姜德文， 田穎超， 郝 捷， 楊建英， 周鴻文

(1.水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心， 北京 100055； 2.河南省水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)總站，

河南 鄭州 450008； 北京林業(yè)大學(xué)， 北京 100083； 4.黃河水利委員會(huì) 水文局， 河南 鄭州 450004)

?

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持分類與分類管理對(duì)策

姜德文1， 田穎超2， 郝 捷2， 楊建英3， 周鴻文4

(1.水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心， 北京 100055； 2.河南省水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)總站，

河南 鄭州 450008； 北京林業(yè)大學(xué)， 北京 100083； 4.黃河水利委員會(huì) 水文局， 河南 鄭州 450004)

摘要：[目的] 系統(tǒng)總結(jié)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失特征，分析管理工作現(xiàn)狀與存在問(wèn)題，提出實(shí)行分類管理的具體意見(jiàn)。[方法] 采用調(diào)查分析法,調(diào)查國(guó)家級(jí)、不同水土流失類型區(qū)的省級(jí)及其典型縣生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理的經(jīng)驗(yàn)與成效，分析生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目分類管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。[結(jié)果] 按照項(xiàng)目水土流失影響特征、影響程度以及項(xiàng)目所在地域地形特點(diǎn)和水土保持敏感程度,進(jìn)行分類管理。[結(jié)論] 根據(jù)分類結(jié)果，將水土保持方案編報(bào)劃分為報(bào)告書、報(bào)告表和報(bào)告簡(jiǎn)表三類，在方案審批中的審查、審批、變更、公示環(huán)節(jié)，方案實(shí)施中的監(jiān)督檢查、水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工作，項(xiàng)目竣工時(shí)的水土保持驗(yàn)收環(huán)節(jié)分別實(shí)行不同的管理程序并提出要求。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目； 水土保持； 分類； 管理對(duì)策

隨著我國(guó)工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展，以生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目為代表的人為活動(dòng)對(duì)自然資源與環(huán)境的擾動(dòng)、損壞也在不斷加劇，造成大量植被破壞，棄土棄渣沒(méi)有得到及時(shí)有效防護(hù)，水土流失嚴(yán)重甚至引發(fā)局部地質(zhì)災(zāi)害，空氣揚(yáng)塵含量居高不下等一系列環(huán)境問(wèn)題。我們?cè)谙硎苋祟惉F(xiàn)代文明所帶來(lái)幸福、快樂(lè)的同時(shí)，由于忽視對(duì)資源、環(huán)境的保護(hù)，也正在遭受著大自然的懲罰。對(duì)此，黨和政府高度重視，尤其是十八大提出的“五位一體”戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和新修訂水土保持法的頒布實(shí)施，更加體現(xiàn)了做好以生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)的人為水土流失防治工作的重要性。本文擬在回顧總結(jié)以往管理工作的基礎(chǔ)上，探討生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持分類管理的必要性及今后分類管理的對(duì)策。

1生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失及其防治工作管理現(xiàn)狀

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失是指項(xiàng)目建設(shè)、生產(chǎn)過(guò)程中，由于開(kāi)挖、填筑、堆墊、棄土排渣等活動(dòng)，造成擾動(dòng)、挖損、占?jí)旱孛病⑼寥?、植被，并在水力、風(fēng)力、重力等外營(yíng)力作用下，致使土、石、渣發(fā)生搬運(yùn)、遷移和沉積的過(guò)程[1]。

1.1　生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失特征

由于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的類別不同，造成水土流失及其危害的因素與環(huán)節(jié)也各不相同，其水土流失特征差異也較大[2]。

