李 寧

我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的糾紛解決機(jī)制及其完善

李 寧

我國(guó)《政府采購(gòu)法》在糾紛解決機(jī)制上因循了雙階理論。政府購(gòu)買公共服務(wù)合同兼具行政性與合意性的特征,彰顯出雙階理論下社會(huì)組織履約階段完全適用私法糾紛解決機(jī)制的不足。在拆分模式下使用雙階理論,為重新構(gòu)建我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的糾紛解決機(jī)制提供了一條有效路徑:雙階理論為政府購(gòu)買公共服務(wù)糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建提供了清晰的邏輯基礎(chǔ),拆分理論在確保社會(huì)組織在履約階段的履約效率的同時(shí),為該階段提供了合理的糾紛解決機(jī)制。

政府購(gòu)買公共服務(wù)；糾紛解決機(jī)制；雙階理論；拆分模式

政府購(gòu)買公共服務(wù)是西方國(guó)家20世紀(jì)80年代以來(lái)的趨勢(shì),其經(jīng)驗(yàn)表明,政府購(gòu)買公共服務(wù)有利于轉(zhuǎn)變政府職能,有利于節(jié)約財(cái)政資金,有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量。西方國(guó)家政府購(gòu)買公共服務(wù)是新自由主義和新公共管理運(yùn)動(dòng)的直接產(chǎn)物,其核心是把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引人政府施政理念,其成功有賴于完善的市場(chǎng)機(jī)制及獨(dú)立于政府且發(fā)展完善的社會(huì)組織。自20世紀(jì)90年代以來(lái),我國(guó)各級(jí)政府加快職能轉(zhuǎn)變,地方政府率先創(chuàng)新,形成了各具特色的政府購(gòu)買公共服務(wù)模式,如上海、江蘇無(wú)錫、廣東、江西等,但限于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不完善,社會(huì)組織的發(fā)育不良,我國(guó)未在國(guó)家層面上形成典型模式。

自第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議于2002年6月29日通過(guò)《政府采購(gòu)法》開(kāi)始,國(guó)家高度重視并積極推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù),盡管國(guó)務(wù)院于2013年9月30日公布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,但是政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度化進(jìn)程是緩慢的。至今,國(guó)家依然沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的專門立法,而是適用《政府采購(gòu)法》,并附之于一些政策法規(guī)。但《政府采購(gòu)法》對(duì)行政輔助行為、行政私法行為等行政主體私法活動(dòng)不加區(qū)分的規(guī)范方式①對(duì)于行政主體的私法活動(dòng),我國(guó)學(xué)者(陳新民:《中國(guó)行政法學(xué)原理》,北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002年,第18 20頁(yè)；高秦偉:《行政私法及其法律控制》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期；鄒煥聰:《行政私法理論在合同制度中的展開(kāi)》,《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第3期,等)參考德國(guó)的分類,劃分為行政輔助行為、行政營(yíng)利行為與行政私法行為。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定,政府采購(gòu)行為可分為行政輔助行為與行政私法行為。本文所謂“政府購(gòu)買公共服務(wù)”采狹義概念,性質(zhì)上屬于行政私法行為,僅指政府以直接資助或基于項(xiàng)目申請(qǐng)以公開(kāi)招標(biāo)方式與社會(huì)組織就購(gòu)買公共服務(wù)的締約與履約；“政府購(gòu)買公共服務(wù)合同”則指政府為了實(shí)現(xiàn)公共目的而與社會(huì)組織就權(quán)利、義務(wù)而達(dá)成的合意。,并不利于政府購(gòu)買公共服務(wù)的推進(jìn)?！盁o(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”,權(quán)利救濟(jì)重于權(quán)利宣告,本文從政府購(gòu)買公共服務(wù)的糾紛解決人手,擬對(duì)《政府采購(gòu)法》中的糾紛解決機(jī)制作出解讀,并探尋重新構(gòu)建政府購(gòu)買公共服務(wù)的糾紛解決機(jī)制之路徑。

一、《政府采購(gòu)法》關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)糾紛解決機(jī)制的規(guī)定

關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)糾紛解決機(jī)制的規(guī)定,《政府采購(gòu)法》提供了兩種救濟(jì)方式。首先,《政府采購(gòu)法》第43條規(guī)定:“政府采購(gòu)合同適用合同法”。理論上,《合同法》為民事合同所提供的糾紛解決機(jī)制同樣適用于政府購(gòu)買公共服務(wù)合同糾紛。

第二類糾紛解決機(jī)制規(guī)定于《政府采購(gòu)法》第六章“質(zhì)疑與投訴”。該部分明確規(guī)定了供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)存在異議或認(rèn)為采購(gòu)行為損害其合法權(quán)益時(shí)可以尋求的救濟(jì)方式,這些方式包括詢問(wèn)、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議或行政訴訟。從性質(zhì)上看,前四種屬于非訴訟糾紛解決機(jī)制,或稱之為行政內(nèi)部糾紛解決機(jī)制,行政訴訟屬于訴訟糾紛解決機(jī)制或稱之為司法性糾紛解決機(jī)制,下面分而述之。

