宋淑華趙勁松傅廷中

（1.清華大學(xué)，北京 100084；2.華東政法大學(xué)，上海 200042）

我國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)能力保障體系研究*

宋淑華1趙勁松2傅廷中1

（1.清華大學(xué)，北京 100084；2.華東政法大學(xué)，上海 200042）

懸掛我國(guó)國(guó)旗的船舶肩負(fù)著我國(guó)國(guó)防海運(yùn)的使命，特別是在保障我國(guó)海外戰(zhàn)略海運(yùn)能力方面，具有特殊的地位，發(fā)揮著不可替代的作用。為此，我國(guó)戰(zhàn)略動(dòng)員體系不能僅僅局限于戰(zhàn)時(shí)征用五星紅旗船舶，同時(shí)還必須在和平時(shí)期建立一整套國(guó)家戰(zhàn)略海運(yùn)能力保障體系。特別是在十八大提出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略、四中全會(huì)提出建設(shè)法治中國(guó)戰(zhàn)略和《國(guó)防交通法》即將頒布的今天，我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略海運(yùn)能力的法治保障體系建設(shè)尤為重要。不僅涉及國(guó)家海運(yùn)政策等公法體系，同時(shí)也涉及海商法、保險(xiǎn)法、航運(yùn)金融等私法體系。

海洋強(qiáng)國(guó)；戰(zhàn)略；海運(yùn)能力；國(guó)防交通；法治保障

一、國(guó)家戰(zhàn)略海運(yùn)的重要意義

黨的十八大提出了建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略。實(shí)現(xiàn)這一國(guó)家戰(zhàn)略，不僅要有海洋產(chǎn)業(yè)的硬件設(shè)施建設(shè)和軟件設(shè)施建設(shè)，同時(shí)更要有與我國(guó)國(guó)際地位、政治制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的軍隊(duì)和國(guó)防力量。其中國(guó)防力量不僅體現(xiàn)在以軍隊(duì)為核心的國(guó)家力量上，同時(shí)也體現(xiàn)在民間力量上。

建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，要求我國(guó)的國(guó)防力量要向遠(yuǎn)海、深海延伸，民間國(guó)防力量也要從國(guó)內(nèi)陸路后勤保障為主的傳統(tǒng)模式，向以鐵路運(yùn)輸、公路運(yùn)輸、內(nèi)河運(yùn)輸、沿海運(yùn)輸、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸、海外區(qū)域運(yùn)輸、管道運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、空天運(yùn)輸、郵政、快遞物流、電信、網(wǎng)絡(luò)等全方位、全覆蓋、立體運(yùn)輸和后勤保障的新型模式轉(zhuǎn)變①，其中由于海運(yùn)承擔(dān)了約95%的戰(zhàn)略物資運(yùn)輸和醫(yī)療保障等后勤任務(wù)②，其戰(zhàn)略地位尤為重要。

國(guó)家戰(zhàn)略海運(yùn)任務(wù)的新特點(diǎn)，是行動(dòng)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、物資消耗大，空間大、地域廣，突發(fā)性強(qiáng)、保障難度大。③新任務(wù)是和平時(shí)期在保障軍隊(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行為④、反恐⑤、打擊海盜⑥、護(hù)航⑦、執(zhí)行維和任務(wù)⑧、維穩(wěn)⑨、履行人道主義國(guó)際義務(wù)⑩、撤僑(11)等領(lǐng)事保護(hù)義務(wù)、國(guó)際軍演(12)、重大?？针y搜救(13)、抗震、抗洪和抗擊冰雪等惡劣天氣災(zāi)害(14)、奧運(yùn)安保等行動(dòng)中，在維護(hù)我國(guó)海洋領(lǐng)土安全和周邊海域、海外資產(chǎn)、海運(yùn)通道安全(15)，在戰(zhàn)時(shí)保障軍隊(duì)后勤等一系列方面，發(fā)揮著不可替代的作用。

為實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，我國(guó)加強(qiáng)了海軍現(xiàn)代化建設(shè)，航母已納入我軍戰(zhàn)斗序列(16)，今后還會(huì)建設(shè)更多的航母艦隊(duì)，執(zhí)行遠(yuǎn)海國(guó)防任務(wù)。而越是遠(yuǎn)海、突發(fā)事件、現(xiàn)代化戰(zhàn)爭(zhēng)和大規(guī)模軍事和國(guó)防行動(dòng)，對(duì)遠(yuǎn)程、大規(guī)模戰(zhàn)略投送和后勤保障，以及戰(zhàn)后物資供應(yīng)要求就越高，戰(zhàn)略海運(yùn)能力就越重要。

為解決這一問(wèn)題，可以由海軍在海外建立海軍基地，并組建用于遠(yuǎn)洋海上后勤保障的船隊(duì)。但是不僅我國(guó)建立海外軍事基地時(shí)機(jī)尚不成熟，建立強(qiáng)大的海軍海運(yùn)船隊(duì)費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，同時(shí)由于平時(shí)需求小，戰(zhàn)時(shí)需求大，這樣的船隊(duì)統(tǒng)歸海軍也不具可操作性，還會(huì)因此大幅度增加軍費(fèi)開(kāi)支。在美英西方國(guó)家的朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)(17)、海灣戰(zhàn)爭(zhēng)(18)、馬爾維納斯群島戰(zhàn)爭(zhēng)(19)、科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)(20)等歷次海外軍事行動(dòng)中，運(yùn)用民間海運(yùn)力量來(lái)滿足這一需求表現(xiàn)得尤為明顯。(21)民間戰(zhàn)略海運(yùn)能力已成為決定戰(zhàn)爭(zhēng)勝負(fù)的關(guān)鍵，(22)被譽(yù)為“第二海軍”和“第四軍種”(23)。

對(duì)此，我國(guó)交通運(yùn)輸部強(qiáng)調(diào)，中國(guó)作為非軍事強(qiáng)國(guó)和海運(yùn)需求量大的國(guó)家，在風(fēng)云變幻、突發(fā)事件頻發(fā)的世界，保持對(duì)海運(yùn)的控制力和海運(yùn)通道安全具有十分重要的戰(zhàn)略意義。交通運(yùn)輸部水運(yùn)局要求，保障國(guó)際海運(yùn)通道安全的能力是中國(guó)建設(shè)航運(yùn)強(qiáng)國(guó)的一個(gè)基本特征。(24)我國(guó)正在從傳統(tǒng)的交通戰(zhàn)備模式向現(xiàn)代國(guó)防交通模式轉(zhuǎn)變，而實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的根本保障是建立一整套保障體系。黨的十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)法治中國(guó)。因此，國(guó)家戰(zhàn)略海運(yùn)能力保障體系中的法治保障體系建設(shè)尤為重要，特別是如何通過(guò)我國(guó)的國(guó)內(nèi)立法規(guī)制海外戰(zhàn)略海運(yùn)行為，是擺在我們面前的重要議題，也是難點(diǎn)所在。

