徐鵬博，楊 東

(1.清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084；2.中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

高等教育投入立法的構(gòu)想

徐鵬博1，楊 東2

(1.清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084；2.中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

高等教育財(cái)政投入立法是中國(guó)未來(lái)法制建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。在分析中國(guó)高等教育投入立法及其現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，針對(duì)存在問(wèn)題，借鑒英、美等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，可以提出完善中國(guó)高等教育立法的一系列制度設(shè)計(jì)和規(guī)則設(shè)定。

高等教育；投入；立法；完善

一、中國(guó)高等教育投入立法情況及存在問(wèn)題

中華人民共和國(guó)憲法第十九條規(guī)定：國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，舉辦各種學(xué)校，發(fā)展高等教育，發(fā)展各種教育設(shè)施，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。1995年頒布實(shí)施的《教育法》以專章形式，明確了包括高等教育投入在內(nèi)的教育投入法律依據(jù)；1998年頒布實(shí)施的《高等教育法》，進(jìn)一步細(xì)化了高等教育投入和條件保障有關(guān)規(guī)定。另外，《民辦教育促進(jìn)法》等法律和法規(guī)也對(duì)規(guī)范高等教育投入提出了明確要求。以上法律為保障高等教育投入起到了巨大作用，但總的來(lái)講，中國(guó)高等教育投入狀況并不理想，根本癥結(jié)在于立法缺陷。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.國(guó)家高等教育財(cái)政投入缺少可操作的依據(jù)。教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例，是反映評(píng)價(jià)政府教育財(cái)政投入水平的通用指標(biāo)。《教育法》規(guī)定：國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)逐步提高，全國(guó)各級(jí)財(cái)政支出總額中教育經(jīng)費(fèi)所占比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高。《高等教育法》規(guī)定：國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制；國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府要保證國(guó)家興辦的高等教育的經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。1993年黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育發(fā)展與改革綱要》中要求，到2000年國(guó)家財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例達(dá)到4%，但非強(qiáng)制性要求。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2000年至2008年中國(guó)教育財(cái)政投入占GDP的比例長(zhǎng)期徘徊在3%左右，2012年才真正達(dá)到4%，低于發(fā)達(dá)國(guó)家6%和發(fā)展中國(guó)家4%的平均水平。另外，按照國(guó)際慣例，高等教育投入占教育投入的20%左右，而中國(guó)一直維持在10%左右[1]。需要從法律角度明確有關(guān)比例，增強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)高等教育投入的剛性要求。

2.對(duì)資金投入缺乏嚴(yán)格考核監(jiān)督，責(zé)任虛置。中國(guó)《高等教育法》中沒(méi)有對(duì)因資金投入使用不符合有關(guān)法律條文的處罰性規(guī)定；《教育法》中僅規(guī)定：違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定不按照預(yù)算核撥教育經(jīng)費(fèi)的，由同級(jí)人民政府限期核撥，情節(jié)嚴(yán)重的對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，責(zé)任主體不明確，處罰也明顯缺乏力度，加之教育投資大、見(jiàn)效慢和官員任期制影響，地方政府一般都不愿將錢投到不能立即出政績(jī)的教育事業(yè)。另外，中國(guó)現(xiàn)行的政府預(yù)算科目中，按預(yù)算等級(jí)依次分為“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”四級(jí)，人民代表大會(huì)審批政府總預(yù)算時(shí)只審到“類”級(jí)，1999年財(cái)政部將教育事業(yè)費(fèi)升格為“類”級(jí)，但教育基本建設(shè)費(fèi)仍設(shè)在“款”級(jí)科目中。因此，在人大審批政府總預(yù)算時(shí)較難對(duì)教育預(yù)算單獨(dú)審批，只能在審批預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告時(shí)才能了解到教育預(yù)算的情況，這對(duì)于增加教育預(yù)算的透明度、加強(qiáng)公眾監(jiān)督、保證教育投入很不利。