第一,詢問(wèn)?！墩少?gòu)法》第51條規(guī)定:“供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)有疑問(wèn)的,可以向采購(gòu)人提出詢問(wèn),采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出答復(fù),但答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密?！睆男形膩?lái)看,賦予供應(yīng)商詢問(wèn)權(quán)旨在保證其知情權(quán)。但詢問(wèn)不是嚴(yán)格意義上的糾紛解決機(jī)制,因?yàn)榇藭r(shí)供應(yīng)商只是對(duì)采購(gòu)活動(dòng)存在疑問(wèn),而疑問(wèn)只是產(chǎn)生糾紛的前提,未進(jìn)人糾紛階段。因此,第51條規(guī)定的啟動(dòng)詢問(wèn)程序十分簡(jiǎn)單,只要供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)活動(dòng)存在疑問(wèn)就可以詢問(wèn)采購(gòu)人,而且采購(gòu)人有義務(wù)為詢問(wèn)權(quán)人答疑解惑。本條雖規(guī)定了采購(gòu)人答復(fù)的義務(wù),但對(duì)答復(fù)時(shí)間、內(nèi)容和拒絕答復(fù)的救濟(jì)措施均無(wú)明確規(guī)定,這也使得詢問(wèn)很難成為正式的糾紛解決機(jī)制。

第二,質(zhì)疑與投訴?！墩少?gòu)法》于第52條至第57條詳細(xì)地規(guī)定了供應(yīng)商質(zhì)疑與投訴的內(nèi)容、對(duì)象、時(shí)間、形式以及采購(gòu)人和采購(gòu)監(jiān)管部門對(duì)供應(yīng)商投訴的處理程序。相對(duì)于詢問(wèn),質(zhì)疑與投訴顯得更為嚴(yán)肅與正式。

對(duì)于維護(hù)合同授予之前供應(yīng)商的利益和保障采購(gòu)合同所欲完成的公共職能而言,質(zhì)疑與投訴機(jī)制至關(guān)重要,所以為各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的立法所確立。質(zhì)疑與投訴發(fā)生于合同締結(jié)之前,因?yàn)楹贤形淳喗Y(jié),供應(yīng)商因缺乏相關(guān)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)而無(wú)法依據(jù)適用于合同履行階段的《政府采購(gòu)法》第43條提起民事訴訟；“《政府采購(gòu)法》將行政訴訟受案范圍僅限于政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門關(guān)于投訴的處理決定或不作為”①肖北庚:《政府采購(gòu)法關(guān)于行政訴訟受案范圍規(guī)定之缺失》,《行政法學(xué)研究》2005年第2期。,供應(yīng)商也無(wú)法提起行政訴訟。也正因?yàn)槿绱?才有學(xué)者認(rèn)為:“異議與申訴制度,應(yīng)屬整部政府采購(gòu)法的精髓所在。對(duì)于廠商而言,政府采購(gòu)法其條文對(duì)廠商權(quán)益的保障,都必須依賴異議與申訴制度給予維護(hù)；在廠商受到不公平或不當(dāng)?shù)拇鰰r(shí),若不能提供有效的救濟(jì)方式,將使整個(gè)采購(gòu)制度的目的,淪為空談”②羅昌發(fā):《政府采購(gòu)法與政府采購(gòu)協(xié)定論析》,臺(tái)北:元照出版公司,2008年,第339頁(yè)。。《政府采購(gòu)法》實(shí)際上將質(zhì)疑確定為投訴的前置程序,也就是說(shuō)未經(jīng)質(zhì)疑的直接投訴不會(huì)被受理。這一點(diǎn)從投訴條件要求的“對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意,或者未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的”即知。理解這一點(diǎn)十分重要,因?yàn)榈?8條將行政復(fù)議人和行政訴訟的原告限定為投訴人,也就是說(shuō)質(zhì)疑不僅是投訴的前置條件,更是行政復(fù)議與行政訴訟的原初前置條件。這是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》依然沒(méi)有將行政合同行為納人到其受案范圍之中,因此供應(yīng)商不能直接對(duì)采購(gòu)活動(dòng)提起行政復(fù)議或行政訴訟,而經(jīng)過(guò)投訴這一程序,采購(gòu)監(jiān)管部門對(duì)采購(gòu)事項(xiàng)的處理就轉(zhuǎn)化為具體行政行為,從而實(shí)現(xiàn)以行政復(fù)議和行政訴訟的方式對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)制。

第三,行政復(fù)議或行政訴訟?！墩少?gòu)法》第58條規(guī)定:“投訴人對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門逾期未作處理的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。”本條規(guī)定屬于引致性條款,因?yàn)樵摋l并無(wú)投訴人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的具體規(guī)定,投訴人只能依據(jù)《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋進(jìn)行救濟(jì)。前文已經(jīng)分析,本條僅將申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利賦予投訴人,因此,投訴程序便成為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序,這契合了《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》受案范圍的要求。具體來(lái)講,我國(guó)沒(méi)有將行政合同納人《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的受案范圍,但是政府采購(gòu)監(jiān)管部門對(duì)投訴者投訴事項(xiàng)的處理卻屬于具體行政行為范疇。表面上看,投訴行為使得采購(gòu)行為被“具體行政行為化”,但實(shí)質(zhì)上,行政復(fù)議和行政訴訟所處理的性質(zhì)爭(zhēng)議仍然只是采購(gòu)監(jiān)管部門對(duì)投訴事項(xiàng)的處理行為而并非采購(gòu)行為本身,因此行政復(fù)議和行政訴訟只能是督促政府采購(gòu)監(jiān)管部門認(rèn)真履行行政職責(zé)并對(duì)其對(duì)投訴事項(xiàng)的處理行為的合法性進(jìn)行審查。行政復(fù)議和行政訴訟本身還不能直接處理采購(gòu)中的糾紛,只有這樣才能理解為何在《政府采購(gòu)法》已經(jīng)明確規(guī)定行政訴訟的情況下,不少行政法學(xué)者還在呼吁要將政府采購(gòu)納人到行政訴訟的受案范圍之中①齊洪:《將政采合同納人行政訴訟的理由》,《政府采購(gòu)信息報(bào)》2006年10月18日第4版。,這是因?yàn)榈?8條所規(guī)定的行政訴訟并不屬于行政法學(xué)者們所期望的對(duì)政府采購(gòu)行為本身所提起的行政訴訟。

