)不同責(zé)任所進(jìn)行特征化的分類(lèi)，形成相應(yīng)的責(zé)任類(lèi)別，與相應(yīng)的法律關(guān)系一一對(duì)應(yīng)。具體有以下幾種分類(lèi):行政機(jī)關(guān)責(zé)任和行政人員責(zé)任;財(cái)產(chǎn)責(zé)任和非財(cái)產(chǎn)責(zé)任;抽象責(zé)任和具體責(zé)任;權(quán)力機(jī)關(guān)追究責(zé)任、司法機(jī)關(guān)追究責(zé)任和行政機(jī)關(guān)自我追究則;補(bǔ)救責(zé)任和懲罰性責(zé)任;內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任。上述的每一個(gè)分類(lèi)都只是揭示了相對(duì)應(yīng)的個(gè)別特征，而非“大量個(gè)別特征具有意義的連接”，因此無(wú)法配套相應(yīng)的規(guī)則體系。例如內(nèi)部行政責(zé)任和外部行政責(zé)任、財(cái)產(chǎn)性責(zé)任和非財(cái)產(chǎn)性責(zé)任，其各自的歸責(zé)原則、責(zé)任方式、歸責(zé)主體可能都是不同的，行政公務(wù)人員的責(zé)任也是如此，換言之，單獨(dú)從責(zé)任主體這一個(gè)特征尚不足以明朗、獨(dú)特到可以支撐起一個(gè)配套的責(zé)任規(guī)則體系。只有對(duì)行政責(zé)任多方面進(jìn)行綜合分析，包括主體范圍、責(zé)任性質(zhì)、歸責(zé)主體、行政責(zé)任歸責(zé)原則、行政責(zé)任形式等多種要素，即進(jìn)行“大量個(gè)別特征具有意義的連接”，方可能歸納出一個(gè)相對(duì)獨(dú)特的責(zé)任類(lèi)型，實(shí)現(xiàn)責(zé)任的類(lèi)型化。這一方面意味著可以提升行政責(zé)任體系的周延性與完備性，另一方面也將為檢視我們的“行政責(zé)任覆蓋率”提供了一個(gè)有用的參照框架。

行政責(zé)任的類(lèi)型化在本文中可以看作是一種對(duì)行政責(zé)任加以體系化的努力，它力圖綜合多種分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)以形成一個(gè)立體的分類(lèi)結(jié)構(gòu)。體系化的目的在于確保分析的周延性，掃除研究盲區(qū)，提供基本的研究框架和全景式的觀(guān)察視角。不過(guò)體系化首先需要提供一個(gè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的排序，以上位要素統(tǒng)攝下位要素，以整合多重視角，形成責(zé)任類(lèi)型的層次體系。觀(guān)察事物有不同的角度，比較事物也有不同的標(biāo)準(zhǔn)。事物內(nèi)在的豐富性決定了這種標(biāo)準(zhǔn)和角度是無(wú)窮無(wú)盡的，企圖整合所有的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論從理論還是實(shí)踐上都是不可能的，這也決定了所謂的“周延性”和“全景式”只能是相對(duì)意義上的，必須有所甄別和取舍。在此我們選取了如下四種要素作為基本的類(lèi)型化依據(jù):行政責(zé)任主體;行政責(zé)任的發(fā)生原因;行政責(zé)任關(guān)系;行政責(zé)任的內(nèi)容。依據(jù)這些分析要素將其分為行政機(jī)關(guān)責(zé)任和行政人員的責(zé)任。

三、行政組織體責(zé)任

行政組織體的責(zé)任不完全等于行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，雖然我們?cè)谇拔闹刑岢隽恕皩?shí)際行政主體”和“名義行政主體”的兩大分類(lèi)，但是這種分類(lèi)是以行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間這種典型行政法律關(guān)系為藍(lán)本而展開(kāi)的，但是具體到實(shí)踐中，由于行政組織體并不只有行政機(jī)關(guān)一種類(lèi)型，所以問(wèn)題會(huì)變得益加復(fù)雜。行政組織體可以大致分為行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、受委托的組織三類(lèi)，對(duì)于行政組織體責(zé)任的研究也必須從各類(lèi)組織自身特征的法律地位出發(fā)，不可簡(jiǎn)單的“一刀切”或“一鍋燴”。