3.高校校辦產(chǎn)業(yè)、捐贈(zèng)等多元化投入機(jī)制缺少法律規(guī)范。院校利用自身人才、實(shí)驗(yàn)設(shè)施等優(yōu)勢(shì)興辦產(chǎn)業(yè)、提供管理咨詢服務(wù)、轉(zhuǎn)讓專利以及接受社會(huì)捐贈(zèng)等是各國(guó)高等教育資金來(lái)源的重要渠道。比如，2002年耶魯大學(xué)捐贈(zèng)基金收入占學(xué)?？偨?jīng)費(fèi)的28%，麻省理工學(xué)院捐贈(zèng)收入占學(xué)?？偨?jīng)費(fèi)的20%[2]。很多國(guó)家確立了相應(yīng)的激勵(lì)措施鼓勵(lì)社會(huì)向教育捐贈(zèng)。中國(guó)《教育法》第53條、《高等教育法》第60條也規(guī)定了“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人向高等教育投入?！钡谥袊?guó)高等教育校辦企業(yè)和社會(huì)捐資僅分別占總經(jīng)費(fèi)的1%左右，遠(yuǎn)低于英、美等國(guó)約4%的平均水平[3]。

4.高等教育投入分配機(jī)制、收費(fèi)制度和資金使用效率偏低。1986年10月，財(cái)政部、國(guó)家教委發(fā)布了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》規(guī)定“高校年度教育事業(yè)費(fèi)預(yù)算，由主管部門按照不同科類、不同層次學(xué)生的需要和學(xué)校所在地區(qū)的不同情況，結(jié)合國(guó)家財(cái)力的可能，按綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助的辦法進(jìn)行核定。”該方法量化容易，透明度高，撥款多少直接與事業(yè)任務(wù)掛鉤，但這種方式僅僅以學(xué)生數(shù)作為單一的政策參數(shù)，忽略了其他參數(shù)，尤其是反映資源利用率的參數(shù)對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為的激勵(lì)作用，容易導(dǎo)致高校為了爭(zhēng)取較多經(jīng)費(fèi)盲目擴(kuò)大招生規(guī)模，難以調(diào)動(dòng)高校提高教育和科研質(zhì)量積極性，理應(yīng)根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定作出修訂。

5.對(duì)高等教育資金投入缺乏有效制約和監(jiān)督。近年來(lái)，少數(shù)地方政府和高校暴露出的巨額資金違規(guī)審批使用并造成重大損失的問(wèn)題[4]，觸目驚心。分析其原因，主要是《教育法》和《高等教育法》中都沒(méi)有設(shè)置對(duì)國(guó)家高等教育投入使用的監(jiān)督制約措施。具體講，一方面中國(guó)現(xiàn)行的撥款體制是政府、高校兩者構(gòu)成的二元體制，撥款全過(guò)程政府直接干預(yù)，容易產(chǎn)生隨意性、不公正性、低效性以及資源“尋租”行為；另一方面，對(duì)有關(guān)資金使用缺乏嚴(yán)格監(jiān)督，高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任交接、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等都屬于事后監(jiān)督，事前和事中擴(kuò)大公開(kāi)的民主監(jiān)督很不到位。

二、美國(guó)和英國(guó)高等教育投入立法的經(jīng)驗(yàn)啟示

美、英兩國(guó)是世界上高等教育發(fā)展最早、制度最成熟的兩個(gè)國(guó)家，都非常重視通過(guò)立法保障高等教育的經(jīng)費(fèi)科學(xué)投入。美國(guó)1965年11月8日制定了聯(lián)邦《高等教育法》，先后于1968年、1972年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年、2005年進(jìn)行了8次重要修訂和補(bǔ)充，因美國(guó)高等教育實(shí)行分權(quán)管理，聯(lián)邦政府在行政上不能對(duì)高校實(shí)施直接管理，主要通過(guò)改進(jìn)高等教育投入立法，采用經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高等教育宏觀管理目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)聯(lián)邦《高等教育法》實(shí)質(zhì)就是一部高等教育投入法。英國(guó)政府1944年頒發(fā)了《教育法》，奠定了現(xiàn)代教育發(fā)展的基礎(chǔ)，該法總共有5章122條，在該法的第四部分有32條，就教育經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)學(xué)金、補(bǔ)助費(fèi)、捐贈(zèng)、教師工資等有關(guān)教育財(cái)政投入的內(nèi)容作了詳盡的規(guī)定；1988年頒布了《教育改革法》，再次對(duì)高等教育管理體制、經(jīng)費(fèi)分配辦法、學(xué)校經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等作出了改進(jìn)和規(guī)定。