以上五種方式便是我國(guó)《政府采購(gòu)法》所明確規(guī)定的針對(duì)政府采購(gòu)行為的糾紛解決機(jī)制,這當(dāng)然適用于政府購(gòu)買公共服務(wù)行為。不難發(fā)現(xiàn),以上方式都是針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)合同授予之前,供應(yīng)商與采購(gòu)者或政府采購(gòu)監(jiān)管部門之間的爭(zhēng)議。至于合同授予后履行階段的糾紛解決方式,《政府采購(gòu)法》第43條已經(jīng)規(guī)定政府采購(gòu)合同適用《合同法》,因此將合同履行階段的糾紛解決交給了《合同法》。

二、我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)糾紛解決機(jī)制的理論基礎(chǔ)與缺陷

(一)我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)糾紛解決機(jī)制的理論基礎(chǔ)——雙階理論

通過(guò)對(duì)《政府采購(gòu)法》糾紛處理機(jī)制的梳理,我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)立法在構(gòu)建政府購(gòu)買公共服務(wù)糾紛解決機(jī)制上遵循了以下邏輯:首先將政府購(gòu)買公共服務(wù)按階段劃分為政府資助決定階段(即合同授予階段,發(fā)生于合同訂立之前)和社會(huì)組織履約階段(即合同履行階段,發(fā)生于合同訂立之后)；然后在《政府采購(gòu)法》中具體規(guī)定了政府資助決定階段的糾紛解決機(jī)制,并通過(guò)第43條這一引致性條款將社會(huì)組織履約階段的糾紛解決機(jī)制導(dǎo)向《合同法》。

依據(jù)政府購(gòu)買公共服務(wù)所處階段的不同制定不同的糾紛解決機(jī)制,被大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)的立法所采用。例如,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“政府采購(gòu)法”第74條規(guī)定:“廠商與機(jī)關(guān)間關(guān)于招標(biāo)、審標(biāo)、決標(biāo)、履約或驗(yàn)收之爭(zhēng)議,得依本章規(guī)定提出異議及申訴,但得標(biāo)廠商與機(jī)關(guān)間之私法爭(zhēng)議,已提付仲裁、申請(qǐng)調(diào)解或提起民事訴訟者,不在此限”。第83條第1、2款規(guī)定:“審議判斷依其性質(zhì),得視同訴愿決定或調(diào)解方案,并附記爭(zhēng)訟或異議之期限。民事訴訟法第417條及第418條之規(guī)定,于前項(xiàng)后段情形準(zhǔn)用之”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為,政府采購(gòu)爭(zhēng)議的本質(zhì)或可依合同是否成立為分界,即招標(biāo)爭(zhēng)議部分,例如投標(biāo)資格、招標(biāo)方式、審標(biāo)程序、開(kāi)標(biāo)程序所發(fā)生的爭(zhēng)議,因?qū)儆谶m用政府采購(gòu)法或涉及機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)審計(jì)法規(guī)作用,或可解為公法爭(zhēng)議,合同成立后的履約乃至驗(yàn)收所生爭(zhēng)議,似可歸類為私法爭(zhēng)議②郭介恒:《政府采購(gòu)爭(zhēng)議與救濟(jì)》,《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》2003年第5期。。這種將政府購(gòu)買公共服務(wù)糾紛分為合同授予爭(zhēng)議和合同履行爭(zhēng)議的理論基礎(chǔ)是德國(guó)的雙階理論。所謂雙階理論是指行政私法行為可分為前后兩個(gè)階段,前一個(gè)階段“是否”進(jìn)行行政私法行為屬于公法問(wèn)題,受公法調(diào)整；后一個(gè)階段“如何”進(jìn)行行政私法行為屬私法問(wèn)題,受私法調(diào)整③王鍇:《政府采購(gòu)中雙階理論的運(yùn)用》,《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期；胡朝陽(yáng):《政府購(gòu)買服務(wù)的法律調(diào)整體系探析——以代理理論與雙階理論為分析視角》,《學(xué)?！?014年第4期。。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第六章的8個(gè)條文全部針對(duì)的是合同授予階段產(chǎn)生的糾紛,而這些糾紛解決機(jī)制無(wú)一例外的屬于公法上的糾紛解決機(jī)制,要么屬于行政內(nèi)部糾紛解決機(jī)制,要么屬于行政訴訟；第43條關(guān)于“政府采購(gòu)合同適用合同法”的規(guī)定,則是針對(duì)合同履行過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛,也就是說(shuō)合同成立后的糾紛屬于私法糾紛,適用私法上的糾紛解決機(jī)制。如此看來(lái),我國(guó)《政府采購(gòu)法》在糾紛解決機(jī)制上也因循了雙階理論。

(二)政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的性質(zhì)與政府購(gòu)買公共服務(wù)糾紛解決機(jī)制的缺陷