1.1.1擾動(dòng)地表規(guī)模及分布形式各異生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目因其規(guī)模大小不同，擾動(dòng)地表和征占地大小差異很大，房地產(chǎn)項(xiàng)目一般占地不足1 hm2，而露天礦項(xiàng)目占地達(dá)1 000 hm2，項(xiàng)目類別間的差異達(dá)上百倍、千倍。水土流失分布也隨著工程布局的特點(diǎn)，呈現(xiàn)出不同的分布形式。電廠、礦山、機(jī)場(chǎng)等工程所造成的水土流失相對(duì)集中，呈點(diǎn)式分布；鐵路、公路、管線、輸變電線路等工程長(zhǎng)距離建設(shè)，呈線性分布；灌區(qū)、風(fēng)電等工程涉及區(qū)域廣，所造成的水土流失呈片狀分布。這種分布方式的差異常常打破了流域界限，邊界開(kāi)放，造成了水土流失防控的困難性。

1.1.2挖填土石方強(qiáng)度、棄土棄渣量差異大生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失主要發(fā)生在土石方的挖填、堆棄中，露天礦項(xiàng)目的土石方量通常都在幾億立方米，核電站、水電站、機(jī)場(chǎng)、公路、鐵路項(xiàng)目的土石方量一般在1.00×107~2.00×107m3，火電站、井采礦等項(xiàng)目土石方量一般在數(shù)百萬(wàn)立方米，房地產(chǎn)項(xiàng)目只有幾萬(wàn)立方米。從棄土棄渣來(lái)看，露天礦大量剝離棄渣量高達(dá)數(shù)億立方米，核電站、水電站、公路、鐵路項(xiàng)目棄渣量也達(dá)到數(shù)百萬(wàn)立方米，而管線、輸變電項(xiàng)目等棄渣量只有數(shù)萬(wàn)立方米。由于受生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目地理位置、地貌特征、施工條件等限制，棄土棄渣的堆放類型、堆放形式、堆放高度、堆放時(shí)間等也不相同，造成了棄渣水土流失特征的差異[3]。

1.1.3對(duì)水土保持的影響時(shí)間跨度很大受不同行業(yè)、工程類型、施工工藝的影響，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失在時(shí)間跨度上也有很大的不同。核電站、水電站項(xiàng)目工期較長(zhǎng)，一般6~7 a時(shí)間，從施工準(zhǔn)備期開(kāi)始，直至土建部分工程全部完成，期間一直存在挖填排棄現(xiàn)象，需要及時(shí)采取各類防護(hù)措施；管線、輸變電項(xiàng)目施工期較短，一般為1 a多，分段施工的挖填時(shí)間更短，很快可以恢復(fù)；礦山類項(xiàng)目不僅在建設(shè)期存在水土流失，在生產(chǎn)期隨著礦產(chǎn)資源的開(kāi)采、運(yùn)輸、冶煉加工，水土流失防治工作一直伴隨其中，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年甚至100 a多。

1.1.4可恢復(fù)比例差異明顯由于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目占地性質(zhì)、占地時(shí)間的不同，對(duì)占用土地的恢復(fù)比例也不同，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、露天礦等項(xiàng)目，70%的土地被永久占用，大部分土地的水土保持功能喪失，可恢復(fù)的比例較低；而管線、輸變電等項(xiàng)目，永久占地不超過(guò)30%，施工結(jié)束后大部分土地可以恢復(fù)原有功能。

1.1.5水土流失類型、強(qiáng)度、危害不同由于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的多樣性，其活動(dòng)所造成的流失類型也呈現(xiàn)多樣性。大多數(shù)項(xiàng)目會(huì)擾動(dòng)地表，破壞植被，加劇面蝕、溝蝕、風(fēng)蝕，開(kāi)挖高陡邊坡的項(xiàng)目還會(huì)引發(fā)崩塌、滑坡，甚至泥石流災(zāi)害；地下開(kāi)采項(xiàng)目，由于地下生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)需要大量輸排水，引發(fā)地陷、沉降、滑塌等災(zāi)害。由于施工密集程度、擾動(dòng)地表強(qiáng)度的不同，造成的水土流失量相差較大，公路、鐵路、水電站、水利樞紐、露天礦等項(xiàng)目造成的水土流失量往往在數(shù)十萬(wàn)噸，火電站、井采礦等項(xiàng)目水土流失量一般在數(shù)萬(wàn)噸。