二、我國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)面臨的主要問(wèn)題和制度保障

（一）我國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)面臨的主要問(wèn)題

我國(guó)國(guó)防交通自建國(guó)以來(lái)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題大都是為適應(yīng)我軍遠(yuǎn)海作戰(zhàn)和執(zhí)行國(guó)防任務(wù)所提出的新問(wèn)題。具體表現(xiàn)如下：

1.民船大型化與軍運(yùn)需求不一(25)

我國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)力量在現(xiàn)實(shí)中還是主要以大型國(guó)有航運(yùn)企業(yè)的運(yùn)力為主。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)大型國(guó)有航運(yùn)企業(yè)所擁有、經(jīng)營(yíng)、管理的船舶往往都是一萬(wàn)標(biāo)準(zhǔn)集裝箱位以上的超大型集裝箱船、三十萬(wàn)噸級(jí)遠(yuǎn)洋油輪、海岬型大型礦砂船等，已經(jīng)極少或者不再經(jīng)營(yíng)5000到10000噸級(jí)的成品油輪或類似的船舶，而這些船舶恰恰是國(guó)防海運(yùn)需要的主力船型。

2.符合投送要求船型不足

我國(guó)在長(zhǎng)江水域和京杭大運(yùn)河上有數(shù)十萬(wàn)艘內(nèi)河船舶，成為我國(guó)內(nèi)河貨物運(yùn)輸?shù)闹饕α?。但是，這些船舶通常噸位小，船型單一，同時(shí)往往都是個(gè)體戶，難以組織起來(lái)承擔(dān)國(guó)防任務(wù)。海船中以散貨船、集裝箱船為主，最適合于戰(zhàn)略海運(yùn)的汽車(chē)滾裝船數(shù)量十分有限，噸位小、航速慢，同時(shí)往往是固定層高甲板，不適宜運(yùn)送現(xiàn)代化武器和戰(zhàn)車(chē)。一些海上客滾船每次只能運(yùn)輸一輛坦克或裝甲車(chē)，投送能力十分有限。

3.企業(yè)改制，導(dǎo)致保障隊(duì)伍不穩(wěn)定

隨著進(jìn)一步深化改革開(kāi)放，大型國(guó)有航運(yùn)企業(yè)在前一輪紛紛進(jìn)行股份制改造并上市交易之后，近來(lái)又迎來(lái)了混合所有制的改革，允許民營(yíng)資本參與到國(guó)有企業(yè)中來(lái)，對(duì)依靠行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)防交通運(yùn)輸保障的傳統(tǒng)體制構(gòu)成了沖擊。

4.缺乏協(xié)同指揮機(jī)制，保障隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)保障能力水平受限(26)

我國(guó)解放前的戰(zhàn)備交通規(guī)模小，貨物種類單一，運(yùn)輸方式簡(jiǎn)單，主要是地方聽(tīng)從軍隊(duì)的指揮調(diào)度；解放后的戰(zhàn)備交通模式也變化不大，民用交通工具以鐵路為主，內(nèi)河、沿海運(yùn)輸船舶為輔。而鐵路一直施行政企不分，內(nèi)河運(yùn)輸以國(guó)有大型航運(yùn)企業(yè)長(zhǎng)江航運(yùn)集團(tuán)為主，沿海運(yùn)輸以國(guó)有大型航運(yùn)企業(yè)中國(guó)海運(yùn)集團(tuán)為主，指揮方面依然延續(xù)軍隊(duì)指揮的模式，沒(méi)有大的變化。

但是，現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)防已向全球延伸，同時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)防需要運(yùn)送的物資種類數(shù)以萬(wàn)計(jì)，一次行動(dòng)需要運(yùn)送的貨物有數(shù)千噸之多，給傳統(tǒng)指揮機(jī)制帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

5.國(guó)防交通保障觀念落后

國(guó)防交通模式已經(jīng)發(fā)生了深刻變革，但國(guó)防交通理念還相對(duì)比較落后。一些軍隊(duì)指戰(zhàn)員對(duì)于國(guó)防動(dòng)員還停留在需要的時(shí)候向地方下命令的簡(jiǎn)單方式階段，缺乏預(yù)案，缺乏法律意識(shí)，缺乏經(jīng)濟(jì)手段。特別是遠(yuǎn)海作戰(zhàn)和國(guó)防運(yùn)輸，對(duì)于全軍而言都是新課題，缺乏國(guó)際化視野，缺乏國(guó)際關(guān)系和國(guó)際法律意識(shí)，也是當(dāng)前面臨的一個(gè)大問(wèn)題。

6.民用運(yùn)力貫徹國(guó)防要求難，配套法規(guī)制度不完善

改革開(kāi)放之后，地方各領(lǐng)域的法制建設(shè)都有了比較快的發(fā)展，但是在民用運(yùn)輸力量用于國(guó)防交通方面的保障措施還十分欠缺，正在起草制定過(guò)程中的《國(guó)防交通法》對(duì)解決這一問(wèn)題提供了有力的保障，但是，在如何通過(guò)國(guó)內(nèi)立法解決海外軍事海運(yùn)保障能力問(wèn)題方面尚顯乏力。

（二）軍民融合的戰(zhàn)略海運(yùn)能力建設(shè)

戰(zhàn)略海運(yùn)力量是戰(zhàn)爭(zhēng)潛力向戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)力轉(zhuǎn)行的體現(xiàn)，海運(yùn)和海上投送能力是一個(gè)大國(guó)必須具備的基本能力之一，是國(guó)防交通戰(zhàn)備和動(dòng)員能力建設(shè)的重要內(nèi)容。(27)為此，我國(guó)應(yīng)本著軍民融合的原則，建設(shè)我國(guó)的戰(zhàn)略海運(yùn)力量。(28)在這方面國(guó)內(nèi)已經(jīng)有了大量的研究，(29)特別是在建立軍隊(duì)與國(guó)家和地方政府的協(xié)同機(jī)制方面(30)，在進(jìn)一步完善動(dòng)員機(jī)制方面，(31)在我國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)力量配備方面(32)，在軍民融合海上作戰(zhàn)保障體系方面(33)，以及在充分利用他國(guó)第三方海上物流方面(34)，在健全國(guó)防交通法規(guī)，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障和配套優(yōu)惠政策，保證企業(yè)合法利益、提高企業(yè)積極性方面(35)，都有了比較深入的研究，本文不再贅述，僅在本文第三節(jié)借鑒美國(guó)法律保障的基礎(chǔ)上，在第四節(jié)對(duì)法律保障體系進(jìn)行粗淺的研究。

