宣曉偉

“現(xiàn)存邦聯(lián)構(gòu)造上的主要和根本缺陷就是，立法只能規(guī)范各州或者各州政府，

只能規(guī)范它們的團體或者集體的地位，而無法規(guī)范到各州的個人身上。

如果我們依然擁護那種建立一個全國性政府的方案，那么，我們就必須使聯(lián)盟的權(quán)威延伸到公民個人的身上，

因為個人才是政府固有的最好對象”。

在前面的文章里，談到了現(xiàn)代國家的中央與地方關(guān)系所具有的三個要素，即：強大穩(wěn)定的中央、自由活力的地方和規(guī)范化的協(xié)調(diào)機制。事實上，在當今世界二百多個國家中，能夠真正同時做到以上三點的國家只是少數(shù)。西方世界在人類社會的歷史演進中率先邁入現(xiàn)代社會，建立了相對完善的現(xiàn)代國家制度，一般也認為當前的西方發(fā)達國家在處理其中央與地方關(guān)系較好地滿足了以上三點。顯然，中國試圖完善未來的中央與地方關(guān)系，必然需要借鑒西方國家的經(jīng)驗和教訓。

我們將對西方國家的中央與地方關(guān)系的歷史和現(xiàn)狀進行一些梳理，以弄清相關(guān)的制度安排是怎么來的、目前又呈現(xiàn)出怎樣的具體形式。首先要分析西方中央與地方關(guān)系背后的觀念系統(tǒng)如何演變，然后在歷史過程中探究其中央與地方關(guān)系的實際變遷，指出其復雜性和多種可能性，最后對目前西方主要國家的中央與地方關(guān)系制度安排進行一些探討。

宣曉偉，經(jīng)濟學博士，國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員

西方國家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型：個人權(quán)利和相關(guān)制度安排的確立

從根本上看，當今的西方文明來源于超越層面的兩大傳統(tǒng)，即希伯來的“救贖”傳統(tǒng)與古希臘的“求知”傳統(tǒng)，它是這兩支傳統(tǒng)互相融合后的產(chǎn)物。西方在希伯來救贖和古希臘求知兩大終極價值的支撐下，和現(xiàn)實的歷史條件相作用，最終形成了基于個體的文化傳統(tǒng)和制度體系。在這種文明傳統(tǒng)和制度安排下，每個個體都是社會的完整縮影，都有其內(nèi)在的權(quán)利和責任，僅憑個人串聯(lián)著互相分立的經(jīng)濟領(lǐng)域、社會領(lǐng)域、宗教領(lǐng)域和政治領(lǐng)域，整個社會的制度安排和運行是基于個人權(quán)利之上的（參見麥克法蘭（2013）《現(xiàn)代世界的誕生》，上海人民出版社，第7頁）。

現(xiàn)代西方社會的各項制度是建立個人主義基礎(chǔ)上的，然而個人權(quán)利的概念，卻并非完全是近代的產(chǎn)物，早在中世紀歐洲社會已經(jīng)非常個人主義了，它早于歐洲國家建設的開端，比宗教改革、啟蒙運動、工業(yè)革命更早了數(shù)個世紀。英國的個人早就擁有了生前任意處置財產(chǎn)的權(quán)力，而無需再得到相關(guān)親戚或家族的同意，這與其他傳統(tǒng)社會迥然不同，在傳統(tǒng)社會中財產(chǎn)權(quán)更多是指家族等共同體的權(quán)利而非完全意義上的個人權(quán)利。歐洲社會個人主義傳統(tǒng)的產(chǎn)生起源于多種因素：歐洲社會早期經(jīng)歷了蠻族征服和戰(zhàn)亂，使得傳統(tǒng)的家族和親戚關(guān)系遭到較為嚴重的破壞，個人不得不投身于莊園向封建領(lǐng)主以契約的方式尋求保護。在歐洲傳統(tǒng)社會，封建主義的本質(zhì)就是指個人自愿屈服于無親戚關(guān)系的他人，僅僅是以服務交換保護。而教會在推動個人主義傳統(tǒng)形成上也起到關(guān)鍵作用，出于強化信仰和教會自身利益的考慮，基督教傾向弱化甚至打斷縱向的血緣關(guān)系，耶穌宣稱，“愛父母超過愛我的人，不配作我的門徒；愛子女超過愛我的人，也不配作我的門徒”（《馬太福音》10:37）。此外，緣于日耳曼民族的騎士文化也為歐洲個人主義傳統(tǒng)的形成起到重要作用。