由上述分析可以看出，因生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及其施工活動(dòng)的不同，水土流失特征差異明顯，水土流失影響及防治也不相同。因此，水土保持管理應(yīng)根據(jù)其差異性，分類指導(dǎo)。

1.2　我國(guó)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作取得的成效

近年來(lái) ，我國(guó)因生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目活動(dòng)造成水土流失的問(wèn)題十分突出。據(jù)水利部等組織調(diào)查，“十五”期間全國(guó)共有建設(shè)項(xiàng)目76 810個(gè)，占地5.53×106hm2，所產(chǎn)生的棄土棄渣9.21×109t，估算所造成的流失總量9.46×108t[4]。

為了加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失防治，從管理層面上，國(guó)家及地方先后頒布了一系列水土保持法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，構(gòu)成了比較完善的監(jiān)督管理法律體系；制訂了一系列有關(guān)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程等，基本構(gòu)成了技術(shù)服務(wù)體系；各級(jí)水行政主管部門建立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍，開(kāi)展執(zhí)法培訓(xùn)和執(zhí)法檢查，構(gòu)成了比較完備的執(zhí)法工作體系；按照“誰(shuí)破壞，誰(shuí)治理”的原則，開(kāi)展了以生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告制度為“抓手”的水土流失防治工作，取得了較為顯著的成績(jī)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2004年至2013年，僅水利部審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案2 992個(gè)，涉及水土流失防治責(zé)任范圍4.41×104km2，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃投入水土流失防治資金2.84×1011元[5]，為遏制生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失發(fā)揮了積極作用。

1.3　我國(guó)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治存在的管理問(wèn)題

根據(jù)國(guó)務(wù)院2004年印發(fā)的《依法行政實(shí)施綱要》，中央十八屆三中、四中全會(huì)決定中對(duì)依法行政的基本要求，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理也必須按照“依法行政，高效便民”的原則貫徹執(zhí)行。但是，由于受到對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失特征、規(guī)律認(rèn)識(shí)的限制，并經(jīng)過(guò)十幾年的實(shí)踐，在管理上暴露出以下問(wèn)題。

1.3.1因地(因項(xiàng)目)制宜原則尚未得到充分體現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失在空間、時(shí)間等物理特征上存在著很大的差異性。目前，這種客觀上的差異沒(méi)有充分體現(xiàn)到主管部門對(duì)管理對(duì)象的政策和技術(shù)文件要求之中。例如，根據(jù)《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》的要求，凡占地1 hm2或挖填方量在10 000 m3以上的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)編報(bào)方案報(bào)告書，其它則編報(bào)方案報(bào)告表。其中，就沒(méi)有考慮行業(yè)特點(diǎn)、地域特點(diǎn)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的影響，并進(jìn)行科學(xué)、合理的分類，由此也造成管理部門的重要“抓手”——水土保持方案報(bào)告制度，無(wú)論從技術(shù)上，還是從管理上都難以做到有的放矢和因地制宜。

1.3.2管理效率尚需提高根據(jù)今后行政管理改革方向，需要由政府管理的事務(wù)，要在保障管理到位前提下，不斷提高行政效率。目前，由于沒(méi)有科學(xué)分類作基礎(chǔ)，對(duì)一些行業(yè)項(xiàng)目如何做到繁簡(jiǎn)適度要求，審批快捷便民等問(wèn)題的處理。也就缺乏相應(yīng)依據(jù)。例如，位于平原山丘過(guò)渡帶的管網(wǎng)工程，盡管項(xiàng)目占地和挖填土石方量可能較大，但具體到施工標(biāo)段的施工期較短，特別是在平原地貌上，對(duì)水土流失的影響較為有限。這種特點(diǎn)在審批、檢查、驗(yàn)收等管理環(huán)節(jié)應(yīng)有所體現(xiàn)，以提高效率。

從存在的問(wèn)題分析，其主要癥結(jié)在于沒(méi)有從水土流失影響程度方面對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的分類，造成管理上缺少相應(yīng)的針對(duì)性、科學(xué)性。因此，開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持分類研究十分必要。

2生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持分類管理的實(shí)踐基礎(chǔ)