1.建立財(cái)政投入為主的多元投入模式。美國(guó)《高等教育法》及其修正案明確規(guī)定了聯(lián)邦政府向全國(guó)公立和私立院校提供長(zhǎng)期資助的計(jì)劃，為高等教育發(fā)展提供了財(cái)政保障；英國(guó)《教育改革法案》提出要完善高等教育經(jīng)費(fèi)的分配辦法，鼓勵(lì)多種渠道的資金來(lái)源。兩國(guó)均制定相應(yīng)的具體政策，比如：美國(guó)政府對(duì)向?qū)W校捐贈(zèng)物品和資金的個(gè)人和法人實(shí)行免稅或扣除部分所得金額，捐款作為虧損等減免稅金的政策，鼓勵(lì)個(gè)人或者法人捐贈(zèng)；英國(guó)在法律保障和政策上對(duì)高校社會(huì)服務(wù)和捐贈(zèng)給予優(yōu)惠，捐贈(zèng)者往往以得到某項(xiàng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)為條件。美國(guó)2004—2005年高等教育經(jīng)費(fèi)中，聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府撥款占64%，學(xué)生繳納的學(xué)雜費(fèi)占16%，高校利用自身優(yōu)勢(shì)開(kāi)展校企合作研究、人才培訓(xùn)、管理咨詢、校辦企業(yè)等服務(wù)性收入占17%，接受捐贈(zèng)、發(fā)行彩票、招收國(guó)外留學(xué)生等其他收入占21%[5]。英國(guó)1999—2000年高等教育經(jīng)費(fèi)中，政府撥款占40.3%，政府及社會(huì)提供的科研經(jīng)費(fèi)占15.4%，學(xué)費(fèi)和助學(xué)金占22.5%，社會(huì)捐贈(zèng)、咨詢服務(wù)、招收國(guó)外留學(xué)生等其他服務(wù)收入占21.8%[6]。

2.實(shí)行財(cái)政資金分類投入方式。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，美、英兩國(guó)對(duì)高等教育的投入主要由教學(xué)投入、科研投入和學(xué)生資助三部分構(gòu)成，既注重公平，又注重獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，推動(dòng)院校間競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)《高等教育法》規(guī)定，聯(lián)邦政府側(cè)重于對(duì)學(xué)生的資助和科研項(xiàng)目投入，為適應(yīng)科學(xué)技術(shù)發(fā)展進(jìn)步，專門設(shè)立了“國(guó)家需要領(lǐng)域”研究生和研究生院資助等項(xiàng)目，由院校間公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)獲取。英國(guó)高等教育投入中，教學(xué)投入約占60%，科研投入約占20%，學(xué)生資助等其他投入約占20%[7]。

3.制定具體政策提高財(cái)政投入績(jī)效。美國(guó)《高等教育法》要求對(duì)大學(xué)生的助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金和貼息貸款等資助，都要通過(guò)嚴(yán)格的“需求分析”程序，保證資助最需要的人，《高等教育法》修訂都會(huì)根據(jù)國(guó)會(huì)顧問(wèn)委員會(huì)的調(diào)查研究結(jié)論對(duì)需求分析的計(jì)算方法作出具體而詳盡的規(guī)定。美國(guó)肯塔基州還建立了高等教育財(cái)政投入績(jī)效評(píng)估機(jī)制，通過(guò)25個(gè)指標(biāo)衡量財(cái)政投入績(jī)效[8]。

4.注重發(fā)揮第三方的協(xié)調(diào)監(jiān)督作用。英國(guó)1992年頒布的《繼續(xù)和高等教育法》，成立統(tǒng)一的高等教育撥款機(jī)構(gòu)——高等教育基金會(huì)，通過(guò)“政府—撥款中介—高?！钡娜獡芸铙w制，對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分配，并據(jù)此平臺(tái)健全高等教育資金投入?yún)f(xié)商機(jī)制，鼓勵(lì)高校加強(qiáng)與工商界聯(lián)系合作，開(kāi)拓資金來(lái)源。

三、完善高等教育投入立法建議

針對(duì)中國(guó)現(xiàn)行高等教育投入立法存在的缺陷與不足，借鑒有關(guān)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建議專門制定《高等教育投入條例》或者修訂《高等教育法》，在相關(guān)高等教育投入配套性法律法規(guī)上進(jìn)一步完善。

