邵 挺

別了，土地財政

邵 挺

邵挺，經濟學博士，國務院發(fā)展研究中心市場所副研究員

上一篇指出了“土地財政”在概念上的幾類誤區(qū)，并給出了“狹義”和“廣義”上的“土地財政”概念。有一個問題就是，既然“土地財政”的空間在不斷縮小，為何地方政府近年來的城市擴張速度和建設用地規(guī)模不減反增？究竟是什么更強的動力在推動地方政府的“以地謀發(fā)展”模式？這類模式在未來還有沒有可持續(xù)性？

從現象上看，2008年以來我國城市擴張的速度并沒有減緩。據國土資源部2013年的調查顯示，全國391個城市的新區(qū)規(guī)劃人均城市建設用地是197平方米，城市已建成區(qū)人均用地達到161平方米，遠超過人均100平方米的國家標準。另外，2013年國家發(fā)改委調查了12個省區(qū)的156個地級市和161個縣級市，有90%以上的地級市準備規(guī)劃建設新區(qū)，12個省會城市規(guī)劃建設了55個新城。絕大多數觀點都認為，獲取巨額土地出讓收入是地方政府推進大規(guī)模城市擴張和新區(qū)建設的主要動力。也有一些觀點認為，地方政府采取“舍不得孩子套不到狼”的策略，先低價出讓收入再用未來的稅收來彌補。

但上述兩類觀點都不能解釋一類現象，就是近年來我國新區(qū)的人口密度要遠低于舊城區(qū)，并且出現了大量房屋空置現象，甚至變成了“鬼城”、“睡城”。在標準排名與《投資時報》聯合發(fā)布的“中國大陸城市‘鬼城’指數排行榜（2014）”中，中國未來可能會出現近50座“鬼城”。人口密度的下降使新城的基礎設施利用效率低下，產業(yè)集聚能力的下降使地方政府財政和稅收大幅上升的預期失效，前期的低價土地出讓無法用后續(xù)的稅收增加來彌補，這可以部分解釋為何近年來中國各地級市甚至縣級市地方債務激增的原因。上一篇已講了，從2011-2013年，土地出讓收益占出讓收入的比重已從46%下降到25%不到，從絕對值看，2013年“廣義”的土地財政收入只有1萬億多一點，遠低于4.2萬億的土地出讓收入。但2011-2013年間，城市建成區(qū)面積從43603平方公里擴展到47855平方公里，年均增幅是5%。相比2003-2011年間5.5%的年均增幅，2011-2013年間的城市擴張速度并沒有顯著放緩。因此，很難想象地方政府大規(guī)模的城市擴張主要是出于對土地出讓收益的獲取。

“土地財政”的增速逐步回落，意味著地方政府必定還有其它更強的動力，筆者認為，用土地作為抵押形成的貸款，即“土地金融”是其中最重要的動力之一。當然還有像“政績考核”等非經濟因素，但考慮到這類因素是長期存在的，不能作為解釋近幾年城市擴張突然加速的主要原因。2007-2013年間，84個重點城市的土地抵押面積從192.5萬畝增加到605.9萬畝，抵押貸款從1.33萬億上升到7.76萬億。其中，儲備用地占土地抵押金額的比重從2008年第一季度的3.3%提高到2012年第四季度的15.8%。地方政府的土地儲備中心每年會將一定比例的土地納入儲備用地庫里，這些儲備用地或者直接被儲備中心拿到銀行作抵押，或者被劃撥到城市融資平臺或城建集團用作抵押品向銀行獲取抵押貸款，“橫豎都是用來作抵押”，地方政府憑借壟斷的土地征用權，在獲取土地出讓收入之外，又開辟了一條新的融資渠道，借助金融的力量，“土地金融規(guī)?！币呀涍h遠超過了“土地財政規(guī)模”。土地抵押貸款已經成為金融機構貸款的重要組成部分，2013年底全國土地抵押貸款占全國金融機構人民幣各項貸款的比重是9.29%，但有些省份甚至超過了30%。筆者認為，在“土地財政”增幅不斷下降、日益萎縮之際，“東邊不亮西邊亮”，以土地抵押貸款為主的“土地金融”卻“異軍突起”，成為地方政府推進城市化的重要動力之一。這就可以較好解釋“土地財政”增速不斷下降與“城市建成區(qū)面積增

幅不斷擴大”的現象。

借助金融和資本的杠桿，“土地金融”規(guī)模擴張迅速，但其中風險巨大，尤其在中國經濟全面進入“新常態(tài)”、開始逐步“化解過去高速增長階段中形成的高杠桿和泡沫化”時，“以地謀發(fā)展”模式的弊端和挑戰(zhàn)日益凸顯。