雙階理論能夠?yàn)檎?gòu)買公共服務(wù)糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)提供清晰的邏輯基礎(chǔ),然而完全依據(jù)政府購(gòu)買公共服務(wù)行為所處的階段而對(duì)糾紛的性質(zhì)進(jìn)行公法與私法上的劃分,仍然不無(wú)討論的余地,就社會(huì)組織履約階段而言,是否此階段的糾紛皆屬于私法糾紛從而只能尋求私法上的救濟(jì),也不無(wú)疑問(wèn)。例如在一起供應(yīng)商中止履行政府采購(gòu)合同的案件中,該供應(yīng)商被政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以違反《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)的招標(biāo)和投標(biāo)管理辦法》為由,對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行了行政罰款①蔡復(fù)義:《終止履行政府采購(gòu)合同行政處罰案例評(píng)析》,《中國(guó)財(cái)政》2009年第2期。。很明顯此處的糾紛就不屬于私法糾紛,而是屬于行政處罰中的行政罰款,而這一糾紛恰恰發(fā)生在政府采購(gòu)合同的履行階段。

1.政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的性質(zhì)。上述案件表明,簡(jiǎn)單地以合同是否成立為劃分“是否”還是“如何”進(jìn)行行政私法行為的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于武斷,僅以私法調(diào)整“如何”進(jìn)行行政私法行為的方式值得商榷。就政府購(gòu)買公共服務(wù)而言,這涉及到政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的性質(zhì)問(wèn)題。盡管《政府采購(gòu)法》第43條奠定了平等、自愿的“基調(diào)”,但是并不能就此完全掩蓋政府購(gòu)買公共服務(wù)合同與民事合同的差異。政府購(gòu)買公共服務(wù)合同在主體、締結(jié)方式、合同目的和合同當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)等方面具有特殊性。主體方面,政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的一方是政府,雖然雙方需要遵循市場(chǎng)交易規(guī)則,但作為政府的一方并不完全等同于民事合同中的他方當(dāng)事人。締結(jié)方式方面,政府購(gòu)買公共服務(wù)合同除了需要具備民事合同的要約——承諾程序之外,還需要一個(gè)要約邀請(qǐng)程序,而且賦予要約邀請(qǐng)以法律拘束力,而民事合同并不要求必須具備要約邀請(qǐng),即便存在,它對(duì)合同雙方也無(wú)法律拘束力,因此理論上將政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的訂立稱之為“合同的授予”,也有學(xué)者認(rèn)為這是“要約承諾的變異”②鄭瑞志:《政府采購(gòu)締約方式研究》,清華大學(xué)碩士學(xué)位論文,2003年,第19 20頁(yè)。。合同目的方面,政府購(gòu)買公共服務(wù)合同旨在以“私經(jīng)濟(jì)行政”的方式實(shí)現(xiàn)行政任務(wù),申言之,政府購(gòu)買公共服務(wù)合同旨在通過(guò)締結(jié)契約的形式向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù),以實(shí)現(xiàn)公共目的,而民事合同則不具備這一目的。在當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)方面,政府購(gòu)買公共服務(wù)合同中的政府享有行政優(yōu)益權(quán),而民事合同中雙方的權(quán)利義務(wù)是對(duì)等的。基于上述,政府購(gòu)買公共服務(wù)合同是指政府為了實(shí)現(xiàn)公共目的而與社會(huì)組織就權(quán)利義務(wù)而達(dá)成的合意,包含以下幾層涵義:一是政府在合同履行過(guò)程中享有一定的特權(quán)(即行政優(yōu)益權(quán))；二是政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的目的在于實(shí)現(xiàn)政府公共職能；三是政府購(gòu)買公共服務(wù)合同兼具行政性與合意性③楊解君、陳詠梅:《中國(guó)大陸行政合同的糾紛解決:現(xiàn)狀、問(wèn)題與路徑選擇》,《行政法學(xué)研究》2014年第1期。。

2.政府購(gòu)買公共服務(wù)合同履約階段糾紛解決機(jī)制的缺陷。政府購(gòu)買公共服務(wù)合同兼具行政性與合意性的特征,突顯了以合同是否成立為行政私法行為劃分標(biāo)準(zhǔn)的武斷與以私法調(diào)整政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的不足。就該問(wèn)題而言,雙階理論在德國(guó)也面臨著相類似的批評(píng),批評(píng)者主張?jiān)S多雙階段關(guān)系的劃分僅是法學(xué)上的虛擬,甚至杜撰。從法律邏輯上,將“是否”進(jìn)行行政私法行為解釋成政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的要約,將政府的核準(zhǔn)決定作為政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的承諾,在此基礎(chǔ)上將同一生活關(guān)系分為公法關(guān)系與私法關(guān)系,進(jìn)而在法律救濟(jì)途徑上轉(zhuǎn)變?yōu)殡p軌制,是可行的。但是實(shí)務(wù)中解決有關(guān)糾紛時(shí),問(wèn)題便顯現(xiàn)出來(lái):當(dāng)兩個(gè)訴訟程序的法官們?cè)谝?jiàn)解有歧義時(shí),如何清晰地劃分兩個(gè)階段并厘清兩個(gè)階段間的關(guān)系是困難的,如政府決定被撤銷后合同的處置問(wèn)題。政府購(gòu)買公共服務(wù)合同具有行政性,突顯出《政府采購(gòu)法》第43條規(guī)定政府采購(gòu)合同適用合同法,即政府購(gòu)買公共服務(wù)之社會(huì)組織履約階段僅適用私法糾紛解決機(jī)制的不足。簡(jiǎn)單地依據(jù)合同所處階段不同而適用不同的、單一的糾紛解決機(jī)制是不可行的。