盡管個人主義傳統(tǒng)早已存在，但歐洲國家要形成“以個人權(quán)利為正當”的觀念，并以此原則來構(gòu)建國家的制度安排，卻是進入到現(xiàn)代社會才會發(fā)生的。究其原因，是因為傳統(tǒng)社會仍然是一個在統(tǒng)一的意識形態(tài)籠罩下的社會有機體，歐洲封建社會的狀態(tài)就如韋伯所描述，“各式各樣的行業(yè)和社會等級是按天命注定的，其中每一種都被分派了神所期望的、或為客觀世界的規(guī)范所確定某種特定和必不可少的職責，因此，不同的倫理義務都與人們各自的地位連在一起。在這種理論形式中，各式各樣的職業(yè)各等級被比做一個有機體的組成部分”。在這種社會中，個人權(quán)利的正當性不得不受到多方面的限制。

只有在西方世界轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會，當統(tǒng)一的宗教意識形態(tài)被除魅而不得不退到后臺，原有的社會有機體被打破后，個人權(quán)利才獲得了前所未有的正當性、甚至神圣性。正因為個人追求利潤的權(quán)利天經(jīng)地義，市場制度的最終合法性得以承認、市場的無限擴張和分工的無限深化才得以實現(xiàn)；也正因為國家基于建立在個人權(quán)利上的社會契約論，每個個體都有參與政治的正當權(quán)利，民主政治制度也成為必須。就像伯爾曼指出：“在國家擺脫基督教會控制的有限意義上的國家世俗化，伴隨著的卻是財產(chǎn)和契約的宗教化甚至神圣化”。啟蒙運動將終極意義和神圣不可侵犯性歸屬于個人和民族，“自由的民主替代了傳統(tǒng)的宗教，成為了西方歷史中第一個偉大的世俗宗教，第一個脫離傳統(tǒng)基督教同時又從基督教中接收了神圣意義和某些主要價值的意識形態(tài)”（參見伯爾曼（1993）《法律與革命：西方法律傳統(tǒng)的形成》（第一卷），賀衛(wèi)方等譯，中國大百科全書出版社，第28~30頁）。從此，“人權(quán)”、“自由”、“民主”成為了構(gòu)建西方現(xiàn)代國家的基本價值觀念。

此外，隨著啟蒙運動、宗教革命和科學革命等沖擊，宗教意識形態(tài)逐漸從不可置疑的統(tǒng)一信仰變成了個人的價值選擇，求知傳統(tǒng)下理性（或工具理性）的運用也獲得了前所未有的正當性，科學技術(shù)的發(fā)展日新月異，帶來了生產(chǎn)力的巨大發(fā)展。在個人權(quán)利、工具理性和民族國家三個基本要素作用下，西方世界逐步由傳統(tǒng)國家邁向現(xiàn)代國家，也形成了包括中央與地方關(guān)系在內(nèi)的一系列制度安排。

西方現(xiàn)代國家觀念的形成

西方現(xiàn)代國家的觀念，是其超越層面價值觀念與現(xiàn)實條件互相發(fā)生作用、并在漫長的歷史過程中逐漸形成的。在柏拉圖、亞里士多德等先賢思想的基礎(chǔ)上，隨著西方國家歷史條件的演變，逐漸產(chǎn)生了基于個人權(quán)利和契約、以及權(quán)力制衡原則的現(xiàn)代國家觀念。一大批近代思想家，包括馬基雅維利、霍布斯、洛克、盧梭、孟德斯鳩等人，都為這些觀念的建立和發(fā)展做出了不朽的貢獻。