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，全國(guó)各地針對(duì)水土保持工作中存在的“邊治理，邊破壞”問(wèn)題，開(kāi)始逐步重視生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失的防治與監(jiān)管，不斷建立、完善與此相關(guān)的法律體系、制度體系、技術(shù)體系和服務(wù)體系，并開(kāi)展了卓有成效的工作，也為開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目分類奠定了基礎(chǔ)。

2.1　多年水土保持監(jiān)督管理工作積累了經(jīng)驗(yàn)

在各項(xiàng)法律制度體系的支撐下，自“九五”時(shí)期起，水土保持方案報(bào)告制度開(kāi)始納入生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目基本建設(shè)程序。據(jù)水利部2004—2011年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共批復(fù)各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案186 179個(gè)，涉及防治責(zé)任范圍3.87×104km2，涉及行業(yè)包括交通、水利水電、能源、礦產(chǎn)、城建等許多領(lǐng)域。各級(jí)水行政主管部門還圍繞這些項(xiàng)目，依法開(kāi)展監(jiān)督檢查、監(jiān)理監(jiān)測(cè)、竣工驗(yàn)收工作，為開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目分類研究提供了豐富的實(shí)例。

2.2　行業(yè)內(nèi)進(jìn)行了探索，實(shí)踐作支撐

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)告制度確立之后，如何使方案能夠很好地結(jié)合不同行業(yè)特點(diǎn)和其引發(fā)的水土流失特征，一直是水土保持行業(yè)內(nèi)不斷探索的問(wèn)題。例如，曾大林2001年就提出，要針對(duì)鐵路、公路項(xiàng)目特點(diǎn)，在水土保持方案中做出特殊要求[6]，其實(shí)質(zhì)就包含有分類之意。浙江省在分類管理思路專項(xiàng)調(diào)研的基礎(chǔ)上，于2003年頒布了《浙江省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土保持分類管理暫行辦法》，又經(jīng)實(shí)踐和進(jìn)一步修訂，于2007年發(fā)布《浙江省開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作指南》[7]，其主要指導(dǎo)思想就是根據(jù)不同行業(yè)、類型的項(xiàng)目對(duì)水土流失的影響程度，分別編制報(bào)告書、報(bào)告表和填報(bào)登記表，確定了分類管理名錄表，為推動(dòng)全省水土保持科學(xué)管理和提高管理效率發(fā)揮了積極作用。2008年姜德文開(kāi)展了“開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持損益分析研究”項(xiàng)目，對(duì)不同類別項(xiàng)目的水土流失特點(diǎn)和水土流失影響進(jìn)行了系統(tǒng)研究，提出了根據(jù)水土流失影響指數(shù)分類管理的建議[2]。2009年水利部組織開(kāi)展的“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持準(zhǔn)入條件研究”，對(duì)公路、鐵路等16類與水土保持密切相關(guān)的行業(yè)，從工程特點(diǎn)、流失特征、防治體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，進(jìn)行了系統(tǒng)研究，提出了分類進(jìn)行水土保持準(zhǔn)入的量化條件，并對(duì)審查、審批程序提出了管理對(duì)策[8]。這些都為開(kāi)展分類研究提供了技術(shù)、實(shí)踐支撐。

2.3　借鑒相關(guān)行業(yè)分類管理經(jīng)驗(yàn)

環(huán)保部門依照不同行業(yè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境污染的類型、特征、危害后果等因素，于2001年發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》，后又經(jīng)實(shí)踐、修訂、完善，于2008年發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》，2015年發(fā)布新的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》，以此作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位為項(xiàng)目單位開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作、編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、報(bào)告表或登記表的技術(shù)依據(jù)，也是各級(jí)環(huán)保部門實(shí)行有針對(duì)性管理的規(guī)章。此外，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土等部門，在項(xiàng)目核準(zhǔn)、土地審批等行政許可時(shí)，也依照產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、國(guó)民需求、結(jié)構(gòu)調(diào)整等，適時(shí)發(fā)布了分類管理目錄。