三、美國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)能力保障體系

以世界警察自居的美國(guó)，不僅在軍事上超過(guò)位列其后十個(gè)國(guó)家的總和，同時(shí)，在戰(zhàn)略海運(yùn)能力方面也是全球最強(qiáng)大的國(guó)家，其戰(zhàn)略海運(yùn)能力保障體系值得我們借鑒。

（一）美國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)能力保障概況

二戰(zhàn)期間“沙漠之狐”隆美爾就曾斷言：在戰(zhàn)爭(zhēng)真正開(kāi)始以前，勝負(fù)已經(jīng)由軍需司令決定了。1982年馬島戰(zhàn)爭(zhēng)英軍就有約60艘各類民船被征用、改裝并投入戰(zhàn)爭(zhēng)，占特混艦隊(duì)艦船總數(shù)的77%，運(yùn)送軍用物資10萬(wàn)多噸、醫(yī)用物品3000多噸。相反阿軍僅征用到6艘商船，致使馬島守軍的物資嚴(yán)重不足，3000英軍登陸后，1.3萬(wàn)名阿軍束手就擒。(36)

美軍更是深諳此道，成立了由美軍事海運(yùn)司令部控制、組織和管理的一整套戰(zhàn)略海運(yùn)組織體系，并編為四個(gè)地區(qū)司令部：大西洋司令部、歐洲司令部、太平洋地區(qū)司令部和遠(yuǎn)東司令部。(37)美國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)資源配置合理，運(yùn)輸能力巨大，(38)擔(dān)負(fù)實(shí)施戰(zhàn)時(shí)海運(yùn)、直接艦隊(duì)保障和特殊任務(wù)保障三大任務(wù)，包括部隊(duì)裝備、彈藥、油料、食品、零配件、補(bǔ)給運(yùn)輸，軍用物資的海上預(yù)置以及艦載物資向岸上轉(zhuǎn)運(yùn)，拖曳、海洋監(jiān)測(cè)、海洋勘察、海洋研究、海底電纜鋪設(shè)和修理等勤務(wù)，海運(yùn)業(yè)務(wù)和海上交通管理等。(39)

美國(guó)1946年成立國(guó)防預(yù)備船隊(duì)(40)，1979年開(kāi)始在商用船舶上預(yù)置軍事裝備。1989年通過(guò)《海上輸送國(guó)家安全指令》，確保有足夠的軍用和民用海運(yùn)資源能夠用于國(guó)防，并要求國(guó)防部要確定部署、補(bǔ)給和保障對(duì)海上運(yùn)送的需求，運(yùn)輸部要確定商業(yè)海運(yùn)部門(mén)有足夠能力來(lái)滿足國(guó)防部的海上輸送需求。1996年頒布《海運(yùn)安全法》，實(shí)施海運(yùn)安全計(jì)劃（Maritime Safety Plan），以經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)美國(guó)船公司和船舶參與國(guó)家緊急情況和國(guó)防運(yùn)輸之中來(lái)。(41)

美國(guó)海上安全計(jì)劃是美國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)能力保障體系的核心，除此之外還有第二梯隊(duì)、第三梯隊(duì)和第四梯隊(duì)海運(yùn)力量可供使用。體現(xiàn)出動(dòng)員范圍廣的特點(diǎn)，涉及各種海運(yùn)資源，包括自愿參加、經(jīng)美軍篩選的懸掛外國(guó)旗的船舶。以美國(guó)政府擁有的船舶和商業(yè)海運(yùn)資源相結(jié)合的方式，采取法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和外交手段等多重保障手段，(42)構(gòu)成非常完備的保障體系，其中法律保障又是一切保障手段的基礎(chǔ)和核心。

（二）美國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)能力法律保障

1.美國(guó)國(guó)家海上安全船隊(duì)

早在1920年美國(guó)就在《1920年商船法》中規(guī)定，為保證國(guó)防安全，美國(guó)應(yīng)擁有一支裝備精良、船舶類型適宜，且基本上由美國(guó)公民私人所有和營(yíng)運(yùn)的商船隊(duì)，在戰(zhàn)時(shí)或國(guó)家緊急狀態(tài)下作為海軍或軍事輔助力量。

《1936年商船法》進(jìn)一步規(guī)定美國(guó)商船盡可能懸掛美國(guó)國(guó)旗，由美國(guó)公民所有和管理，在美國(guó)建造，并由訓(xùn)練有素的、適任的美國(guó)公民擔(dān)任船員。這些商船應(yīng)被設(shè)計(jì)成在國(guó)家非常時(shí)期可以方便、快速地轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)輸和供給船。為了國(guó)防需要，在計(jì)劃發(fā)展這樣的船隊(duì)時(shí)，運(yùn)輸部長(zhǎng)應(yīng)該同海軍緊密合作，以使商船隊(duì)在需要時(shí)可以迅速滿足國(guó)防要求。運(yùn)輸部長(zhǎng)有權(quán)決定以購(gòu)買(mǎi)或其他方式獲得在美國(guó)建造的船舶，并由造船基金支付，以滿足海軍需要有船舶“能夠以經(jīng)濟(jì)、快速的方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹＼娪么?、軍事補(bǔ)給船或者適合在美國(guó)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或國(guó)家緊急狀況時(shí)使用”的目的。

在總統(tǒng)為確保國(guó)防安全認(rèn)為有必要，或者總統(tǒng)宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，運(yùn)輸部長(zhǎng)依法可以征用或者購(gòu)買(mǎi)美國(guó)居民所有的船舶或者其他水運(yùn)工具、具有美國(guó)證書(shū)的船舶或在美國(guó)建造的船舶。

前述《1996年海運(yùn)安全法》則更加明確地規(guī)定“運(yùn)輸部長(zhǎng)應(yīng)建立一支機(jī)動(dòng)的、用于軍事目的的、由私人擁有船舶組成的船隊(duì)，以滿足國(guó)防及其他安全要求”，即美國(guó)海上安全船隊(duì)。

2.國(guó)家海上安全船隊(duì)的船舶補(bǔ)貼計(jì)劃

《1936年商船法》規(guī)定，運(yùn)輸部長(zhǎng)可以審核、批準(zhǔn)為在美國(guó)建造、改建、翻新的船舶提供補(bǔ)貼，如該“船舶的設(shè)計(jì)能夠滿足美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的要求，有助于發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，并且在戰(zhàn)時(shí)或者國(guó)家緊急狀態(tài)下可用于國(guó)防或者軍事用途”。不僅如此，為鼓勵(lì)“以舊換新”，運(yùn)輸部長(zhǎng)還可以對(duì)報(bào)廢舊船、在美國(guó)建造此類新船給予補(bǔ)貼。

3.美國(guó)海上安全船隊(duì)計(jì)劃的基本要求

《2003年海上安全法》規(guī)定，納入美國(guó)海上安全計(jì)劃的船舶要在美國(guó)建造、由國(guó)防部長(zhǎng)確認(rèn)在戰(zhàn)爭(zhēng)或者國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)期間可用于國(guó)防或軍事目的船舶：船齡不超過(guò)15年的80，000平方英尺或500標(biāo)準(zhǔn)集裝箱以上的滾裝船，船齡不超過(guò)10年的油輪，船齡不超過(guò)25年的散雜船，船齡不超過(guò)15年的其他類型船舶。