1.進(jìn)一步明確多元投入原則。高等教育具有明顯的公共性、競(jìng)爭(zhēng)性和外部性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品[9]，在有關(guān)法律規(guī)定中，必須按照準(zhǔn)公共產(chǎn)品收益成本分擔(dān)原則，進(jìn)一步明確政府、社會(huì)和受教育個(gè)人“三位一體”的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。

2.進(jìn)一步細(xì)化高等教育財(cái)政投入規(guī)定。主要以法律法規(guī)形式，明確三個(gè)比例：國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例、各級(jí)財(cái)政支出總額中教育經(jīng)費(fèi)所占比例、高等教育占國(guó)家教育投資比例。

3.進(jìn)一步改革完善相關(guān)稅收法律制度。規(guī)定公民或社會(huì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于高等教育等公益事業(yè)的，依法享受稅收優(yōu)惠與減免；對(duì)高等學(xué)校經(jīng)營(yíng)與服務(wù)收入實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，免征營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅，并要求經(jīng)營(yíng)與服務(wù)收入直接用于高等教育不低于一定比例；設(shè)立高等教育彩票制度，為高等教育廣泛籌集資金。

4.進(jìn)一步改革高等教育預(yù)算方法。將教育事業(yè)費(fèi)“款”級(jí)和教育基本建設(shè)費(fèi)“款”級(jí)合并，升格為“教育經(jīng)費(fèi)類”，便于各級(jí)人民代表大會(huì)按照法律規(guī)定審議和監(jiān)督同級(jí)人民政府教育經(jīng)費(fèi)支出；制定具體程序，賦予教育部門對(duì)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制權(quán)以及對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)、管理權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)教育事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

5.建立效率優(yōu)先的收費(fèi)和國(guó)家投入機(jī)制。建立大學(xué)生學(xué)雜費(fèi)調(diào)整制度，與年人均GDP和收入、物價(jià)水平、培養(yǎng)成本、培養(yǎng)質(zhì)量等相聯(lián)系。將高等教育投入分為教學(xué)投入、科研投入和學(xué)生資助，教學(xué)投入根據(jù)學(xué)校學(xué)生數(shù)量、教學(xué)指標(biāo)、科研指標(biāo)和財(cái)務(wù)與資源管理指標(biāo)，在保證公平、兼顧績(jī)效基礎(chǔ)上核撥；科研投入充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式核撥；學(xué)生資助制定嚴(yán)格的需求分析指標(biāo)和程序，確保資助最需要的人。

6.明晰高等教育投入責(zé)任制和監(jiān)督制度。明確國(guó)家和省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)其同級(jí)高等教育投入承擔(dān)主要責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格績(jī)效考核。未按照法律規(guī)定進(jìn)行高等教育投入的，實(shí)行一票否決，年度考核不得評(píng)優(yōu)；各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)家教育事業(yè)預(yù)算、決算信息向社會(huì)公開(kāi),各高校應(yīng)當(dāng)將本校財(cái)政資金和各類社會(huì)投入使用情況向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。

7.成立聯(lián)系政府與高校的高等教育撥款委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)可由政府官員、教育專家、學(xué)者、工商界人士等組成，在業(yè)務(wù)上接受政府部門的指導(dǎo)，在運(yùn)作上具有相對(duì)獨(dú)立性，以法規(guī)形式明確具體職責(zé)，主要為政府評(píng)估高校整體財(cái)政計(jì)劃，將撥款與評(píng)估結(jié)果掛鉤，確保經(jīng)費(fèi)使用效率；該機(jī)構(gòu)也是高校代言人，代表高校向政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)投入；同時(shí)據(jù)此平臺(tái)健全高等教育資金投入?yún)f(xié)商機(jī)制，鼓勵(lì)高校加強(qiáng)與工商界聯(lián)系合作，開(kāi)拓資金來(lái)源。

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(責(zé)任編輯：范根祥)

Thoughts on the Legislation on the Financial Investment in Higher Education

XU Pengbo1，YANG Dong2

(1.School of Law, Peking University, Beijing 100084, China;2.Law Shool, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Legislation on the financial investment in higher education is an integral part of the development of China’s legal system. Based on the analysis of the status quo in this aspect in China, this paper will come up with measures to improve our legislation by learning from the experience of the United States and United Kingdom.

higher education; investment; legislation; improve

2014-10-21

徐鵬博(1991—)，男，清華大學(xué)法學(xué)院碩士研究生；楊東(1975—)，男，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

D922.1

A

1008-2700(2015)01-0091-04