3生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持分類管理對(duì)策

鑒于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治是以水土保持方案“抓手”，以落實(shí)“三同時(shí)”制度，控制和減少生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中水土流失為目的，根據(jù)研究具體情況，結(jié)合已有實(shí)踐，從方案編制分類、管理分類、監(jiān)督檢查分類等方面提出如下對(duì)策。

3.1　水保方案編制分類要求

依據(jù)前述對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失特征、存在問(wèn)題的分析，結(jié)合新形勢(shì)下深化行政審批改革、創(chuàng)新管理方式的要求，為便于今后進(jìn)一步加強(qiáng)管理、提高效率，應(yīng)在細(xì)化項(xiàng)目占地面積和挖填方量的基礎(chǔ)上，再根據(jù)項(xiàng)目對(duì)水土流失影響特征、程度和項(xiàng)目所在地域地貌、對(duì)水土保持敏感程度兩大類指標(biāo)，將水土保持方案編報(bào)劃分為報(bào)告書、報(bào)告表和報(bào)告簡(jiǎn)表三類。根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持準(zhǔn)入條件研究》成果所揭示的規(guī)律及多年的實(shí)踐，就生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)可能造成的水土流失影響關(guān)系分析，一般多為行業(yè)項(xiàng)目特征﹥地域地貌特征﹥占地或挖填方量，當(dāng)然，三者之間也還存在互補(bǔ)關(guān)系。例如，采礦工程有露采、井采兩類。作為前者，無(wú)論處于何種地域地貌，都會(huì)產(chǎn)生相對(duì)較大的剝離、排棄等，全部生產(chǎn)活動(dòng)集中于地表，同等條件下對(duì)水土流失的影響程度也高于井采。在考慮地域地貌時(shí)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合水土保持法對(duì)一些特定區(qū)域?qū)嵭兄攸c(diǎn)保護(hù)的規(guī)定，在指標(biāo)體系中予以體現(xiàn)。

3.2　水保方案管理分類要求

水土保持方案管理包括：審批、變更、公示等。

(1) 編制方案報(bào)告書的項(xiàng)目，一般均具備工程影響程度高，地域地貌敏感度強(qiáng)或占地或挖填方量大的條件之一。審批前應(yīng)當(dāng)組織由各方專家、代表參加的技術(shù)審查；對(duì)規(guī)模大且位于重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、崩塌滑坡危險(xiǎn)區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)等或靠近人口稠密和重要基礎(chǔ)設(shè)施周邊的項(xiàng)目，還應(yīng)根據(jù)可能的影響范圍、程度和公眾關(guān)注度，分別采取公示、聽(tīng)證方式，進(jìn)一步了解各界反映，以便從技術(shù)措施上彌補(bǔ)完善；水土保持方案審批主體應(yīng)為項(xiàng)目立項(xiàng)審批的同級(jí)審批、核準(zhǔn)、備案的水行政主管部門，并不宜委托；水土保持方案審批時(shí)限可以依照行政許可法規(guī)定執(zhí)行，審批方式要以正式公文批復(fù)；項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)單位要依據(jù)水土保持方案批復(fù)，在初步設(shè)計(jì)階段編制該項(xiàng)目水土保持初步設(shè)計(jì)篇章；在水土保持方案批復(fù)后，因各種原因在一定時(shí)間內(nèi)沒(méi)有開(kāi)工或者項(xiàng)目地點(diǎn)規(guī)模發(fā)生變化、占地面積增加超過(guò)一定數(shù)量、主要工程位置或線路發(fā)生較大變化，應(yīng)重新報(bào)批水土保持方案；在方案實(shí)施過(guò)程中，如存在較大取棄土場(chǎng)位置發(fā)生變化或者水土保持工程量、植物措施面積與批復(fù)差異超出一定數(shù)值時(shí)，項(xiàng)目法人單位應(yīng)會(huì)同施工、監(jiān)理單位，編制變更報(bào)告，并到工程變更所在縣辦理變更手續(xù)。