3.政府購(gòu)買公共服務(wù)合同授予階段糾紛解決機(jī)制的缺陷。除社會(huì)組織履約階段的糾紛解決機(jī)制存在不足外,政府資助決定階段的糾紛解決機(jī)制也存在缺陷。政府資助決定階段糾紛解決機(jī)制的缺陷集中體現(xiàn)于詢問(wèn)難以成為正式的糾紛解決機(jī)制與質(zhì)疑、投訴機(jī)制存在若干不足兩個(gè)方面。這些不足將難以保障社會(huì)組織的公平地位,整個(gè)政府購(gòu)買公共服務(wù)制度的目的將淪為空談。

就政府資助決定階段的糾紛解決機(jī)制而言,我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的比較全面,包括詢問(wèn)、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議或行政訴訟,但關(guān)于這些機(jī)制的規(guī)定較為簡(jiǎn)單,甚至存在若干不足。就詢問(wèn)機(jī)制而言,《政府采購(gòu)法》中的詢問(wèn)與《世界貿(mào)易組織政府采購(gòu)協(xié)議》(GPA)所規(guī)定的磋商相類似,但與磋商不同,詢問(wèn)并非正式的糾紛解決機(jī)制,上述已論及,一方面因?yàn)樵儐?wèn)所針對(duì)的疑問(wèn)并未進(jìn)人糾紛階段；另一方面在于《政府采購(gòu)法》第51條未對(duì)采購(gòu)人的答復(fù)時(shí)間、內(nèi)容及拒絕答復(fù)的救濟(jì)方式作出規(guī)定。詢問(wèn)與GPA中的磋商制度在內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)上還存在較大差異。GPA第21條第1項(xiàng)規(guī)定:“供應(yīng)商對(duì)違反本協(xié)議規(guī)定的采購(gòu)提出投訴時(shí),締約方應(yīng)鼓勵(lì)供應(yīng)商與采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行磋商,解決爭(zhēng)議。采購(gòu)機(jī)構(gòu)在不妨礙按投訴程序采取糾正措施的前提下,應(yīng)對(duì)投訴事件及時(shí)、公正地予以考慮。”磋商制度的核心在于,所有(包括潛在的、投標(biāo)的與中標(biāo)的)供應(yīng)商鼓勵(lì)某一供應(yīng)商在提出申訴時(shí)采用磋商的方式解決相關(guān)糾紛,“其目的在于使得磋商在眾多國(guó)家關(guān)注之下,形成解決問(wèn)題的良好的國(guó)際氛圍”①焦富民:《我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度立法缺陷分析》,《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。,是防止差別待遇的潛在要求。反觀詢問(wèn)制度,其強(qiáng)調(diào)的是“一對(duì)一”的詢問(wèn)與解答。這種“一對(duì)一”的糾紛解決方式不利于良好氛圍的形成,信息的不公開(kāi)化可能造成差別待遇。另外,GPA還強(qiáng)調(diào)了磋商不能妨礙其他糾紛解決機(jī)制的適用,這也是詢問(wèn)制度缺乏的。

與域外國(guó)家或地區(qū)政府采購(gòu)法的規(guī)定相比,我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的質(zhì)疑、投訴機(jī)制亦存在若干不足,這主要表現(xiàn)在對(duì)“供應(yīng)商”范圍的界定、質(zhì)疑與投訴受理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及質(zhì)疑效力的規(guī)定上。當(dāng)前,為保障購(gòu)買程序的公平運(yùn)行,為保護(hù)供應(yīng)商的權(quán)利,不少國(guó)家或地區(qū)已經(jīng)明確了“潛在供應(yīng)商”的質(zhì)疑、投訴資格。盡管財(cái)政部《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第68條的規(guī)定,“招標(biāo)采購(gòu)單位不得以不合理的要求限制或者排斥潛在投標(biāo)供應(yīng)商,對(duì)潛在投標(biāo)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇,或者招標(biāo)文件指定特定的供應(yīng)商、含有傾向性或者排斥潛在投標(biāo)供應(yīng)商的其他內(nèi)容”,但《政府采購(gòu)法》并未將其納人。對(duì)于質(zhì)疑與投訴受理機(jī)構(gòu)而言,受理質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)為采購(gòu)人與采購(gòu)代理人,受理投訴的機(jī)構(gòu)為同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門。《政府采購(gòu)法》的規(guī)定與GPA及其他國(guó)家或地區(qū)政府采購(gòu)法要求設(shè)置獨(dú)立的、公正的受理機(jī)構(gòu)的規(guī)定及實(shí)踐大相徑庭,這顯然不利于社會(huì)組織。對(duì)于質(zhì)疑效力的問(wèn)題,如日本政府采購(gòu)質(zhì)疑機(jī)制明確要求在審查局對(duì)質(zhì)疑進(jìn)行審查期間,除審查局認(rèn)為存在“緊急的、令人信服的情勢(shì)”或“民族利益”外,尚未授予合同的要中止授予,已經(jīng)授予的要中止履行。而我國(guó)《政府采購(gòu)法》僅規(guī)定在投訴階段可暫停采購(gòu)活動(dòng)且暫停時(shí)間不超過(guò)30日,這無(wú)疑對(duì)供應(yīng)商的權(quán)益保護(hù)不利。