這些船舶要懸掛美國(guó)旗。如非美國(guó)旗船舶，那么船舶所有人要能夠證明，如果該船被納入該計(jì)劃，他將根據(jù)規(guī)定使該船取得美國(guó)證書(shū)。

這些船舶的船級(jí)社必須是美國(guó)船級(jí)社（ABS）或者與美國(guó)有互惠安排、在美國(guó)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)并保持記錄的美國(guó)認(rèn)可的其他船級(jí)社。

這些船舶要由美國(guó)公民所有或者經(jīng)營(yíng)管理，或者信托、光船租賃給美國(guó)公民，或者由國(guó)防訂約人所擁有、經(jīng)營(yíng)管理。

加入美國(guó)海上安全計(jì)劃的船舶的所有人要簽訂運(yùn)營(yíng)協(xié)議，該協(xié)議由運(yùn)輸部長(zhǎng)按照年度財(cái)政撥款的情況制定，有效期一年，可在隨后的每個(gè)財(cái)政年度續(xù)簽，直到2015財(cái)政年度結(jié)束。

該協(xié)議的基本條款應(yīng)由運(yùn)輸部長(zhǎng)和國(guó)防部長(zhǎng)共同確定，并要求在戰(zhàn)爭(zhēng)期間或國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，或是國(guó)防部長(zhǎng)基于國(guó)家安全，或處理突發(fā)事件的考慮而認(rèn)為有必要的任何期間，應(yīng)國(guó)防部長(zhǎng)要求，營(yíng)運(yùn)協(xié)議的船舶訂約方應(yīng)盡可能提供商業(yè)運(yùn)輸資源，包括：船舶或運(yùn)力、多式聯(lián)運(yùn)系統(tǒng)和設(shè)備、碼頭設(shè)施、多式聯(lián)運(yùn)和管理服務(wù)以及其他相關(guān)服務(wù)，或基于避免訂約人向托運(yùn)人提供的服務(wù)中斷的考慮，國(guó)防部長(zhǎng)認(rèn)為必需的上述“非船舶”資源的一部分。

協(xié)議還規(guī)定，國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)就所有依據(jù)本法規(guī)定提供的商業(yè)運(yùn)輸資源給予訂約人公平、合理的補(bǔ)償。補(bǔ)償金額不得少于訂約人提供的類似的運(yùn)輸資源的市場(chǎng)價(jià)格，應(yīng)公平、合理，綜合考慮各方面因素，應(yīng)從國(guó)防部長(zhǎng)要求提供船舶或其他資源使其不能用于商業(yè)服務(wù)時(shí)開(kāi)始支付，直至其歸還訂約人并再度用于商業(yè)服務(wù)時(shí)結(jié)束。應(yīng)在規(guī)定的應(yīng)支付的數(shù)額外另作補(bǔ)償且在任何情況下不得充抵前述數(shù)額。一旦使用期間屆滿，應(yīng)按照與接收時(shí)同樣的良好狀態(tài)（自然損耗除外）歸還給訂約人，否則，國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)就必要的修理或更換所需承擔(dān)的費(fèi)用對(duì)訂約人進(jìn)行充分補(bǔ)償。

四、我國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)能力的法制保障

（一）公法保障問(wèn)題

1.國(guó)際海運(yùn)政策

按照《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》(43)的規(guī)定：經(jīng)營(yíng)國(guó)際船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)必須擁有中國(guó)籍船舶，國(guó)際船舶運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者擁有的船舶在境外注冊(cè)、懸掛外國(guó)旗的，應(yīng)當(dāng)在情形發(fā)生之日起15日內(nèi)，向國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)備案。經(jīng)營(yíng)國(guó)際船舶運(yùn)輸?shù)闹型夂腺Y經(jīng)營(yíng)企業(yè)，企業(yè)中外商的出資比例不得超過(guò)49%，董事會(huì)主席和總經(jīng)理應(yīng)由中方指定。然而，要擁有五星紅旗船舶，按照《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》的規(guī)定，船舶所有人中中方投資人的出資額不得低于50%。這些規(guī)定確保了中方對(duì)五星紅旗船舶的控制地位。

按照《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》第48條的規(guī)定，國(guó)家根據(jù)動(dòng)員需要，可以依法征收、征用組織和個(gè)人的設(shè)備設(shè)施、交通工具和其他物資，其中就包括五星紅旗船舶。(44)因此，上述法律規(guī)定，有利于保障我國(guó)對(duì)于五星紅旗船舶的控制地位，有利于國(guó)家在國(guó)防需要征用五星紅旗船舶時(shí)的安全和保密。

然而，由于我國(guó)多個(gè)地區(qū)正在建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心和自由貿(mào)易園區(qū)，地方政府為了進(jìn)一步開(kāi)放的需要，同時(shí)也是為了集聚船舶這一航運(yùn)基本要素、促進(jìn)航運(yùn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，正在努力突破這一限制，給國(guó)防安全和戰(zhàn)略海運(yùn)能力保障帶來(lái)隱患。

《天津東疆保稅港區(qū)國(guó)際船舶登記制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案》規(guī)定，境內(nèi)外商投資企業(yè)在天津東疆保稅港區(qū)再投資設(shè)立的企業(yè)，可以擁有五星紅旗船舶。需雇傭外國(guó)籍高級(jí)船員的，應(yīng)當(dāng)報(bào)天津海事局批準(zhǔn)；船東可以雇傭外籍船員，但外國(guó)籍船員的比例不得超過(guò)30%。也就是說(shuō)，日本、菲律賓等國(guó)在我國(guó)設(shè)立的外商獨(dú)資企業(yè)，該獨(dú)資企業(yè)在天津東疆保稅港區(qū)再投資設(shè)立的公司，就可以全資擁有五星紅旗船舶，更可以在船上雇傭不超過(guò)30%的日本籍、菲律賓籍船員，甚至是高級(jí)船員。

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)國(guó)際船舶登記制度試點(diǎn)方案》2014年獲得交通運(yùn)輸部批復(fù)同意。按照該方案的規(guī)定，船舶所有人的外資比例可以高于50%，雇傭外籍船員只需向上海海事局報(bào)備即可。同樣，日本、菲律賓等國(guó)企業(yè)、公民都可能因此直接或者間接實(shí)現(xiàn)對(duì)注冊(cè)在上海（或者上海洋山港）的五星紅旗船舶的實(shí)際控制，并且只要報(bào)備就可以全部或者大部分雇傭日本、菲律賓籍船員，包括高級(jí)船員。

