曹秋龍

創(chuàng)新社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)立足于保障權(quán)利

曹秋龍

現(xiàn)在從中央到地方對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理越來(lái)越重視，想了很多辦法，投入的人力物力也很多，但好像效果不怎么明顯，各地群體性事件還是居高不下。一個(gè)重要的原因是，還是沿用維穩(wěn)的思路抓社會(huì)治理，碰到問(wèn)題首先想到的是加大管控力度，結(jié)果發(fā)現(xiàn)力度越大問(wèn)題越多，按下葫蘆浮起瓢，十個(gè)鍋九個(gè)蓋，管不勝管。其實(shí)社會(huì)治理并不是管得越多越好，加大管控力度必然要限制公民權(quán)利，這就和創(chuàng)新社會(huì)治理的根本目的南轅北轍了。十八屆三中全會(huì)《決定》指出：創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益。而最廣大人民的根本利益集中表現(xiàn)為《憲法》規(guī)定的公民基本權(quán)利。所以創(chuàng)新社會(huì)治理，必須立足于保障公民基本權(quán)利，無(wú)論是方法選擇還是職能定位，都要致力于使《憲法》規(guī)定的這些條款得到有效實(shí)施。

一、基本權(quán)利保障是否有力直接影響社會(huì)治理效果

我們以《憲法》為例，看看基本權(quán)利保障和社會(huì)治理效果之間的關(guān)系?，F(xiàn)行《憲法》關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定集中在第33條至第50條，下面選部分條款敘之。

《憲法》第33條第二款規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。根據(jù)立法原意，公民在法律面前一律平等是指在法律實(shí)施上的平等，而不是指立法上的平等。這一觀點(diǎn)是基于法律階級(jí)性觀點(diǎn)產(chǎn)生的，認(rèn)為法律只體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志，而不能體現(xiàn)被統(tǒng)治階級(jí)的意志。但是我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，即便在統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部，比如作為統(tǒng)治階級(jí)主體的農(nóng)民和工人，在教育、就業(yè)、社會(huì)保障、稅收、財(cái)產(chǎn)保護(hù)等各方面，立法上都存在著諸多的不平等。農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口，背后的利益差別太大，農(nóng)民幾乎沒(méi)有什么保障，許多突出問(wèn)題的主要根源就在于此。

《憲法》第34條是對(duì)公民平等選舉權(quán)原則的規(guī)定，但在立法時(shí)沒(méi)有得到真正落實(shí)。按照1953年第一部選舉法的規(guī)定，全國(guó)人大代表一般是各省每八十萬(wàn)人選代表一人，但中央直轄市和人口在五十萬(wàn)以上的省轄工業(yè)市每十萬(wàn)人選代表一人；1979年修改選舉法，該比例未做修改，且進(jìn)一步明確“農(nóng)村每一個(gè)代表所代表的人口數(shù)八倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)”；1995年的《選舉法》將其改為4：1，直至2010年才改為1：1同票同權(quán)。與此相對(duì)應(yīng)的，近年來(lái)由于選舉問(wèn)題造成的群體性事件和社會(huì)矛盾時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和諧，究其原因還是平等選舉權(quán)沒(méi)有落實(shí)好。

《憲法》第35條是對(duì)公民表達(dá)自由權(quán)的規(guī)定，具體包括言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行和示威。從立法現(xiàn)狀看，要么沒(méi)有具體法律予以實(shí)施而代之以條例等行政法規(guī)，要么雖然有了法律層面的規(guī)定，但內(nèi)容多為限制而非保障。這方面的保障不力造成社會(huì)矛盾無(wú)法得到及時(shí)、公開(kāi)、有效的表達(dá)，減壓閥門(mén)被關(guān)閉了，社會(huì)壓力無(wú)法得到正常釋放，小矛盾累積成大問(wèn)題，個(gè)體問(wèn)題變成群體性事件。一套正常的、健康的、通暢的意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制是社會(huì)穩(wěn)定的保障。但是由于立法以及法律實(shí)施中對(duì)表達(dá)自由的限制，阻塞了社會(huì)底層和弱勢(shì)群體表達(dá)意見(jiàn)的正常渠道，使他們不得不采取鬧訪、越級(jí)上訪等非理性手段，造成各地信訪突出問(wèn)題此起彼伏。而在維穩(wěn)思路下對(duì)各種形式的信訪特別是進(jìn)京信訪的打壓，嚴(yán)重影響整個(gè)社會(huì)面的穩(wěn)定。