三、我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)合同糾紛解決機(jī)制的體系重構(gòu)——拆分模式下雙階理論的運(yùn)用

盡管雙階理論存在缺陷,但其理論貢獻(xiàn)值得肯定:雙階理論使我們正視一個(gè)生活事實(shí)中可能存在不同屬性的復(fù)數(shù)法律關(guān)系,每一個(gè)法律關(guān)系可以透過(guò)不同的請(qǐng)求權(quán)加以區(qū)分,對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)行為的分割可以降低厘清復(fù)雜事實(shí)時(shí)犯錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn),并使得社會(huì)組織可以在政府資助決定階段認(rèn)為自己權(quán)利受到侵害時(shí)有權(quán)訴諸救濟(jì)。在德國(guó),雙階理論的批評(píng)者主要質(zhì)疑的是政府自己實(shí)施決定時(shí)劃分雙階的必要性。如果實(shí)施決定引人的是政府與相對(duì)人(社會(huì)公眾)之外的第三方,如本文所指的社會(huì)組織,雙階理論的運(yùn)用是可行的②張青波:《行政主體從事私法活動(dòng)的公法界限——以德國(guó)法為參照》,《環(huán)球法律評(píng)論》2014年第3期。。

(一)拆分模式下的雙階理論

平等、自愿等私法原則適用于政府購(gòu)買公共服務(wù)合同意在確保社會(huì)組織的獨(dú)立性以提高其履約效率,但這并不意味著社會(huì)組織履約階段只適用私法規(guī)則,也不意味著此階段中產(chǎn)生的糾紛完全適用私法救濟(jì)措施,否則政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的行政性要素?zé)o法彰顯。傳統(tǒng)雙階理論面對(duì)司法實(shí)踐暴露出不足,這需要改造。由于政府購(gòu)買公共服務(wù)合同兼具合意性與行政性,因此正確的作法應(yīng)該是將政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的行政性與合意性進(jìn)行拆分,這就是所謂的拆分模式。拆分模式是指拆分政府購(gòu)買公共服務(wù)合同中的行政性要素與契約性要素,通過(guò)公法規(guī)則調(diào)整其中的行政性因素,用私法規(guī)則調(diào)整其中的契約性因素①江必新:《中國(guó)行政合同法律制度:體系、內(nèi)容及其構(gòu)建》,《中外法學(xué)》2012年第6期。。通過(guò)拆分理論的改造,雙階理論為政府購(gòu)買公共服務(wù)合同糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建提供清晰邏輯基礎(chǔ)的同時(shí),拆分理論在確保社會(huì)組織履約效率與政府享有行政優(yōu)益權(quán)的前提下為不同糾紛提供相應(yīng)的解決機(jī)制。

(二)政府購(gòu)買公共服務(wù)合同糾紛解決機(jī)制的體系重構(gòu)——拆分模式下雙階理論的運(yùn)用

通過(guò)上述分析,我們認(rèn)為在拆分模式下使用雙階理論,為重新構(gòu)建我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的糾紛解決機(jī)制提供了一條有效的路徑。依據(jù)這樣的路徑,我們可依糾紛性質(zhì)的不同設(shè)立相應(yīng)的解決機(jī)制,具體構(gòu)想如下:

第一,以行政性要素為判斷標(biāo)準(zhǔn)的公法糾紛解決機(jī)制。這些糾紛包括兩部分,橫跨政府資助決定與社會(huì)組織履約兩個(gè)階段:一是因“是否”進(jìn)行行政私法行為而引發(fā)的糾紛,發(fā)生于政府資助決定階段；二是在社會(huì)組織履約過(guò)程中,政府行使行政優(yōu)益權(quán)而引起的糾紛。

對(duì)于政府資助決定過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛,主要是通過(guò)政府自身的糾錯(cuò)或向法院起訴要求法院對(duì)行政主體的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查來(lái)解決。這些糾紛解決方式包括質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議和行政訴訟。政府享有行政優(yōu)益權(quán)是政府購(gòu)買公共服務(wù)合同不同于民事合同的體現(xiàn),即其行政性要素的體現(xiàn)。在政府購(gòu)買公共服務(wù)合同履行階段,賦予政府行政優(yōu)益權(quán)意在保障公共職能或目的的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于社會(huì)組織履約階段中的行政優(yōu)益權(quán),《政府采購(gòu)法》中并沒(méi)有直接規(guī)定,但行政優(yōu)益權(quán)應(yīng)包括對(duì)契約履行的監(jiān)督權(quán)、契約履行中的單方解除權(quán)等。當(dāng)然,行政優(yōu)益權(quán)的行使應(yīng)在維護(hù)社會(huì)組織私法自治基礎(chǔ)之上,如除非社會(huì)組織締約與履約過(guò)程中存在欺詐行為,政府才能行使解除權(quán)。對(duì)于政府行使行政優(yōu)益權(quán)而引發(fā)的糾紛,解決方式包括行政復(fù)議與行政訴訟。