按照我國(guó)國(guó)防法和國(guó)防交通條例，以及正在起草的《中華人民共和國(guó)國(guó)防交通法》(45)的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)在和平時(shí)期執(zhí)行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事任務(wù)、戰(zhàn)時(shí)為海軍提供后勤保障時(shí)，就可以征用這些懸掛五星紅旗船舶。由這些被日本、菲律賓等國(guó)實(shí)際控制，并且由日本籍、菲律賓籍等國(guó)船員實(shí)際駕駛的船舶，去執(zhí)行我國(guó)對(duì)日本、菲律賓等國(guó)的軍事和國(guó)防行動(dòng)，其中的隱患不言而喻。

我國(guó)建設(shè)國(guó)際航運(yùn)中心和自由貿(mào)易園區(qū)的城市還在不斷增加，政策優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)還在不斷加劇，努力成為政策洼地已經(jīng)成為部分官員爭(zhēng)取政績(jī)的思維定勢(shì)，而沒(méi)有考慮到國(guó)防法的相關(guān)規(guī)定和國(guó)防安全的需要。因此，建議再出臺(tái)這些涉船、涉海政策措施時(shí)，能按照十八屆四中全會(huì)的要求進(jìn)行第三方評(píng)估，并會(huì)簽國(guó)家交通戰(zhàn)備辦公室等國(guó)防交通主管部門(mén)。

2.海關(guān)法

亞丁灣護(hù)航為我國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)能力保障提出了新的問(wèn)題。我海軍前方護(hù)航船舶需要物資補(bǔ)給，海軍第五批護(hù)航編隊(duì)政委、南海艦隊(duì)政治部副主任陳儼就曾表示：“長(zhǎng)時(shí)間在海上執(zhí)行護(hù)航任務(wù)，對(duì)官兵身體、心理，包括護(hù)航裝備影響都較大，靠港補(bǔ)給休整不僅可以使裝備得到維護(hù)保養(yǎng)，物資得到補(bǔ)充，對(duì)官兵的身體和心理也是一次很好的調(diào)節(jié)?！?46)目前，中國(guó)海軍護(hù)航艦艇平均一個(gè)月左右靠港補(bǔ)給休整一次，補(bǔ)給休整港口主要為阿曼塞拉萊港、吉布提吉布提港和也門(mén)亞丁港。盡管我國(guó)海軍護(hù)航艦艇靠港補(bǔ)給休整得到了周邊國(guó)家的支持，但畢竟還有大量的物資需要由國(guó)內(nèi)運(yùn)抵亞丁灣。為此，2009年4月起中遠(yuǎn)“漢堡”輪等商船就先后多次從深圳等地始發(fā)，沿途將貨物捎帶運(yùn)輸給護(hù)航艦隊(duì)。(47)

但是，這樣捎帶貨物就帶來(lái)一個(gè)法律問(wèn)題：由于要從國(guó)內(nèi)捎帶到亞丁灣等遠(yuǎn)海海域，就不能使用我國(guó)沿海運(yùn)輸船舶，而必須使用遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船舶進(jìn)行運(yùn)輸。但是，使用遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船舶，捎帶的貨物離開(kāi)深圳等國(guó)內(nèi)口岸時(shí)，就必須向海關(guān)申報(bào)出口?？墒牵浳锸聦?shí)上并沒(méi)有出口，只是從我國(guó)陸地口岸通過(guò)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸船舶運(yùn)送到了我國(guó)的浮動(dòng)領(lǐng)土──懸掛五星紅旗的護(hù)航艦船上而已。而這些艦船上沒(méi)有海關(guān)，因此，也就不能辦理入關(guān)手續(xù)。對(duì)于捎帶貨物的商船而言，它們將貨物從中國(guó)海關(guān)運(yùn)出關(guān)之后，沒(méi)有再入關(guān)貨物就沒(méi)了，形式上違反了海關(guān)法的相關(guān)規(guī)定。這是此類后勤保障面臨的新的法律問(wèn)題。

3.航運(yùn)稅法

我國(guó)商船執(zhí)行軍事任務(wù)時(shí)，往往是由海軍或者后勤部隊(duì)代表國(guó)家征用五星紅旗船舶，征用期間由軍隊(duì)使用，并有國(guó)家給予船東相應(yīng)的報(bào)酬。如果執(zhí)行的是國(guó)防任務(wù)，那么形式就可能是多種多樣的，既可能是一個(gè)航次中運(yùn)送若干軍用或者國(guó)防物資，抑或是整船單航次運(yùn)送軍用或者國(guó)防物資，還可能時(shí)參加軍演、訓(xùn)練或其他行動(dòng)，使得船舶在一定期限內(nèi)完全停止商業(yè)活動(dòng)而執(zhí)行國(guó)防任務(wù)。

在執(zhí)行上述任務(wù)時(shí)，不論是那種形式，都不是商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用的主要法律也不是海商法，而是國(guó)防法和國(guó)防交通法，因此，該船舶應(yīng)到當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門(mén)開(kāi)具特殊種類的發(fā)票或者收據(jù)，交付給軍隊(duì)或者后勤部門(mén)，從軍隊(duì)或者后勤部門(mén)所獲得的款項(xiàng)也不應(yīng)按照商業(yè)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)性收入繳付稅費(fèi)。(48)這一點(diǎn)需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。

（二）私法保障問(wèn)題

軍隊(duì)現(xiàn)代化，特別是航母艦隊(duì)納入海軍序列進(jìn)行服役后，對(duì)戰(zhàn)略海運(yùn)提出了新的更高、更特別的要求。僅僅按照國(guó)防法需要時(shí)征用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。例如，航母等軍用艦船的航行速度可能會(huì)高達(dá)三、四十節(jié)，而商船航速往往只有一、二十節(jié)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了后勤補(bǔ)給、后勤保障的需要。因此，我國(guó)也應(yīng)該參照美國(guó)的海上安全計(jì)劃，制定我國(guó)自己的國(guó)家海上安全計(jì)劃，按照國(guó)防和軍事任務(wù)的需求制定預(yù)案，在船舶建造、采購(gòu)階段和維護(hù)保養(yǎng)階段，就要考慮如何滿足這些需求，形成我國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)能力，并為此制定一整套的法律保障制度。

由于商船的主要活動(dòng)是商業(yè)運(yùn)輸活動(dòng)，具有很強(qiáng)的國(guó)際性和商業(yè)性，因此，其私法保障體系建設(shè)尤為重要。