傳統(tǒng)的行政主體學(xué)說(shuō)將行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織統(tǒng)稱(chēng)為“行政主體”，這種處理方法除了有關(guān)于行政訴訟被告的實(shí)證法上依據(jù)外，更重要的是它把握住了這兩類(lèi)組織一個(gè)重要的共性:都可以以自己的名義作出行政行為，并以自己的名義承擔(dān)責(zé)任。所以這兩類(lèi)主體可以統(tǒng)稱(chēng)為“名義主體”。由于這兩類(lèi)主體都是組織體，所以，這兩類(lèi)主體確切的可以稱(chēng)作“組織型名義主體”。對(duì)于行政責(zé)任劃分，我們可以歸類(lèi)為組織型名義主體的行政責(zé)任和受委托的組織的行政責(zé)任。

(一)組織型名義主體的責(zé)任

組織型名義主體的責(zé)任依據(jù)責(zé)任發(fā)生原因的不同，可以分為行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生的行政責(zé)任和具體行政行為所生的行政責(zé)任兩種類(lèi)型。

1．行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生的行政責(zé)任

行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生的行政責(zé)任在理論和實(shí)踐上都具有重要的意義。①行政規(guī)范創(chuàng)制行為，即行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織為有效的實(shí)施行政管理活動(dòng)而制定行政規(guī)范性文件的行為。參見(jiàn)楊解君:《行政法學(xué)》，中國(guó)方正出版社2002年版，第188頁(yè)。但是與具體行政行為產(chǎn)生的行政責(zé)任歸類(lèi)方式對(duì)比，兩者存在巨大差別，各自遵循著不同的行為規(guī)范，所產(chǎn)生的后果以及責(zé)任形式也存在相當(dāng)大的差異。

學(xué)界對(duì)行政機(jī)關(guān)責(zé)任的研究一般都是集中在具體行政行為所生的責(zé)任，對(duì)規(guī)范創(chuàng)制行為所生的行政責(zé)任存在一定程度的忽視，少有學(xué)者對(duì)這兩種責(zé)任各自的特征、規(guī)律作深入地研究，這無(wú)疑是不全面的。這種不全面在行政法制現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中產(chǎn)生的后果是:享有行政規(guī)范創(chuàng)制權(quán)的行政主體在利益驅(qū)動(dòng)下創(chuàng)制了大量的行政規(guī)范性文件，“紅頭文件滿(mǎn)天飛”，而不同行政主體之間的利益沖突又導(dǎo)致行政規(guī)范性文件之間時(shí)常發(fā)生沖突和矛盾，特別是部門(mén)規(guī)章之間的沖突層出不窮，這令執(zhí)法者和相對(duì)人無(wú)所適從，司法機(jī)關(guān)也常常因此陷入兩難。清理固然是解決的辦法之一，但是一味依賴(lài)“運(yùn)動(dòng)式”的清理只能算是一種舍本逐末的做法?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有責(zé)任的約束，“清理—膨脹—再清理—再膨脹”將是無(wú)法避免的怪圈。行政規(guī)范創(chuàng)制行為表面上影響小，但是其實(shí)際上的效果超過(guò)具體行政行為，因?yàn)楹笳咧挥绊懢唧w的少數(shù)相對(duì)人，而前者針對(duì)的是不特定的多數(shù)人，所以對(duì)其責(zé)任的研究應(yīng)該是行政責(zé)任領(lǐng)域中未來(lái)的重點(diǎn)之一。我們認(rèn)為，就行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生的行政責(zé)任，至少要解決如下兩個(gè)重要問(wèn)題:

第一，行政規(guī)范創(chuàng)制行為責(zé)任所生內(nèi)部法律責(zé)任的缺位。

從行政責(zé)任關(guān)系角度看，行政法律關(guān)系可以分為內(nèi)部行政法律關(guān)系和外部行政法律關(guān)系，行政規(guī)范創(chuàng)制行為責(zé)任可以分為內(nèi)部法律責(zé)任和外部法律責(zé)任。對(duì)行政規(guī)范性文件的撤銷(xiāo)和變更可以視作為行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生外部法律責(zé)任的承擔(dān)，但是問(wèn)題是創(chuàng)制主體是否承擔(dān)內(nèi)部行政法律責(zé)任呢?行政法律責(zé)任不同于行政責(zé)任，正如行政法律關(guān)系不同于行政關(guān)系一樣。有效的規(guī)范和制約行政規(guī)范創(chuàng)制行為的前提之一是建構(gòu)內(nèi)部法律責(zé)任體系。具體來(lái)說(shuō)，要明確如下幾個(gè)問(wèn)題:何種情形下規(guī)范創(chuàng)制主體承擔(dān)內(nèi)部法律責(zé)任;其責(zé)任內(nèi)容為何?責(zé)任形式有那些?責(zé)任追究主體是誰(shuí)?

第二，行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生外部法律責(zé)任的責(zé)任形式有待完善。

有學(xué)者認(rèn)為行政規(guī)范創(chuàng)制行為不直接針對(duì)具體的行政相對(duì)人，不直接影響具體的行政法律關(guān)系，因此，這種行為的間接性決定了其責(zé)任形式只能是撤銷(xiāo)或變更。①參見(jiàn)姚銳敏、易鳳蘭:《違法行政及其法律責(zé)任研究》，中國(guó)方正出版社2000年版，第197頁(yè)。這種觀(guān)點(diǎn)沒(méi)有錯(cuò)，但是尚不全面。《立法法》第87條規(guī)定了相應(yīng)的法律沖突的解決機(jī)制，對(duì)應(yīng)的有權(quán)機(jī)關(guān)可以對(duì)沖突的法律進(jìn)行撤銷(xiāo)或改變。②1、超越權(quán)限的;2、下位法違反上位法規(guī)定的;3、規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷(xiāo)一方規(guī)定的;4、規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)予以改變和撤銷(xiāo)的;5、違反法定程序的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，有權(quán)機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)和改變。但是問(wèn)題在于上述兩種決定不能產(chǎn)生溯及力，因而對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)不同時(shí)間所實(shí)施的同一類(lèi)型的行政行為，會(huì)產(chǎn)生不同的法律評(píng)價(jià)。行政規(guī)范性文件被撤銷(xiāo)或改變的原因很多，對(duì)于那些出于部門(mén)利益的、明顯的、嚴(yán)重違法的行政規(guī)范性文件應(yīng)該創(chuàng)設(shè)一種新的責(zé)任方式——確認(rèn)違法無(wú)效。賦予其法律上的溯及力，所有依該規(guī)范文件做出的行政行為都確認(rèn)違法，行為相對(duì)人都可以獲得司法救濟(jì)。

2．具體行政行為所生的行政責(zé)任

第一，外部行政責(zé)任。

外部行政責(zé)任即應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人所負(fù)的責(zé)任，從內(nèi)容上可以分為補(bǔ)救性責(zé)任和懲罰性責(zé)任。③參見(jiàn)姚銳敏、易鳳蘭:《違法行政及其法律責(zé)任研究》，中國(guó)方正出版社2000年版，第190頁(yè)。筆者認(rèn)為這種二分法存在的問(wèn)題就在于對(duì)補(bǔ)救性責(zé)任的把握有欠精致。就民法而言，權(quán)利受到侵害時(shí)，民法規(guī)定的救濟(jì)方法有兩種:“一是直接針對(duì)侵害予以還擊，簡(jiǎn)稱(chēng)排除侵害;二是間接針對(duì)侵害所造成之狀態(tài)設(shè)計(jì)填補(bǔ)，簡(jiǎn)稱(chēng)損害賠償?！雹軈⒁?jiàn)曾世雄:《民法總則之現(xiàn)在與未來(lái)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第234頁(yè)?！搬槍?duì)侵害予以還擊”就是對(duì)行為違法性的一種反正。具體到行政法上就是對(duì)行政行為違法性的一種糾正。這種觀(guān)點(diǎn)在訴訟法法理上也得到了印證。⑤參見(jiàn)顧培東:《社會(huì)沖突和訴訟機(jī)制》，四川人民出版社1991年版，第223頁(yè)。就行政責(zé)任而言，對(duì)一個(gè)違法行政行為的補(bǔ)救可能需要雙管齊下:首先，需要糾正違法行為，例如撤銷(xiāo)原行政行為、確認(rèn)違法無(wú)效以及強(qiáng)令履行等;其次，在造成損害的情形下，還必須通過(guò)賠償?shù)确绞綄?duì)受損害的權(quán)利加以救濟(jì)。因此，行政法律責(zé)任從內(nèi)容上分類(lèi)，筆者認(rèn)為有三類(lèi):糾正不法性責(zé)任、懲罰性責(zé)任、補(bǔ)償性責(zé)任。依此，具體行政行為所生的外部行政責(zé)任可以分為三種類(lèi)型:懲罰性外部責(zé)任、補(bǔ)償性外部責(zé)任和糾正不法性外部責(zé)任。在不同的責(zé)任內(nèi)容下又有不同的責(zé)任形式。