需要注意的是,為維護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益,《政府采購(gòu)法》第50條對(duì)合同的變更、中止和解除進(jìn)行了特別規(guī)定。第50條規(guī)定:“政府采購(gòu)合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。政府采購(gòu)合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的,雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任,雙方都有過(guò)錯(cuò)的,各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！奔凑?gòu)買公共服務(wù)合同發(fā)生履行障礙之后,雙方不得自行協(xié)議變更合同內(nèi)容、中止合同履行甚至解除合同,這是為了確保政府購(gòu)買公共服務(wù)合同所承擔(dān)的公共職能的實(shí)現(xiàn),是公共利益優(yōu)位的要求。此外,本條第2款還課加給雙方在繼續(xù)履行會(huì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情形下雙方變更、中止解除合同的義務(wù)。結(jié)合該條兩款的規(guī)定來(lái)看,政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的變更、中止和解除不以雙方當(dāng)事人合意為充分條件,如果不符合合同目的即便雙方合意也不得變更、中止、解除合同；相反,如果繼續(xù)履行會(huì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益,即便一方不同意,另一方也有義務(wù)變更、中止、解除合同。需要注意的是,此處政府變更、中止、解除合同不能做政府行使行政優(yōu)益權(quán)理解,因?yàn)榇颂幣c《合同法》第52條的規(guī)定立法目的無(wú)異,都旨在維護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益,而不是傾向于保護(hù)政府。

第二,以契約性要素為判斷標(biāo)準(zhǔn)的私法糾紛解決機(jī)制。這些糾紛主要是屬于因“如何”進(jìn)行行政私法行為而引發(fā)的糾紛,這類糾紛發(fā)生于社會(huì)組織履約階段?！墩少?gòu)法》第43條規(guī)定:“政府采購(gòu)合同適用合同法”,就是明確因合同履行過(guò)程中引發(fā)的私法糾紛依據(jù)民事合同糾紛進(jìn)行處理。這些糾紛處理方式主要包括協(xié)商、調(diào)解、和解、仲裁和民事訴訟。

還需要強(qiáng)調(diào)的是,針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)合同糾紛的民事訴訟解決機(jī)制,有學(xué)者還提出了公益訴訟的糾紛解決方式。主張這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為:由于政府購(gòu)買公共服務(wù)具有政府身份的特殊性、采購(gòu)目的的公益性、使用資金的財(cái)政性等特征,加之當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全、政府采購(gòu)不規(guī)范、公權(quán)力干預(yù)過(guò)大等因素,政府購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)中經(jīng)常存在國(guó)家利益和公共利益被損害的情形,因此有必要將公益訴訟納人到政府購(gòu)買公共服務(wù)糾紛解決機(jī)制之中①唐開(kāi)元:《政府采購(gòu)公益訴訟理念與制度的構(gòu)建》,《社會(huì)科學(xué)家》2007年第4期；王宗玉:《論政府采購(gòu)合同權(quán)利救濟(jì)途徑》,《法學(xué)家》2006年第3期。。我們認(rèn)為這一主張與《政府采購(gòu)法》第50條的規(guī)定旨趣相同,且能夠保證第50條的實(shí)施。至于具體制度的構(gòu)建,2012年修訂的《民事訴訟法》第55條已經(jīng)明確規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l中雖未直接列明政府采購(gòu)合同糾紛可適用公益訴訟,但其中“等損害社會(huì)公共利益的行為”表明本條并不僅僅針對(duì)環(huán)境自然侵權(quán)和大規(guī)模消費(fèi)侵權(quán),而是只要滿足“損害公共利益”等要件均可依法提起公益訴訟。

(三)拆分模式下雙階理論的實(shí)踐運(yùn)用

救濟(jì)制度的價(jià)值追求決定了政府購(gòu)買公共服務(wù)制度的模式選擇與設(shè)計(jì)。公益與私益、公平與效率、自由與秩序等價(jià)值的兼顧與均衡,決定了政府購(gòu)買公共服務(wù)救濟(jì)模式的首要目標(biāo)是以社會(huì)組織的權(quán)利救濟(jì)為主,同時(shí)也決定了政府購(gòu)買公共服務(wù)制度在模式選擇與設(shè)計(jì)上需要對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的兩個(gè)階段進(jìn)行劃分。雙階理論恰恰滿足了這一模式要求。

運(yùn)用雙階理論,以政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的簽訂為時(shí)間點(diǎn),之前為政府資助決定階段,在該階段,政府通過(guò)一些列行政行為來(lái)表達(dá)其簽訂契約的意愿,并最終作出購(gòu)買決定。整個(gè)購(gòu)買過(guò)程都是在政府控制和主導(dǎo)下進(jìn)行的,因而政府設(shè)定的購(gòu)買程序?qū)儆谛姓绦颉?duì)于該階段發(fā)生的糾紛,當(dāng)然適用公法糾紛解決機(jī)制。這與法國(guó)法中的“可分離行為理論”有異曲同工之妙,根據(jù)可分離行為理論,“行政機(jī)關(guān)在采購(gòu)中單方實(shí)施的行政行為,與契約本身相對(duì)分離,相對(duì)自治。受到不利益影響的第三人可以單獨(dú)就上述行政行為向行政法院提起越權(quán)之訴(pour exces de pouvoir)或完全管轄之訴(the action en plein contentieux),而不涉及之后的契約救濟(jì)問(wèn)題”②余凌云:《行政契約論》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2006年,第219頁(yè)。。