(2) 編制方案報(bào)告簡(jiǎn)表的項(xiàng)目，因工程規(guī)模、占地面積等較小，故造成的影響范圍較小，周期也相對(duì)較短。因此，在方案管理時(shí)，應(yīng)以“簡(jiǎn)化手續(xù)，便民高效”為原則，以項(xiàng)目所在縣為主體，以落實(shí)水土流失防治責(zé)任為目標(biāo)，在明確基本原則、程序的前提下，采取簡(jiǎn)便方式開(kāi)展方案管理工作。

(3) 編制方案報(bào)告表的項(xiàng)目是介于上述兩種情況之間的項(xiàng)目。方案管理時(shí)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況或所處地域地貌條件及可能造成流失的影響危害程度，因地(因項(xiàng)目)制宜地采取相應(yīng)管理方式。

3.3　監(jiān)督檢查分類要求

本文所述監(jiān)督檢查是指水行政主管部門，依照法律和批復(fù)的方案，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位開(kāi)展水土流失防治、履行法定義務(wù)情況的管理過(guò)程。為扭轉(zhuǎn)目前存在的重許可，輕落實(shí)，重前置審批，輕事中事后監(jiān)管，檢查責(zé)任主體不清，檢查不到位和重復(fù)檢查等現(xiàn)象，應(yīng)在分類的基礎(chǔ)上厘清檢查主體、職責(zé)和要求。

(1) 編制方案報(bào)告書的項(xiàng)目，監(jiān)督檢查主體應(yīng)為方案審批機(jī)關(guān)，原則上不宜委托給下一級(jí)單位；程序應(yīng)按照告知、現(xiàn)場(chǎng)檢查、反饋檢查整改意見(jiàn)三步。其中告知、反饋意見(jiàn)應(yīng)以機(jī)關(guān)公函形式并明確合理時(shí)限要求，現(xiàn)場(chǎng)檢查包括匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)查看、交流質(zhì)詢等環(huán)節(jié)；檢查重點(diǎn)既包括水土保持防護(hù)工程等相關(guān)“硬件”設(shè)施情況，也包括生產(chǎn)建設(shè)單位落實(shí)水土保持工作的相關(guān)制度、后續(xù)設(shè)計(jì)、監(jiān)理監(jiān)測(cè)、施工管理等“軟件”方面情況；檢查頻次應(yīng)為每年主汛前至少一次，對(duì)水土保持影響度高，地域地貌特殊的大型項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)增加檢查頻次；每次檢查都應(yīng)在上次基礎(chǔ)之上不斷深入，對(duì)難以整改的問(wèn)題要分析原因，妥善處理。對(duì)涉及安全問(wèn)題的項(xiàng)目必須整改到位。

(2) 編制方案報(bào)告簡(jiǎn)表的項(xiàng)目，監(jiān)督檢查一般應(yīng)以項(xiàng)目所在縣為主體，在明確原則程序要求，達(dá)到水土流失防治目的的前提下，可以根據(jù)實(shí)際情況，采取簡(jiǎn)便易行方式。

(3) 編制方案報(bào)告表的項(xiàng)目是介于上述兩種情況之間，監(jiān)督檢查主體可以是方案審批機(jī)關(guān)，也可以委托給下一級(jí)單位；監(jiān)督檢查原則、程序可以參照第一種，形式、方法、內(nèi)容應(yīng)視項(xiàng)目具體情況，適當(dāng)簡(jiǎn)化。

3.4　監(jiān)理、監(jiān)測(cè)分類要求

(1) 監(jiān)理方面。對(duì)編制方案報(bào)告書的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展水土保持施工專項(xiàng)監(jiān)理，并在水土保持專項(xiàng)驗(yàn)收時(shí)，提交專項(xiàng)監(jiān)理報(bào)告。對(duì)水土保持影響度高，地域地貌特殊的大型項(xiàng)目，監(jiān)理工作應(yīng)由水土保持監(jiān)理資質(zhì)單位獨(dú)立承擔(dān)；對(duì)編制方案報(bào)告表的項(xiàng)目，在完成水土保持監(jiān)理報(bào)告的前提下，具體監(jiān)理工作可由水土保持監(jiān)理上崗人員承擔(dān)，也可由主體監(jiān)理人員在水土保持專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)下承擔(dān)；對(duì)編制方案報(bào)告簡(jiǎn)表的項(xiàng)目，監(jiān)理可以不做統(tǒng)一規(guī)定。在保障水土保持工程安全的前提下由項(xiàng)目單位自行決定。