由于懲罰性外部責(zé)任、補(bǔ)償性外部責(zé)任和糾正不法性外部責(zé)任各自?xún)?nèi)容上有差異，所以其各自的責(zé)任形式也會(huì)有所差異。在此可能面臨的質(zhì)疑是行政機(jī)關(guān)是否能承擔(dān)懲罰性外部責(zé)任，就內(nèi)部懲罰性責(zé)任而言，我們知道上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以以通報(bào)批評(píng)等形式對(duì)組織體進(jìn)行懲罰，但是司法機(jī)關(guān)能懲罰行政機(jī)關(guān)嗎?這雖然很少見(jiàn)，但的確存在?！缎姓V訟法》第六十五條第三款第二項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不履行判決的，法院可以按日處以50至100元的罰款。這就是行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的外部懲罰性責(zé)任。筆者認(rèn)為，應(yīng)該賦予司法機(jī)關(guān)懲罰行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，特別是在執(zhí)行環(huán)節(jié)中要拓寬外部性懲罰責(zé)任的責(zé)任類(lèi)型。

具體行政行為的補(bǔ)償性外部責(zé)任的責(zé)任形式主要是行政賠償，但是由于某些精神性的損害是無(wú)法單單通過(guò)金錢(qián)加以彌補(bǔ)的，所以除了行政賠償外，其責(zé)任形式還應(yīng)包括賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響等輔助性的責(zé)任形式。糾正不法性外部責(zé)任的責(zé)任形式主要有:停止侵害;糾正錯(cuò)誤;撤銷(xiāo)違法;返還權(quán)益;履行行政行為;恢復(fù)原狀;宣布行為無(wú)效。

第二，內(nèi)部責(zé)任。

在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部因行政違法導(dǎo)致的內(nèi)部行政責(zé)任，可以分為兩種:懲罰性?xún)?nèi)部責(zé)任和糾正不法性?xún)?nèi)部責(zé)任。我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)都來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，國(guó)家機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)都是國(guó)家財(cái)產(chǎn)，因而補(bǔ)償性?xún)?nèi)部責(zé)任自然也不存在。針對(duì)組織體的懲罰性?xún)?nèi)部責(zé)任，其責(zé)任形式相對(duì)較少，主要有三種:對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)批評(píng);沒(méi)收違法所得;罰款。

糾正不法性?xún)?nèi)部責(zé)任的責(zé)任形式有六種:責(zé)令改正;限期糾正;撤銷(xiāo)具體行政行為;變更具體行政行為;確認(rèn)具體行政行為違法;責(zé)令重新作出具體行政行為。

(二)受委托組織的行政責(zé)任

受委托組織，是指接受行政機(jī)關(guān)的委托而行使某項(xiàng)或從事某些行政事務(wù)管理的組織⑥參見(jiàn)楊解君著:《行政法學(xué)》，中國(guó)方正出版社2002年版，第150頁(yè)。。由于組織性名義主體的責(zé)任是行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生行政責(zé)任的唯一行政責(zé)任主體，所以受委托組織行政責(zé)任的發(fā)生依據(jù)只能是具體行政行為。受委托的組織因具體行政行為所生的行政責(zé)任可以分為外部責(zé)任和內(nèi)部責(zé)任。

1．受委托的組織的外部責(zé)任

受委托組織實(shí)施的行政行為實(shí)際上是一種民事代理行為，受委托組織接受行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施某種行為，其責(zé)任由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。受委托機(jī)關(guān)沒(méi)有決定做出或不做出某種行為的權(quán)力，因而不能追究其責(zé)任。但是在受委托組織超越授權(quán)范圍實(shí)施某種行為，造成侵害結(jié)果的出現(xiàn)，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但是因?yàn)槠洳痪哂凶龀鲂姓袨榈臋?quán)力，是“假行政行為”，其后果受民法的調(diào)整。