在前面文章中曾經(jīng)談到西方現(xiàn)代國家的建立離不開中央集權(quán)的加強，事實上，西方現(xiàn)代國家的形成經(jīng)歷了兩個過程，一個是王權(quán)擴張建立現(xiàn)代民族國家；二是民權(quán)擴張建立基于個人權(quán)利和社會契約的憲政國家。這兩個過程并不是一前一后發(fā)生，而是糾纏一起，在不同的國家呈現(xiàn)出相當迥異的狀態(tài)和結(jié)果。

馬基雅維利的《君主論》（1513年）和霍布斯的《利維坦》（1651年）實際上為第一個過程提供了理論上的支持。在《君主論》中，馬基雅維利站在統(tǒng)治者的角度論述治國之道、興邦之術(shù)、增強國勢之策和導致國家衰亡之虞。政治手段和軍事措施幾乎是他關(guān)心的惟一課題，而且他一反政治措施與道德訴求緊密相關(guān)的傳統(tǒng)主流理念，把政治手段和措施同宗教、道德和社會考慮幾乎完全分隔開來。在馬基雅維利那里，政治活動的目的只是為保存和擴大政治權(quán)利本身，而衡量政治的標準則是在這方面獲得成功（參見薩拜因（1986）《政治學說史》，商務印書館，第394頁）?；舨妓乖凇独S坦》中描述了一個各自為戰(zhàn)、人人自危的自然狀態(tài)。人們?yōu)榱藬[脫這種狀態(tài)、獲得安寧與和平，彼此同意將個人權(quán)利的一部分讓渡給一個更為超越的權(quán)利，即國王所代表的主權(quán)國家，霍布斯為專制王權(quán)的擴張?zhí)峁┝死碚摶A(chǔ)，因此他的理論也常常被認為是“專制契約論”。

洛克和盧梭則提出“自由契約論”和“人民主權(quán)論”的理念，為民權(quán)擴張的第二個過程奠定了理論基礎(chǔ)。洛克并不承認霍布斯那種“人人自?！痹鯛顟B(tài)的假設，認為人們在“自然狀態(tài)”下?lián)碛猩系勐煞s束下的自由，個人生存條件并不悲慘。人們通過契約的方式來建立國家，只是為了更好規(guī)定并實施各自的權(quán)利義務和改進社會。因此，一旦統(tǒng)治者違背了基本的契約義務，人民就擁有反叛統(tǒng)治者的自然權(quán)利。與洛克相比，盧梭則更進一步，認為人是生而自由與平等的，國家只能是自由的人們自由協(xié)議的產(chǎn)物，國家的主權(quán)在于人民。人民組建國家是為了在民主的政權(quán)中獲得真正的自由和平等。而人民中大多數(shù)人的意見（即公意）擁有了最高的權(quán)威，國家應該憑借公意來積極推行促進自由和平等的政策措施。人們通常將盧梭等人所宣揚的理念和措施稱之為“高調(diào)民主”或“積極自由”，以對應于洛克、休謨等蘇格蘭啟蒙運動所秉持的“低調(diào)民主”或“消極自由”。洛克與盧梭所代表的這兩大理念傳統(tǒng)對西方國家以后的制度演進產(chǎn)生極其重要的影響。

在國家權(quán)力的配置和行使上，法治和分權(quán)制衡的原則也一直是西方國家制度安排的重要觀念。早在《政治學》中，亞里士多德就論述了法治優(yōu)于人治的觀點：“若要求由法律來統(tǒng)治，即是說要求由神祇和理智來統(tǒng)治；若要求由一個個人來統(tǒng)治，便無異于引狼入室。因為人類的情欲如同野獸，雖至圣大賢也會讓強烈的情感引入歧途。惟法律擁有理智而免除情欲”。他同時還指出法治的基本內(nèi)涵：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律”。