(2) 監(jiān)測(cè)方面。① 對(duì)報(bào)告書的項(xiàng)目，監(jiān)測(cè)工作應(yīng)由水土保持監(jiān)測(cè)相應(yīng)資質(zhì)單位承擔(dān)。監(jiān)測(cè)工作展開(kāi)前，監(jiān)測(cè)單位應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目情況，編制監(jiān)測(cè)實(shí)施方案，必要時(shí)可以對(duì)監(jiān)測(cè)技術(shù)方案組織論證，并報(bào)同級(jí)方案審批機(jī)關(guān)備案，實(shí)行駐點(diǎn)監(jiān)測(cè)和監(jiān)測(cè)報(bào)告季報(bào)制度。水土保持專項(xiàng)驗(yàn)收時(shí)，提交監(jiān)測(cè)報(bào)告。② 對(duì)報(bào)告表的項(xiàng)目，可根據(jù)項(xiàng)目的具體情況，確定由資質(zhì)單位或者監(jiān)測(cè)持證人員承擔(dān)，開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)備案，一般不再組織論證。實(shí)行駐點(diǎn)與巡測(cè)相結(jié)合和監(jiān)測(cè)報(bào)告年報(bào)制度。水土保持驗(yàn)收時(shí)，提交監(jiān)測(cè)報(bào)告。③ 對(duì)報(bào)告簡(jiǎn)表的項(xiàng)目，監(jiān)測(cè)可不作統(tǒng)一規(guī)定，在控制水土流失的前提下，由項(xiàng)目單位自行決定。

3.5　水土保持設(shè)施專項(xiàng)驗(yàn)收分類要求

(1) 對(duì)報(bào)告書的項(xiàng)目，驗(yàn)收主體應(yīng)為方案審批機(jī)關(guān)，原則上不宜委托給下一級(jí)單位；驗(yàn)收要件應(yīng)包括項(xiàng)目驗(yàn)收申請(qǐng)函、方案實(shí)施工作報(bào)告、水土保持監(jiān)理報(bào)告、水土保持監(jiān)測(cè)報(bào)告、水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估報(bào)告；驗(yàn)收程序應(yīng)為驗(yàn)收主體機(jī)關(guān)受理—驗(yàn)收主體機(jī)關(guān)復(fù)核審查—現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收—出具驗(yàn)收意見(jiàn)；通過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目，驗(yàn)收主體機(jī)關(guān)應(yīng)在法定時(shí)限內(nèi)向生產(chǎn)建設(shè)單位出具驗(yàn)收文件；沒(méi)有通過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目，驗(yàn)收主體機(jī)關(guān)應(yīng)下達(dá)限期整改意見(jiàn)，直至達(dá)到要求方可辦理驗(yàn)收手續(xù)。

(2) 對(duì)報(bào)告簡(jiǎn)表的項(xiàng)目，驗(yàn)收主體應(yīng)為項(xiàng)目所在縣水行政主管部門，驗(yàn)收要件為項(xiàng)目單位填報(bào)的水土保持設(shè)施驗(yàn)收申請(qǐng)表，驗(yàn)收程序應(yīng)為受理—現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收—簽字蓋章；時(shí)限應(yīng)大大低于法定時(shí)限。

(3) 對(duì)介于上述兩者之間的報(bào)告表項(xiàng)目，驗(yàn)收主體可以為方案審批機(jī)關(guān)，也可以委托給下一級(jí)單位，其驗(yàn)收要件、程序、時(shí)限等要求，可在參考報(bào)告書要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡(jiǎn)化。