2．受委托的組織的內(nèi)部行政責(zé)任

受委托組織承擔(dān)的是民事責(zé)任，對(duì)外不獨(dú)立地承擔(dān)行政責(zé)任，但在這種委托關(guān)系中，受委托的組織完全可能承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任。受委托的組織應(yīng)受委托行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)，并就所實(shí)施的行政行為的合法性向委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。如果受委托的組織在行使行政職權(quán)、辦理行政事務(wù)的過(guò)程中，沒(méi)有任何違法故意或過(guò)失，則由行政機(jī)關(guān)對(duì)委托的行政事務(wù)完全負(fù)責(zé)，包括所生的一切法律責(zé)任。而如果其存在故意或重大過(guò)失，則由其承擔(dān)責(zé)任。①參見(jiàn)楊解君:《行政法學(xué)》，中國(guó)方正出版社2002年版，第152頁(yè)。

其實(shí)這種基于委托關(guān)系的追償責(zé)任從責(zé)任內(nèi)容的角度看，只能算是補(bǔ)償性?xún)?nèi)部責(zé)任。我國(guó)的理論和實(shí)踐中都未對(duì)受委托組織設(shè)立懲罰性的內(nèi)部責(zé)任，這種設(shè)計(jì)的理由在于行政機(jī)關(guān)和受委托組織之間的關(guān)系不同于行政機(jī)關(guān)和其行政公務(wù)人員之間的行政隸屬關(guān)系，委托機(jī)關(guān)和過(guò)渡主體之間這種平等的契約關(guān)系無(wú)法產(chǎn)生懲罰性的法律責(zé)任。依此，過(guò)渡主體的的內(nèi)部責(zé)任自然僅僅包括內(nèi)部補(bǔ)救性責(zé)任。

不過(guò)，筆者認(rèn)為這種代理契約關(guān)系并不同于民法中的代理關(guān)系，因?yàn)檫@里涉及的是公共權(quán)力的行使問(wèn)題，這種公法上的代理關(guān)系應(yīng)該具有其自身的特殊性。這種特殊性和行政自身內(nèi)在的公益性緊密相連，行政權(quán)濫用所造成的損害既可能是針對(duì)具體行政相對(duì)人的權(quán)利，也可能針對(duì)公共利益和法律的權(quán)威，實(shí)踐中大量行政行為所造成的損害可能不是直接針對(duì)相對(duì)人的，而是直接對(duì)國(guó)家、社會(huì)的公益以及法律秩序造成侵害，這種侵害后果可能無(wú)法通過(guò)金錢(qián)加以補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，從責(zé)任內(nèi)容的角度看，可分為懲罰性責(zé)任、補(bǔ)償性責(zé)任和糾正不法性責(zé)任。懲罰性責(zé)任至少應(yīng)該包括通報(bào)批評(píng)、沒(méi)收違法所得、罰款等責(zé)任形式。糾正不法性責(zé)任至少應(yīng)該包括責(zé)令改正、限期糾正、停止違法、宣布無(wú)效、責(zé)令繼續(xù)履行等責(zé)任形式。

四、行政公務(wù)人員的責(zé)任

由于組織性名義主體的責(zé)任是行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生行政責(zé)任的唯一行政責(zé)任主體，所以行政公務(wù)人員責(zé)任的發(fā)生依據(jù)只能是具體行政行為。如同行政組織體并不只有行政機(jī)關(guān)一種類(lèi)型一樣，行政公務(wù)人員作為責(zé)任主體在實(shí)踐中也會(huì)產(chǎn)生類(lèi)型上的分化。我們認(rèn)為就行政公務(wù)人員而言可以分為兩種類(lèi)型:作為實(shí)際主體的行政公務(wù)人員和作為名義主體的行政公務(wù)人員。