1.對(duì)船舶所有權(quán)、租賃權(quán)、管理權(quán)的限制

如前述制定海運(yùn)政策中要考慮國(guó)防安全的討論一樣，影響船舶履行國(guó)防任務(wù)的不僅僅是船舶所有人（包括實(shí)際所有人、實(shí)際控制人）和船員（特別是船長(zhǎng)、輪機(jī)長(zhǎng)等高級(jí)船員），同時(shí)還包括光船承租人和船舶管理人。這些人實(shí)際占有、管理船舶，對(duì)船舶執(zhí)行國(guó)防任務(wù)影響巨大。因此，對(duì)加裝了國(guó)防功能和預(yù)裝相應(yīng)設(shè)備、設(shè)施的船舶，要限制將其光船租賃給敏感國(guó)家和地區(qū)，限制將此類船舶交給敏感國(guó)家和地區(qū)的船舶管理公司進(jìn)行管理，同時(shí)也不能將其光船租賃給此類國(guó)家和地區(qū)的利益方實(shí)際控制的在我國(guó)境內(nèi)成立的光船承租企業(yè)，或者交付給此類企業(yè)進(jìn)行船舶管理。

當(dāng)然，在我國(guó)的海上安全計(jì)劃中，不僅要對(duì)船舶建造時(shí)加入的國(guó)防功能、船舶采購(gòu)時(shí)所考慮的國(guó)防功能，以及對(duì)因此額外產(chǎn)生的維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用給予補(bǔ)貼，同時(shí)還要對(duì)此類限制措施給船東增加的成本給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。

2.國(guó)防使用期間產(chǎn)生的船舶優(yōu)先權(quán)、船舶留置權(quán)

盡管船舶執(zhí)行國(guó)防任務(wù)時(shí)其法律地位可能會(huì)發(fā)生些許變化，但出于保密的考慮，其表現(xiàn)形式上可能還是商船。此時(shí)，該船舶的一切行為還要適用海商法的規(guī)定。這就會(huì)產(chǎn)生在執(zhí)行軍事和國(guó)防任務(wù)期間發(fā)生船舶優(yōu)先權(quán)（如發(fā)生人身傷害或者船舶碰撞）和船舶留置權(quán)的問(wèn)題。國(guó)家在對(duì)使用該船舶期間發(fā)生的船舶優(yōu)先權(quán)和船舶留置權(quán)，也應(yīng)予以補(bǔ)償。

3.對(duì)船舶抵押權(quán)的限制

按照海商法、物權(quán)法和擔(dān)保法的相關(guān)規(guī)定，船舶抵押權(quán)人在抵押人（往往是船舶所有人）在不能履行到期債務(wù)時(shí)，有權(quán)行使船舶抵押權(quán)，包括申請(qǐng)法院扣押船舶、拍賣(mài)或者變賣(mài)船舶。但是，如果此時(shí)該船正在或者即將執(zhí)行國(guó)防任務(wù)，一經(jīng)法院扣押、拍賣(mài)或者變賣(mài)，勢(shì)必會(huì)影響此類任務(wù)的順利執(zhí)行。對(duì)此，可以通過(guò)立法或者對(duì)加入海上安全計(jì)劃的船舶在抵押、擔(dān)保合同中加入相應(yīng)的條款，對(duì)抵押權(quán)人行使抵押權(quán)進(jìn)行限制，同時(shí)要求征用、使用部門(mén)將給付給抵押人的款項(xiàng)直接支付到具有管轄權(quán)的法院，以維護(hù)抵押權(quán)人的合法權(quán)益。

4.信貸保障

納入海上安全計(jì)劃的船舶往往造價(jià)高，維護(hù)成本高，經(jīng)營(yíng)管理限制多，因此，我國(guó)應(yīng)在船舶項(xiàng)目貸款和企業(yè)流動(dòng)資金貸款等融資方面給予信貸支持和低息、貼息優(yōu)惠，從而降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，提高企業(yè)參與海上安全計(jì)劃的積極性，保障我國(guó)戰(zhàn)略海運(yùn)力量得以不斷壯大。

5.對(duì)船員培訓(xùn)

由于納入海上安全計(jì)劃的船舶不僅僅要履行國(guó)際海事組織等國(guó)際組織制定的國(guó)際公約、船旗國(guó)法和船級(jí)社的規(guī)定，同時(shí)還要隨時(shí)準(zhǔn)備執(zhí)行軍事和國(guó)防任務(wù)，因此，船員僅僅滿足《STCW公約》的要求還不夠，還要成為預(yù)備役或者準(zhǔn)預(yù)備役人員，對(duì)船員進(jìn)行經(jīng)常性的訓(xùn)練、演練，并給予相應(yīng)的補(bǔ)助。同樣對(duì)這一補(bǔ)助部分也應(yīng)該施行免稅。

6.軍事運(yùn)輸：貨物運(yùn)輸合同關(guān)系

在運(yùn)送軍用和國(guó)防物資時(shí)，出于保密等因素的考慮，合同或者提單上標(biāo)明的貨物名稱、數(shù)量、規(guī)格等可能與實(shí)際并不一致。如果是普通商業(yè)運(yùn)輸合同，這樣做可能構(gòu)成貨主違約。但是，對(duì)于軍事和國(guó)防運(yùn)輸而言，應(yīng)對(duì)此特殊情況予以考慮，并通過(guò)立法或者合同予以明確。

7.軍事運(yùn)輸：人員運(yùn)輸合同關(guān)系

如果由于執(zhí)行國(guó)防任務(wù)運(yùn)送非軍事人員（如撤僑），姑且還可以將其作為乘客對(duì)待的話，那么船舶用于運(yùn)送軍事人員等，就不能將這些人員稱之為旅客，因而該運(yùn)輸也就不是旅客運(yùn)輸合同關(guān)系，也就不適用《雅典公約》。對(duì)此，同樣應(yīng)通過(guò)立法或者合同對(duì)運(yùn)輸關(guān)系的性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)加以明確。

8.船舶非運(yùn)輸行為時(shí)（戰(zhàn)地醫(yī)院）的法律地位

商船作為臨時(shí)醫(yī)院時(shí)的法律地位更加模糊，其即非運(yùn)輸行為又非生產(chǎn)行為，值得加以深入研究。此時(shí)最好作為國(guó)家征用，從而成為用于軍事或者政府公務(wù)目的的船舶而不再適用海商法或其他民事法律法規(guī)。這一點(diǎn)對(duì)于滾裝船尤為重要。

9.對(duì)契約自由、合同相對(duì)性的限制

按照契約自由和合同相對(duì)性原則，船東的合同相對(duì)人往往是貨主或者租船人。但是，在船舶用于國(guó)防目的時(shí)，合同相對(duì)人變得比較模糊。同時(shí)，違約－賠償從某種意義上說(shuō)是船東的合同權(quán)利，但在執(zhí)行軍事和國(guó)防任務(wù)時(shí)，船東不具有這一合同權(quán)利，相反擅自撤出船舶可能會(huì)帶來(lái)刑事責(zé)任。