《憲法》第42條是對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，第43條是對(duì)勞動(dòng)者休息權(quán)的規(guī)定。就業(yè)是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)；休息權(quán)體現(xiàn)了對(duì)勞動(dòng)者人權(quán)的尊重。現(xiàn)實(shí)中對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)利的保障存在諸多問(wèn)題，比如黑窯工、童工在一些地方依然存在；某些特殊工種如礦工的工作環(huán)境惡劣，生命安全得不到有效保障；同工不同酬問(wèn)題依然突出；有的企業(yè)視工人為機(jī)器，采取各種手段逼迫工人加班，唯利是圖缺乏人性關(guān)懷，導(dǎo)致職工自殺事件時(shí)有發(fā)生。對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)利保障不力也是目前影響社會(huì)穩(wěn)定的重要原因。

二、正確看待社會(huì)矛盾、創(chuàng)新和加強(qiáng)管理

討論社會(huì)治理創(chuàng)新，就必然涉及如何看待社會(huì)矛盾，進(jìn)而如何看待創(chuàng)新和加強(qiáng)管理的問(wèn)題。這些理念問(wèn)題解決好了，社會(huì)治理才會(huì)走上正確軌道。正確看待這些問(wèn)題，最根本的還是要用法治思維和法治方式。

（一）正確看待社會(huì)矛盾

當(dāng)前社會(huì)矛盾的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，一是群體性增強(qiáng)，少則幾十人、多則幾百人參與其中的社會(huì)矛盾已屢見(jiàn)不鮮。二是對(duì)抗性增強(qiáng)，由此引發(fā)的治安事件、刑事案件越來(lái)越多，動(dòng)用警力平息事件已成為常態(tài)。三是突發(fā)性增強(qiáng)，很多矛盾糾紛從發(fā)生到激化只有短短的時(shí)間，一觸即發(fā)。按照唯物主義的觀點(diǎn)，運(yùn)動(dòng)是絕對(duì)的，靜止是相對(duì)的，良好的社會(huì)治理并不是絕無(wú)矛盾存在，社會(huì)矛盾永遠(yuǎn)存在，但由于有通暢的、有效的矛盾化解機(jī)制，使大部分矛盾能夠得到及時(shí)化解，社會(huì)處于動(dòng)態(tài)平衡、動(dòng)態(tài)和諧中，這種機(jī)制就是法治的機(jī)制。而如果社會(huì)平衡被打破或者遲遲不能建立，矛盾化解機(jī)制失靈，社會(huì)矛盾就會(huì)易發(fā)多發(fā)、越積越多。這種社會(huì)平衡本質(zhì)上是權(quán)力與權(quán)利的平衡，導(dǎo)致我國(guó)目前社會(huì)矛盾多發(fā)的原因，主要是權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，權(quán)利保障不力。認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)，就為我們加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理找到了方向。

（二）正確看待創(chuàng)新

創(chuàng)新有兩種，一種是法律框架內(nèi)的創(chuàng)新，一種是突破法律搞創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來(lái)由于我們已經(jīng)習(xí)慣了重結(jié)果不重過(guò)程，對(duì)突破法律的事情并沒(méi)有引起足夠的重視，甚至有的地方以創(chuàng)新為名隨意突破法律的界限。這種做法在改革開(kāi)放初期各種法律制度不健全的情況下或許還有一定的存在道理，但是隨著我國(guó)社會(huì)主義法律體系的建立，突破法律搞創(chuàng)新已無(wú)繼續(xù)存在的理由。原因在于：第一，突破法律搞創(chuàng)新嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威性。突破法律特別是公權(quán)力機(jī)關(guān)突破法律給人以法律不過(guò)兒戲的感覺(jué)，需要時(shí)重要，不需要時(shí)可以隨意踢開(kāi)，大大降低法律在普通民眾心目中的地位，規(guī)則意識(shí)、守法意識(shí)大打折扣。二是突破法律搞創(chuàng)新嚴(yán)重?fù)p害法律的公信力。法律的作用之一在于指導(dǎo)人們的行為。如果法律可以隨意突破，人們將不知道何為正確、何為錯(cuò)誤，何為守法、何為違法。如果政府可以突破法律，公民、法人和各種社會(huì)組織將無(wú)法對(duì)自己行為作出預(yù)期判斷，政府的公信力也隨之大打折扣。三是突破法律搞創(chuàng)新不可持續(xù)。從個(gè)案來(lái)看突破法律確實(shí)能在一時(shí)、一地解決具體問(wèn)題。但后果是，這樣做會(huì)造成一種路徑依賴，碰到問(wèn)題首先想到突破法律，“擺平就是水平”，忽視制度建設(shè)，忽視建立和完善相應(yīng)的法律制度，窮于應(yīng)付不斷出現(xiàn)的各式各樣的問(wèn)題。而一旦突破法律成為常態(tài)，法律的權(quán)威性和公信力受損，必然造成更多的問(wèn)題產(chǎn)生，政府就會(huì)一直忙于救火，無(wú)論是對(duì)執(zhí)政還是社會(huì)治理都無(wú)以為繼、不可持續(xù)。