(一)作為實(shí)際主體的行政公務(wù)人員

大部分的行政公務(wù)人員不能成為行政法律關(guān)系中的名義主體。他們本身不是行政法律關(guān)系的主體，行政機(jī)關(guān)才能對(duì)外實(shí)施具體行政行為，其只是執(zhí)行者。其不是命令的決定者，因而對(duì)于所產(chǎn)生的后果(包括積極后果和消極后果)也被行政組織機(jī)構(gòu)吸收。能否以自己的名義行使行政權(quán)，并承擔(dān)該行政行為的后果(包括積極后果和消極后果)是判斷行政公務(wù)人員能否成為名義行政主體的主要標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)關(guān)鍵性的標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上看就是權(quán)利能力的資格問(wèn)題。這種通過(guò)代理關(guān)系享有作出行政行為的行為能力，但不具有權(quán)利能力的行政公務(wù)人員我們稱(chēng)之為實(shí)際行政主體。

實(shí)際主體行政公務(wù)人員的責(zé)任，首先可以類(lèi)型化為外部行政責(zé)任和內(nèi)部行政責(zé)任。

1．作為實(shí)際主體行政公務(wù)人員的外部責(zé)任

《行政訴訟法》第68條對(duì)于行政行為中公務(wù)人員的責(zé)任承擔(dān)做出了規(guī)定，②《行政訴訟法》第68條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯公民，法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害的，由該行政機(jī)關(guān)或該行政機(jī)關(guān)工作人員所在的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)賠償。行政機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。”因行政人員對(duì)外以行政機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行社會(huì)管理，在行政關(guān)系中與相對(duì)人并沒(méi)有直接的法律關(guān)系，其只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的個(gè)體，因而違法行為導(dǎo)致的行政責(zé)任也由機(jī)關(guān)組織承擔(dān)，相關(guān)行政人員不承擔(dān)責(zé)任。筆者認(rèn)為行政人員的責(zé)任應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分開(kāi)討論，上述已經(jīng)討論本文具體行政行為的責(zé)任可分為行政責(zé)任和民事責(zé)任。作為行政責(zé)任，筆者同意行政人員不負(fù)責(zé)任觀(guān)點(diǎn)，其作為組織的個(gè)體，只是行政行為的執(zhí)行者，其對(duì)外是以具體組織機(jī)關(guān)進(jìn)行而不是個(gè)體名義，因而產(chǎn)生的行政責(zé)任后果也是組織承擔(dān)。

《民法通則》第121條規(guī)定行政人員的行政行為造成損害的，要承擔(dān)民事責(zé)任①《民法通則》第121條規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！?。但是這一規(guī)定沒(méi)有明確到個(gè)人還是機(jī)關(guān)單位;而行政訴訟法將具體行政行為侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)歸于國(guó)家機(jī)關(guān)。但是我們不能主觀(guān)的一概適用，即不能得出我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范將所有責(zé)任歸于機(jī)關(guān)單位，而與行政人員無(wú)任何關(guān)系這一結(jié)論。

其他國(guó)家關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)與行政人員之間的賠償關(guān)系有以下幾類(lèi):第一，行政人員實(shí)施的與行政機(jī)關(guān)無(wú)任何關(guān)系的純私人行為，其法律后果完全由行政人員個(gè)體承擔(dān)。這種情形下幾乎所有國(guó)家的規(guī)定都是一致的;第二，工作人員在執(zhí)行國(guó)家機(jī)關(guān)的行政任務(wù)過(guò)程中，利用其身份故意或惡意的對(duì)行政行對(duì)人實(shí)施侵害行為，受害人具有請(qǐng)求賠償選擇權(quán)，即可以向國(guó)家機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償，也可以要求其個(gè)人賠償;第三，國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)員的純公務(wù)行為或存在非故意的過(guò)失行為，造成損害的，由國(guó)家賠償，行政人員無(wú)需承擔(dān)責(zé)任。

2．作為實(shí)際主體行政公務(wù)人員的內(nèi)部責(zé)任

從責(zé)任內(nèi)容看可以分為補(bǔ)償性責(zé)任和懲罰性責(zé)任。

內(nèi)部補(bǔ)償性責(zé)任主要規(guī)定在《行政訴訟法》第68條中，即行政人員存在故意或重大過(guò)失時(shí)，造成損害的，國(guó)家機(jī)關(guān)先賠償，并隨后有權(quán)向行政人員追償。但是這條規(guī)定過(guò)于概括，對(duì)于內(nèi)部追究程序及具體條件沒(méi)有明確，例如如何界定故意或重大過(guò)失，此外沒(méi)有明確追究單位，使得該規(guī)定在實(shí)踐中形同虛設(shè)。