需要注意的是,雙階理論的適用使救濟(jì)問(wèn)題更趨簡(jiǎn)化、更易操作,但政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的簽訂是以政府一系列的行政行為為前提的。裁決政府購(gòu)買公共服務(wù)之政府資助決定階段中政府行政行為違法并撤銷,是世界各國(guó)或地區(qū)通行采用的救濟(jì)措施,這一措施在購(gòu)買合同尚未最終簽訂或購(gòu)買程序因糾紛的產(chǎn)生而暫時(shí)中止的情況下被證實(shí)是有效的。但購(gòu)買合同已經(jīng)簽訂、甚至社會(huì)組織已經(jīng)開(kāi)始履約情況下,政府行政行為被裁定無(wú)效是否意味著購(gòu)買合同當(dāng)然無(wú)效,這需要謹(jǐn)慎對(duì)待。從具體國(guó)家或地區(qū)對(duì)待該問(wèn)題的態(tài)度和司法實(shí)踐上看,各國(guó)或地區(qū)都不會(huì)輕易因政府資助決定階段的行政行為違法而否定整個(gè)政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的效力,適用雙階理論的德國(guó)如此,適用可分離行為理論的法國(guó)亦如此。我們認(rèn)為以政府行政行為的違法不影響購(gòu)買合同效力為原則,但以社會(huì)組織存在過(guò)錯(cuò)且致使公共利益無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)的情況為例外。這基于三個(gè)方面的考慮:首先,重新進(jìn)行購(gòu)買程序意味著已獲得簽約的社會(huì)組織的合法預(yù)期可能會(huì)喪失；其次,購(gòu)買程序的重新進(jìn)行增加了善意競(jìng)標(biāo)社會(huì)組織的成本,是一種變相制裁；最后,最重要的是購(gòu)買程序的重新進(jìn)行意味著公共利益的實(shí)現(xiàn)被延遲。但是如果政府的違法行為與合同當(dāng)事人社會(huì)組織有關(guān),如雙方惡意串通或者社會(huì)組織通過(guò)賄賂等方式成為中標(biāo)方等,且該違法行為已影響到公共利益的實(shí)現(xiàn),那么所購(gòu)買合同應(yīng)當(dāng)然無(wú)效,這也契合了《政府采購(gòu)法》第50條的規(guī)定。

政府購(gòu)買公共服務(wù)合同簽訂之后為社會(huì)組織履約階段,政府購(gòu)買公共服務(wù)合同兼具行政性與合意性決定了該階段既適用公法糾紛解決機(jī)制,又適用私法糾紛解決機(jī)制。對(duì)于具體案件適用何種糾紛解決機(jī)制,是由社會(huì)組織履約過(guò)程中政府所實(shí)施行為的性質(zhì)決定的。對(duì)于社會(huì)組織履約過(guò)程中政府所實(shí)施行為的性質(zhì),或者拆分政府購(gòu)買公共服務(wù)合同行政性要素與契約型要素采用何種標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題,我們認(rèn)為從政府行使權(quán)利的性質(zhì)進(jìn)行判斷是可行的。上文已述,政府購(gòu)買公共服務(wù)合同在主體、締結(jié)方式、合同目的與當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)等方面與民事合同存在不同,但是就政府購(gòu)買公共服務(wù)合同本身而言,行政性要素與契約型要素的區(qū)分只能依賴于政府所享有的權(quán)利(力),落實(shí)于實(shí)踐,體現(xiàn)為政府在合同履行階段中所行使的具體權(quán)利(力),所以,采用政府是行使行政優(yōu)益權(quán)還是行使私法上權(quán)利以作為判斷政府實(shí)施行為的性質(zhì),或者判斷政府購(gòu)買公共服務(wù)合同中的行政性要素與契約性要素,進(jìn)而決定適用何種糾紛解決機(jī)制是可行的。

還需要注意的是,在社會(huì)組織履約階段,還會(huì)涉及到社會(huì)組織因糾紛而提起(公法或私法)救濟(jì)及救濟(jì)被受理后,合同履行是否應(yīng)當(dāng)中止的問(wèn)題。該問(wèn)題在政府資助決定階段也存在。世界各國(guó)或地區(qū)基于公共利益優(yōu)位的考慮,奉行合同履行不因救濟(jì)提起和被受理而自動(dòng)中止原則。這意味著社會(huì)組織的利益讓位于行政目的及政府所代表的公共利益。所以,我國(guó)《政府采購(gòu)法》第50條可以解釋為僅當(dāng)“合同繼續(xù)履行將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”時(shí),合同才可以中止；否則,合同應(yīng)繼續(xù)履行。

Improvement of Dispute Settlement Mechanism of Government Purchases of Public Services in P.R.China

LI Ning
(Law School,Shandong University,Jinan 250100,P.R.China)

The Government Procurement Law of P.R.China follows Zweistufentheorie(two-level theory)in terms of the dispute settlement mechanism.The administrative and contractual characters of government purchase contract for public services highlight the inadequacy of purely applying private law in solving disputes during the performance of contracts by social organizations under Zweistufentheorie.The use of Zweistufentheorie under the separation mode provides an effective approach for the reconstruction of the dispute settlement mechanism in the government service purchasing contract by providing a clear logic foundation for the establishment of the same.By ensuring the performance efficiency of social organizations,the separation theory also provides an appropriate dispute settlement mechanism in the performance stage.

government purchase of public services；dispute settlement mechanism；Zweistufentheorie；separation mode

［責(zé)任編輯:林 舒］

2014-11-15

2014年山東省重大財(cái)經(jīng)應(yīng)用研究課題“完善山東政府購(gòu)買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題研究”(CJ 2014 06)。

李寧,山東大學(xué)法學(xué)院博士研究生(濟(jì)南250100)。