（三）正確看待加強(qiáng)管理

說(shuō)到加強(qiáng)管理，為政者往往想到擴(kuò)大權(quán)力。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能政府的工作思路，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下有限政府的理念。第一，違背了創(chuàng)新社會(huì)治理的初衷。我們創(chuàng)新社會(huì)治理，是為了改變強(qiáng)政府、弱社會(huì)的現(xiàn)狀，構(gòu)建政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者相輔相成的、系統(tǒng)的、完善的、健全的架構(gòu)，而不是其中單一主體權(quán)利或權(quán)力的無(wú)限制擴(kuò)張。第二，造成權(quán)利與權(quán)力的更不平衡。本來(lái)社會(huì)治理中存在的主要問(wèn)題就是權(quán)利與權(quán)力失衡，權(quán)力過(guò)大擠占權(quán)利空間。若進(jìn)一步擴(kuò)大政府權(quán)力，無(wú)疑造成更大的失衡。并且，在擴(kuò)大權(quán)力的同時(shí)，還會(huì)引發(fā)權(quán)力縱向、橫向的失衡問(wèn)題，使社會(huì)問(wèn)題更加復(fù)雜。第三，會(huì)造成新的腐敗。權(quán)力背后就是利益，擴(kuò)張一份權(quán)力就多一份尋租的機(jī)會(huì)。以加強(qiáng)管理為名謀部門(mén)利益之實(shí)的例子已經(jīng)夠多，各種名目繁多的收費(fèi)一開(kāi)始都是打著加強(qiáng)管理的幌子，結(jié)果秩序越管越亂，費(fèi)越收越多，民眾不堪重負(fù)。

三、從保障權(quán)利出發(fā)，正確定位各類主體的職能

“加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，是中央對(duì)各類主體在創(chuàng)新社會(huì)治理體制中的職能定位。對(duì)此應(yīng)當(dāng)以保障基本權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，作出正確的理解。

（一）關(guān)于黨委領(lǐng)導(dǎo)

第一，對(duì)于不同層級(jí)的黨委而言，黨委領(lǐng)導(dǎo)的具體方式應(yīng)該有側(cè)重。黨的中央委員會(huì)應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)把黨對(duì)社會(huì)治理的主張和政策通過(guò)立法，使之成為法律的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。黨的各級(jí)地方委員會(huì)應(yīng)該主要通過(guò)監(jiān)督所屬黨的組織，比如政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院黨組執(zhí)行關(guān)于社會(huì)治理的政策以及法律、法規(guī)情況，監(jiān)督黨員干部執(zhí)行法律、法規(guī)的情況，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)本地區(qū)社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨委避免對(duì)涉法涉訴事件作出決定。一方面對(duì)此類已經(jīng)走司法程序的事件由黨委作判斷不符合司法獨(dú)立的原則，而且其中許多是民事案件、經(jīng)濟(jì)案件，且不說(shuō)黨委有關(guān)部門(mén)的專業(yè)知識(shí)如何，即便有足夠的專業(yè)知識(shí)，也不是黨委的職責(zé)所在。另一方面，對(duì)具體案件的介入容易把矛盾所指引向地方黨的組織，把許多純粹屬于民事糾紛的問(wèn)題變成指向黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、影響黨的執(zhí)政形象的政治問(wèn)題，把簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化。第三，對(duì)于基層黨組織而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在對(duì)普通公民和各種社會(huì)組織的整合能力上。這種整合應(yīng)該主要通過(guò)黨的基層干部和黨員模范遵守法律法規(guī)、模范遵守社會(huì)道德、密切聯(lián)系群眾、廣泛聽(tīng)取民意、落實(shí)黨的政策并監(jiān)督其落實(shí)情況、加強(qiáng)黨員管理等渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）關(guān)于政府主導(dǎo)

政府主導(dǎo)，從法治的角度看，主要在于不折不扣地實(shí)施法律，包括通過(guò)制定行政法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布決定、命令以及其他規(guī)范性文件，把法律落實(shí)到位。政府對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域的全面、深度介入是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展復(fù)雜性的客觀要求，讓政府退回到“守夜人”的角色不現(xiàn)實(shí)。但是政府對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域全面、深度介入會(huì)帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，就是對(duì)公民和社會(huì)組織的自主活動(dòng)造成干預(yù)和限制。因此，政府主導(dǎo)應(yīng)當(dāng)把握以下幾點(diǎn)：