內(nèi)部懲罰性責(zé)任主要是行政處分，即警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職和開(kāi)除等六種。

(二)作為名義主體的行政公務(wù)人員

名義主體的行政人員在實(shí)際生活中不多，我們公民接觸的也較少。但是從法律的角度分析，在我們法律框架內(nèi)，存在著本身不是政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員，也沒(méi)有獲得相關(guān)機(jī)關(guān)的授權(quán)委托的名義行政公務(wù)人員。一般都存在特殊領(lǐng)域的特殊職業(yè)上，因職業(yè)關(guān)系涉及到多數(shù)人的生命安全，因而法律賦予其在一定條件下，有權(quán)采取行動(dòng)，發(fā)出類(lèi)似行政命令，其行為受法律肯定。例如航空器的機(jī)長(zhǎng)、船舶的船長(zhǎng)等就有類(lèi)似行政權(quán)力，②《中華人民共和國(guó)民用航空法》第46條規(guī)定:飛行中，對(duì)于任何破壞民用航空器、擾亂民用航空器內(nèi)秩序、危害民用航空器所載人員或者財(cái)產(chǎn)安全以及飛行安全的行為，在保證安全的前提下，機(jī)長(zhǎng)有權(quán)采取必要的措施。我們將其定義為名義行政公務(wù)人員。

這一類(lèi)名義型行政公務(wù)人員在我國(guó)傳統(tǒng)的行政主體理論框架下，找不到自己理論基礎(chǔ)。相反的，大陸法系行政主體理論早就認(rèn)為，私人在某些特殊情況下也有可能成為行政主體，即所謂被授權(quán)人。③參見(jiàn)李洪雷:《德國(guó)行政法學(xué)中行政主體概念的探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第1期。這種現(xiàn)實(shí)存在的實(shí)證法規(guī)范，要求行政主體理論必須作出相應(yīng)的調(diào)整，以提升自身的適應(yīng)性和涵蓋度。

這類(lèi)名義型行政公務(wù)人員為自然人個(gè)體，在責(zé)任上理所當(dāng)然的沒(méi)有內(nèi)部外部之分。這一特征使得其與組織型名義主體存在明顯差異。依此，名義型行政公務(wù)人員的責(zé)任類(lèi)型，依照責(zé)任內(nèi)容可分解為三個(gè)次級(jí):外部性糾正不法性責(zé)任、外部性懲罰性責(zé)任和外部性補(bǔ)救性責(zé)任。但是檢視相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，只有關(guān)于此類(lèi)主體權(quán)力的規(guī)定，卻沒(méi)有關(guān)于其義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定，更談不上責(zé)任內(nèi)容的分類(lèi)和責(zé)任形式的設(shè)定了。這是一個(gè)相當(dāng)大的立法空白。特別突出的問(wèn)題是外部性補(bǔ)救性責(zé)任的追究問(wèn)題:應(yīng)該通過(guò)何種機(jī)制使得受損害的權(quán)利得到切實(shí)的彌補(bǔ)?國(guó)家是否要確立一個(gè)對(duì)此類(lèi)責(zé)任的吸收標(biāo)準(zhǔn)?如何確立?由于補(bǔ)救性責(zé)任主要是金錢(qián)的補(bǔ)償，在主體具有實(shí)際支付能力的情況下強(qiáng)制其作金錢(qián)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐難度不很突出。但是個(gè)人的賠償能力是有限的，一旦名義型行政公務(wù)人員違法行使所授予的行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人造成的損害超出了侵權(quán)人的賠償能力，此時(shí)強(qiáng)制的作用不能不顯示出它的局限性，司法組織的神圣地位并不能完全避免在某些場(chǎng)合下的無(wú)奈，強(qiáng)制力的法力絕非無(wú)所不及。就外部性懲罰性責(zé)任而言，如何確立責(zé)任追究主體和責(zé)任形式也是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

(責(zé)任編輯:張婧)

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1003-4145［2015］04-0178-06

2015-01-20

張玨芙蓉(1986—)，女，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。