10.海難救助

與船舶抵押權(quán)人相類似，救助人享有留置船舶和貨物以清償救助報(bào)酬和特別補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。但是，對(duì)于正在執(zhí)行和將要執(zhí)行國(guó)防任務(wù)的船舶和船載軍用和國(guó)防物資而言，往往不能允許救助人留置船舶和此類貨物。對(duì)此，一方面可以通過(guò)立法加以保障，另一方面可以通過(guò)增加保險(xiǎn)責(zé)任的方式加以解決。

11.部分物資為軍用物資運(yùn)輸對(duì)共同海損制度的影響

當(dāng)部分物資為軍用或者國(guó)防物資而又發(fā)生共同海損時(shí)，如何確定貨物的所有人和貨物的價(jià)值往往會(huì)帶來(lái)麻煩。同時(shí)，由于船上有軍用或者國(guó)防物資，在避難港選擇上帶來(lái)不便，從而可能會(huì)大幅度增加共同海損犧牲，遭到其他貨方的質(zhì)疑。此外，在有軍用和國(guó)防物資在船時(shí)，也應(yīng)盡可能避免在提單上約定適用外國(guó)法律，或者在外國(guó)進(jìn)行共同海損理算和仲裁。

12.保險(xiǎn)法基本原則的變化

我國(guó)保險(xiǎn)法的基本原則大都是基于英國(guó)保險(xiǎn)法的基本原則，因此，大都是保護(hù)保險(xiǎn)人的利益的。例如，如果船東作為被保險(xiǎn)人違反了保證，保險(xiǎn)人可以不承擔(dān)保單下的賠償責(zé)任。然而，當(dāng)這些商業(yè)海上保險(xiǎn)法的基本原則應(yīng)用于戰(zhàn)略海運(yùn)能力保障時(shí)，就與保障軍事和國(guó)防后勤運(yùn)輸這一根本目的發(fā)生矛盾，需要通過(guò)立法和修改保險(xiǎn)合同條款的方式，對(duì)這些保險(xiǎn)法的基本原則和規(guī)定加以改革和創(chuàng)新。

13.船舶保險(xiǎn)承保風(fēng)險(xiǎn)的變化

船舶保險(xiǎn)往往分為狹義的因海上風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的船舶滅失和損害的船舶險(xiǎn)，以及因戰(zhàn)爭(zhēng)行為導(dǎo)致的船舶滅失和損害的戰(zhàn)爭(zhēng)險(xiǎn)。對(duì)于納入海上安全計(jì)劃的船舶和國(guó)家因軍事和國(guó)防目的征用的船舶而言，應(yīng)將兩者合二為一，并從保障軍事和國(guó)防運(yùn)輸目的來(lái)重新制定保險(xiǎn)條款和條件，擴(kuò)大承保的風(fēng)險(xiǎn)范圍，減少除外責(zé)任，適當(dāng)提高保費(fèi)，并且對(duì)保費(fèi)收入施行免稅等優(yōu)惠政策。

14.保險(xiǎn)人提供擔(dān)保的義務(wù)

船舶因?yàn)榉N種原因被扣押是海上糾紛常有的事情，船舶被扣押之后，往往由船東向保險(xiǎn)人提出申請(qǐng)，由保險(xiǎn)人出具擔(dān)保釋放船舶。但是對(duì)于出具擔(dān)保替船東釋放船舶而言，這僅僅是保險(xiǎn)人提供的保單義務(wù)之外的額外服務(wù)，即非保險(xiǎn)人的法定義務(wù)，亦非保險(xiǎn)人的合同義務(wù)。

但是，由于納入海上安全計(jì)劃的船舶可能會(huì)預(yù)置軍事或國(guó)防運(yùn)輸功能，敵對(duì)勢(shì)力可能會(huì)不遺余力地找各種借口在海外申請(qǐng)法院扣押船舶，以達(dá)到上船查看、獲取相關(guān)信息、資料的不法目的。對(duì)此，就必須修改保險(xiǎn)條件，不僅規(guī)定保險(xiǎn)人要在船舶經(jīng)常到達(dá)的港口進(jìn)行防扣船安排，同時(shí)規(guī)定其出具擔(dān)保釋放船舶不僅是保險(xiǎn)人的義務(wù)，更要在船舶被扣的24小時(shí)之內(nèi)釋放船舶。對(duì)由此增加的保費(fèi)，應(yīng)有海上安全計(jì)劃予以補(bǔ)貼并提供免稅優(yōu)惠。

15.責(zé)任保險(xiǎn)直訴制度和免除責(zé)任人程序責(zé)任

除了財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)之外，對(duì)于承擔(dān)軍事和國(guó)防運(yùn)輸任務(wù)的船舶還應(yīng)為其投保責(zé)任險(xiǎn)，使其在執(zhí)行這些任務(wù)期間造成第三人損害時(shí)，受害人不得申請(qǐng)扣押船舶，轉(zhuǎn)而直接向責(zé)任保險(xiǎn)人求償，建立直訴保險(xiǎn)人制度。這樣可以避免是由船東承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任還是由征用的部隊(duì)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的問(wèn)題，同時(shí)也不影響該船舶履行軍事和國(guó)防任務(wù)。由此產(chǎn)生的保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)由海上安全計(jì)劃負(fù)擔(dān)，并應(yīng)免除保險(xiǎn)人因收取保費(fèi)所應(yīng)繳納的稅費(fèi)，理由是保險(xiǎn)人因?yàn)橹苯映蔀楸桓?，間接為國(guó)家承擔(dān)了賠償責(zé)任，這種行為有別于一般商業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)行為。

16.貨載保留制度

作為戰(zhàn)略海運(yùn)力量的核心，對(duì)于納入國(guó)家海上安全計(jì)劃的船舶予以鼓勵(lì)還應(yīng)體現(xiàn)在貨載保留制度創(chuàng)新上。這一制度應(yīng)體現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一是國(guó)家、各級(jí)政府部門(mén)、各軍兵種等需要運(yùn)輸?shù)呢浳?，?yīng)優(yōu)先安排給這些船舶進(jìn)行運(yùn)輸，其二是改變當(dāng)前允許我國(guó)國(guó)際運(yùn)輸貨船，甚至允許中資方便旗船舶，可以沿海捎帶貨物的錯(cuò)誤政策，轉(zhuǎn)而只允許納入國(guó)家海上安全計(jì)劃的船舶（不論懸掛何種船旗）可以開(kāi)展沿海捎帶貨物的業(yè)務(wù)。

五、結(jié)束語(yǔ)

戰(zhàn)略海運(yùn)能力保障體系建設(shè)是關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)防安全的重大議題，本文以現(xiàn)代化國(guó)防交通需求、遠(yuǎn)海戰(zhàn)略海運(yùn)保障與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突為視角，提出了需要進(jìn)行思考和進(jìn)行修改的若干法律問(wèn)題。這些問(wèn)題有的可能已經(jīng)在正在起草制定過(guò)程中的《國(guó)防交通法》調(diào)整范圍之內(nèi)，可以一并加以解決，有的有待于在修改其他法律法規(guī)時(shí)加以逐步完善，有的還需要通過(guò)加強(qiáng)意識(shí)、提供水平，在工作中不斷改進(jìn)。