4結(jié) 論

對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持的管理，要從其水土流失的特征、規(guī)律出發(fā)，結(jié)合具體項(xiàng)目所屬行業(yè)、所在地域地貌、工程規(guī)模大小等情況，實(shí)行分類、科學(xué)管理。將水土保持方案編報(bào)劃分為報(bào)告書、報(bào)告表和報(bào)告簡(jiǎn)表三類。本文針對(duì)3類水土保持方案，方案審批中的審查、審批、變更、公示采取不同的程序和要求，方案實(shí)施中的水土保持監(jiān)督檢查、水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工作也要分別提出了不同要求，項(xiàng)目竣工時(shí)的水土保持驗(yàn)收也應(yīng)制定不同的程序和要求，以便最終收到事半功倍的效果。

[參考文獻(xiàn)]

[1]中國(guó)水土保持學(xué)會(huì)水土保持規(guī)劃設(shè)計(jì)專業(yè)委員會(huì).生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)計(jì)指南[M].北京:中國(guó)水利水電出版社,2011:4-8.

[2]姜德文.開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持損益分析研究[M].北京:中國(guó)水利水電出版社,2018:83-154.

[3]趙瑄,謝永生,景民曉,等.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目棄土堆置體的類型與特征.中國(guó)水土保持科學(xué)[J],2013(2):91-92.

[4]水利部，中國(guó)科學(xué)院，中國(guó)工程院.中國(guó)水土流失防治與生態(tài)安全：開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)卷[M].北京:科學(xué)出版社,2010:55-60.

[5]水利部.中國(guó)水土保持公報(bào)[M].北京:中國(guó)水利水電出版社,2004-2013.

[6]曾大林,王瑞增.對(duì)水土保持方案編制有關(guān)問(wèn)題的研究[J].中國(guó)水土保持,2001(2):21-22.

[7]浙江省水利廳.浙江省水土保持工作指南[Z].2007.

[8]水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持準(zhǔn)入條件研究[M].北京:中國(guó)林業(yè)出版社,2009:2-3.

Classification and Classifying Management Countermeasoures on Soil and Water Conservation of Production and Construction Projects

JIANG Dewen1， TIAN Yingchao2， HAO Jie2， YANG Jianying3， ZHOU Hongwen4

(1.MonitoringCenterofSoilandWaterConservation,MinistryofWaterResources,Beijing100055,China； 2.He’nanProvincialGeneralStationofSoilandWaterConservationSupervisionandMonitoring,Zhengzhou,He’nan450003,China； 3.BeijingForestryUniversity,Beijing100083,China； 4.HydrologyBureauofYellowRiverWaterConservancyCommission,Zhengzhou,He’nan450004,China)

Abstract：[Objective] To summarize the characteristics of soil and water loss in production and construction projects in order to propose the specific suggestions on the classification of management by analyzing the current situation of management and problems. [Methods] The practice and effect of the management of production and construction projects were investigated in the national level and provincial and typical county levels in different regions of soil and water loss. The experiences in classifying management were also analysed. [Results] According to the characteristics of soil and water loss effect, the degree of influence, the topographic characteristics of the project locations and the sensitivity of soil and water conservation, the classifying management of production and construction projects were put forward. [Conclusion] According to the classification results, soil and water conservation program can be divided into three levels as followings: the report, report form and report table. The different procedures and requirements were proposed in the different steps such as reviewing, approval, publicity and change of the soil and water conservation program management, and also in the different steps of supervision and inspection, supervision and monitoring of soil and water conservation in the implementation procedure of the soil and water conservation program and the step of acceptance check of soil and water conservation.

Keywords:production and construction projects； soil and water conservation； classifying； management countermeasures

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-288X(2015)03-0116-05

中圖分類號(hào)：S157.1

收稿日期：2014-12-06修回日期：2015-03-06

資助項(xiàng)目：水利部“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持分類管理名錄研究”(2012-2014)

第一作者：姜德文(1959—)，男(漢族)，內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗人，博士，教授級(jí)高級(jí)工程師，主要從事水土保持管理與技術(shù)咨詢工作。E-mail: jiangdw888@ sina.com。

水保監(jiān)測(cè)與應(yīng)用技術(shù)