在清理規(guī)范地方融資平臺、房地產市場深度調整之際，近七萬億的土地抵押貸款的財政金融風險在快速顯現。眾所周知，中國過去多年的高速增長是以高負債、高杠桿作為前提，土地抵押貸款屬于典型的“以地套錢”，其前提是中國經濟要有相當高的增速、房地產價格要足夠堅挺?，F在這兩個前提條件都已發(fā)生很大變化，經濟從10%左右的高速增長降至7%左右的中高速增長，除少數城市房價小幅上漲外，多數城市房價下行趨勢加大。在經濟降速、房價回調之際，原來被高速度所掩蓋的地方債務和金融風險就迅速顯露出來。2012年底的地方債務余額中，融資平臺公司舉借的占45.67%，比2010年增加3227.34億元，增幅為22.5%；截至2013年6月，融資平臺公司作為舉債主體的地方政府性債務余額是40755.54億元，占政府負有償還責任債務規(guī)模的37.43%。目前各地的融資平臺公司最重要的抵押品就是各類儲備用地，一旦土地市場發(fā)生較大波動，通過影響儲備土地抵押價值，平臺的不良貸款率有可能較快上升，銀行金融風險就會迅速積累。另外，用未來不確定性強、凈收益占比持續(xù)下降的土地出讓收入作為最重要的償債來源，地方政府尤其是縣市級政府的潛在債務風險值得警惕。從全國范圍看，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34 865.24 億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%。從抽樣結果看，截至2012年底，36個地方政府本級（包括4個省本級、17個省會城市本級）承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，占政府負有償還責任債務余額的54.64%。

更深層次地講，中國獨特的“以地謀發(fā)展”模式，其實質是政府主導的經濟發(fā)展模式，或者說政府在經濟活動中扮演重要角色的模式。前幾講說過了，在我國經濟的快速起飛階段，土地公有制、城鄉(xiāng)二元土地制度以及政府壟斷的征地權的“三位一體”土地制度，扮演著重要的“發(fā)動機”和“助推器”作用。在經濟增速平臺回落的時候，這種政府主導的發(fā)展模式是不是會引起劇烈的經濟社會政治波動呢？從理論上講，是存在這種可能性。世界上絕大多數經濟體在經濟發(fā)展的初期（主要指19世紀中期的工業(yè)化時代），就已經實行土地私有制，這意味著伴隨工業(yè)化、城市化過程的“土地紅利”（主要指地價上漲）是主要被眾多分散的主體所享有的，政府本身很難從經營土地中獲取巨大收益。比如，美國聯邦政府持有的國有土地規(guī)模，約占全國土地面積的40%，但這些土地絕大多數是以聯邦公園（如黃石公園）和阿拉斯加等嚴寒地區(qū)的保護區(qū)形式存在，聯邦政府通過出售、租賃這些國有土地獲取的收益非常少。這在經濟發(fā)展階段轉變之際，“土地紅利”的變動主要影響居民自身財富的變動，對政府可支配收入的影響不大。但在中國，土地市場的劇烈波動主要是影響地方政府的土地出讓收入和土地融資規(guī)模，政府干預經濟的方式和程度都會發(fā)生劇烈變化。從這個邏輯看，可以預測的是，未來隨著我國進入中速發(fā)展階段、并將進一步完善地方政府融資體制（比如取消地方融資平臺）時，地方政府首先面臨的是化解高速增長階段中形成的土地債務和金融風險，這注定是個漫長的過程，筆者認為最理想的辦法仍然是“用五至七年的中速增長和加快建立規(guī)范的地方土地稅收體系”，來逐步取代目前這套土地財政和土地金融體系。但也要做好應急方案，就是一旦爆發(fā)地方債務危機，許多融資平臺和城投債發(fā)生違約時，有可能演變?yōu)閰^(qū)域性系統(tǒng)性風險時，就要有“外科手術式”的治療方案。下一講，筆者會具體談到“中醫(yī)和西醫(yī)結合”的化解風險辦法。

總結一下，2008年以來，“土地財政”和“土地金融”兩大問題交織在一起，構成“以地謀發(fā)展”模式的兩大基石。但兩者呈現“此消彼漲”之勢，從風險防范的角度看，“土地財政”本身并無風險，只要土地出讓凈收益為正，政府就仍有動力去賣地。但“土地金融”不僅涉及地方債務，通過金融和資本的放大效應，可以撬動超過本金數十倍的資本，但在去杠桿過程中，緊縮效應同樣會被擴大，構成很大的金融風險。就目前來看，筆者認為由土地抵押貸款引起的地方債務和金融風險已經“兵臨城下”，改變地方政府經營土地模式是根本之策，不能繼續(xù)借助土地來放大地方政府對經濟的主導權，更多通過構建開放和包容的土地市場，讓市場發(fā)揮更重要作用，讓民眾（尤其是農民）分享更多土地紅利。當然，“釜底抽薪”之策是指長期而言，就短中期來說，還需要設計一套過渡方案，既要有利于向長期目標的推進，又要守住過渡期間不爆發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，對政策設計者和研究者是個很大的考驗，具體的內容在下一講再介紹。（中）