西方的法治傳統(tǒng)以古羅馬人的羅馬法和諾曼人的普通法為基礎(chǔ)，以后融入并產(chǎn)生了中世紀歐洲教會法和世俗法的恢宏體系。在英格蘭的普通法傳統(tǒng)中，布萊克頓在《論英格蘭的法律與習慣》中提出了王權(quán)也應該受到法律制約的千古名句：“國王不應在人下，但應在上帝和法律之下”。在教會領(lǐng)域內(nèi)，隨著教皇革命的推進，教會法體系下也逐漸確立了對教皇權(quán)力的“憲法性限制”。事實上，在西方現(xiàn)代國家的建立過程中，法治傳統(tǒng)的確立遠遠早于其民主傳統(tǒng)。

法律之所以最終能在當今西方現(xiàn)代國家的治理中獲得至高無上的神圣地位，有幾個因素值得進一步強調(diào)：一是法律的神圣性在一定程度上根源于宗教信仰的神圣性。正因為上帝為萬物立法，上帝同時又是正義和道德的化身，因此遵循法律就成為了宗教信仰的一個部分。盡管隨著宗教改革、啟蒙運動的興起，法律的支撐基礎(chǔ)逐漸從宗教信仰轉(zhuǎn)向了人民主權(quán)和自然正義的理論，從而實現(xiàn)了法律與宗教在形式上的分離，但由宗教賦予法律的神圣性卻仍然被保留了下來。二是前面所提到的，救贖傳統(tǒng)下教會和世俗兩種勢力的對立為法律的最高權(quán)威創(chuàng)造了空間。教會和國家權(quán)力之間的對立關(guān)系，尤其是司法管轄關(guān)系的構(gòu)造和維系，必須而且只能訴諸法律的權(quán)威。按照西方國家當時的政治法律實踐，倘若教會應該享有一些不可侵犯的權(quán)利，那么，世俗的國家就必須把這些權(quán)利作為對自己的最高權(quán)力的一種合法的限制來接受。同樣，國家的一些權(quán)利也構(gòu)成了對教會最高權(quán)力的一種合法限制。這樣一來，教俗兩種權(quán)力只有通過對法治的共同承認，即承認法律高于它們兩者，才能夠和平共處（參見夏勇（2004）《法治源流——東方與西方》，社會科學文獻出版社，第4~7頁）。

除了教會與世俗權(quán)力的制衡以外，對政府權(quán)力實行分權(quán)制衡同樣也受到許多思想家的重視。洛克主張把政府權(quán)力分為立法、行政和對外三種權(quán)力，其中立法權(quán)是每一個國家中的最高權(quán)力，他強調(diào)“在一切有節(jié)制的君主國家和組織良好的政府中，……，立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)都掌握在不同的人手里”。孟德斯鳩則被當做三權(quán)分立學說的代表人物之一，他在《論法的精神》中明確指出：“當立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一個機關(guān)之手，自由便不復存在了；因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因為法官就是立法者。如果司法權(quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量”。

綜上所述，救贖傳統(tǒng)和求知傳統(tǒng)的融合塑造了西方文化的深層次結(jié)構(gòu)，隨著歷史進程的演變和具體現(xiàn)實條件的變化，在文藝復興、宗教改革、科學革命、地理大發(fā)現(xiàn)、新興階級興起、民族國家產(chǎn)生、生產(chǎn)力進步等一系列重大因素的沖擊下，在上述兩大終極價值觀念系統(tǒng)的基礎(chǔ)上誕生了出“天賦人權(quán)”、“自由民主”、“人人平等”、“法治憲政”等現(xiàn)代價值觀念，并在這些現(xiàn)代價值觀念的基礎(chǔ)上逐步演進出相關(guān)的制度安排，從而為現(xiàn)代西方國家的中央與地方關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。