一是政府應(yīng)當(dāng)減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)放松干預(yù)，有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的積極性、創(chuàng)造性，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主體即普通公民和社會(huì)組織的獨(dú)立性；有利于減少權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，減少腐敗對(duì)社會(huì)治理的影響。

二是政府應(yīng)當(dāng)更加注重提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。公共服務(wù)包括社會(huì)治安、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保障以及科學(xué)教育文化衛(wèi)生等眾多領(lǐng)域。優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：第一，成本低，質(zhì)量好。我們國(guó)家無(wú)論是普通公民還是企業(yè)，平均稅負(fù)水平在世界上屬于比較高的，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。然而對(duì)比我們能獲得的公共服務(wù)，比如醫(yī)療衛(wèi)生，質(zhì)次價(jià)高的問(wèn)題非常嚴(yán)重。第二，服務(wù)的質(zhì)和量應(yīng)當(dāng)均衡。大城市和小城市、城市和農(nóng)村、中心城區(qū)和郊區(qū)、黨員干部和普通群眾、有權(quán)者和無(wú)權(quán)者，在享受公共服務(wù)方面應(yīng)該是平等的。第三，應(yīng)當(dāng)以服務(wù)為本。特別要防止以服務(wù)為名行管理、管控之實(shí)。

三是政府應(yīng)當(dāng)依法提供公共服務(wù)。第一，政府提供公共服務(wù)，形式上是服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是履行職責(zé)。履行得好不需要表?yè)P(yáng)，履行不到位應(yīng)該追責(zé)。第二，公共服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，而且公開(kāi)應(yīng)當(dāng)盡量細(xì)化。要讓老百姓知道到底有多少錢(qián)花在了老百姓頭上。支出不公開(kāi)就給尋租留下了空間，有的地方以加強(qiáng)裝備為名，購(gòu)買(mǎi)高級(jí)汽車(chē)、高價(jià)電腦等等，無(wú)不是在為了更好地服務(wù)公眾的名義下進(jìn)行的。第三，政府不能不作為。比如為所有適齡兒童包括農(nóng)民工子女提供教育服務(wù)是政府的基本職責(zé)，但有的地方政府非但這方面提供不足，而且以安全、資質(zhì)、審批等理由將所謂不合格民辦學(xué)校關(guān)閉（當(dāng)然這里面確實(shí)有不合格學(xué)校），又不給這些學(xué)生安排出路。政府這種挑肥揀瘦、拈輕怕重式的公共服務(wù)模式背離了法治原則，其實(shí)質(zhì)是沒(méi)有履行《憲法》和法律規(guī)定的職責(zé)。

（三）關(guān)于社會(huì)各方面參與

社會(huì)各方面參與的主要載體是社會(huì)組織，公眾作為個(gè)體參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)和程度是比較低的，個(gè)體的公眾只有結(jié)合起來(lái)以社會(huì)組織的形式才能有效和深度參與社會(huì)治理。

現(xiàn)實(shí)的情況是，居委會(huì)和村委會(huì)在法律上不具備政府的職能，在法理上不具備真正意義上的自治功能，既實(shí)現(xiàn)不了政府預(yù)期的目標(biāo)，也實(shí)現(xiàn)不了居民的期望。政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)機(jī)制還沒(méi)有形成，政府的部分社會(huì)治理和公共服務(wù)職能還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與社區(qū)民主自治功能的有機(jī)聯(lián)系和融合。在這種情況下，政府面臨著巨大的管理壓力和治理成本。

公眾參與社會(huì)治理不應(yīng)當(dāng)局限于在政府的組織下參與簡(jiǎn)單的、輔助性的社會(huì)治理。首先，在政府決策方面，公眾參與應(yīng)當(dāng)成為必經(jīng)程序和環(huán)節(jié)，并發(fā)揮獨(dú)特的作用。其次，公眾應(yīng)當(dāng)通過(guò)參與立法來(lái)實(shí)現(xiàn)參與社會(huì)治理。三是公眾應(yīng)當(dāng)通過(guò)參與行政執(zhí)法來(lái)改善社會(huì)治理。近些年來(lái)在這方面已出現(xiàn)較多的制度創(chuàng)新，使得傳統(tǒng)行政管理方式發(fā)生了民主化轉(zhuǎn)型，成效日益凸現(xiàn)。■

（曹秋龍，華東政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生。）