注釋：

①參見(jiàn)黃偉業(yè)、屈百春：《國(guó)防交通概念辨析與思考》，《國(guó)防》2013年第5期。

②以伊戰(zhàn)為例，美軍軍用物資運(yùn)輸任務(wù)95%以上是由海運(yùn)承擔(dān)的。參見(jiàn)胡有聰：《從伊戰(zhàn)看美國(guó)海上力量》，《中國(guó)船檢》2003年第5期。

③肖俊華、柏紅川、陳剛：《國(guó)防資源配置與非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)需求分析》，《軍事經(jīng)濟(jì)研究》2012年第12期。

④參見(jiàn)邱林、徐鵬、張用川：《我軍涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)后勤保障研究》，《中國(guó)儲(chǔ)運(yùn)網(wǎng)》2014年第1期。

⑤張湘蘭、鄭雷：《論海上恐怖主義對(duì)國(guó)際法的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第2期。

⑥張湘蘭：《南海打擊海盜的國(guó)際合作法律機(jī)制研究》，《法學(xué)論壇》2010年第5期。

⑦參見(jiàn)萬(wàn)毅、楊騰馳、魏學(xué)將：《亞丁灣護(hù)航物資保障方式解析》，《軍事經(jīng)濟(jì)研究》2010年第10期；張忠良：《從亞丁灣護(hù)航看中國(guó)海軍建設(shè)發(fā)展》，《求知》2011年第8期。

⑧趙磊：《中國(guó)的國(guó)際和平參與戰(zhàn)略》，《國(guó)際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。

⑨王海運(yùn)：《中亞地區(qū)安全形勢(shì)及強(qiáng)化上合組織維穩(wěn)合作的思考》，《俄羅斯中亞?wèn)|歐研究》2011年第1期。

⑩周弘：《對(duì)外援助與現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，《歐洲》2002年第3期。

(11)沈凡、馬東鋒、崔冬：《我軍海外救援物資保障分析--從利比亞撤僑救援看我軍海外救援物資保障存在的問(wèn)題及對(duì)策》，《物流科技》2011年第10期。

(12)劉江平、吳建明：《2008世界海軍的“峰會(huì)”——記“環(huán)太平洋·2008”多國(guó)海軍演習(xí)》，《海洋世界》2008年第9期。

(13)王杰、李榮、張洪雨：《東亞視野下的我國(guó)海上搜救責(zé)任區(qū)問(wèn)題研究》，《東北亞論壇》2014年第4期。

(14)史春林：《太平洋航線安全與中國(guó)的戰(zhàn)略對(duì)策》，《太平洋學(xué)報(bào)》2011年第8期。

(15)鄒立剛：《保障我國(guó)海上通道安全研究》，《法治研究》2012年第1期；周云亨、余家豪：《海上能源通道安全與中國(guó)海權(quán)發(fā)展》，《太平洋學(xué)報(bào)》2014年第22卷第3期。

(16)楊震、周云亨：《論后冷戰(zhàn)時(shí)代的中國(guó)海權(quán)與航空母艦》，《太平洋學(xué)報(bào)》2014年第22卷第1期。

(17)石鑫、張樹(shù)森：《淺析美軍供應(yīng)鏈保障模式及對(duì)我軍的啟示》，《物流科技》2009年第6期。

(18)吳景福：《海灣戰(zhàn)爭(zhēng)后勤保障的啟示》，《軍事經(jīng)濟(jì)研究》1991年第6期；張蜀江：《從海灣戰(zhàn)爭(zhēng)看現(xiàn)代后勤保障》，《軍事經(jīng)濟(jì)研究》1991年第9期。

(19)《馬島戰(zhàn)爭(zhēng)啟示錄（5）民船動(dòng)員與現(xiàn)代兩棲作戰(zhàn)》，《艦載武器》2009年第8期。

(20)董孝梅、趙建元：《科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)中美軍后勤保障及啟示》，《軍事經(jīng)濟(jì)研究》2000年第8期。

(21)胡立成：《美國(guó)商業(yè)海運(yùn)力量的動(dòng)員和使用》，《軍隊(duì)采購(gòu)與物流》2011年第2期。

(22)趙雅丹：《奧巴馬第二任期的美國(guó)海軍政策調(diào)整與展望》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第31卷第3期。

(23)參見(jiàn)梁偉：《美國(guó)商船隊(duì)的軍事使用及對(duì)我們的啟示》，《軍事經(jīng)濟(jì)研究》2001年第8期。

(24)史春林、史凱冊(cè)：《國(guó)際海上通道安全保障特點(diǎn)與中國(guó)戰(zhàn)略對(duì)策》，《中國(guó)水運(yùn)》2014年第4期。

(25)海軍：《按照軍民融合要求提高民用運(yùn)工具國(guó)防能力》，《綜合運(yùn)輸》2014年第10期。

(26)同時(shí)參見(jiàn)周濟(jì)曉、王耀、張磊：《國(guó)防交通專業(yè)保障隊(duì)伍建設(shè)面臨的問(wèn)題和對(duì)策研究》，《國(guó)防》2014年第3期。

(27)劉剛、虞鵬程：《關(guān)于組建快速動(dòng)員海運(yùn)力量的思考》，《國(guó)防交通工程與技術(shù)》2014年第3期。

(28)楊蕾：《國(guó)家戰(zhàn)略利益拓展到哪里，法學(xué)研究就推進(jìn)到哪里》，《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年8月第24卷第4期。

(29)邱林、徐鵬、張用川：《我軍涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)后勤保障研究》，“中國(guó)儲(chǔ)運(yùn)網(wǎng)”2014年第1期；安亮：《遠(yuǎn)程戰(zhàn)略投送能力建設(shè)舉要》，《國(guó)防》2013年第6期。

(30)曾凡祥：《非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)后勤保障力量建設(shè)需要把握幾個(gè)問(wèn)題》，《國(guó)防》2014年第2期。

(31)雷鵬、王肖、李鵬：《我軍海上戰(zhàn)略投送能力建設(shè)思考》，《物流科技》2010年第7期。

(32)劉剛、虞鵬程：《關(guān)于組建快速動(dòng)員海運(yùn)力量的思考》，《國(guó)防交通工程與技術(shù)》2014年第3期。

(33)宋力杰、張立勤：《國(guó)外民船動(dòng)員的實(shí)踐與啟示》，《國(guó)防技術(shù)基礎(chǔ)》2005年第2期。

(34)張良欣、王國(guó)偉、徐巖山：《海上軍事物流發(fā)展的研究》，《物流技術(shù)》2005年第11期。

(35)周濟(jì)曉、王耀、張磊：《國(guó)防交通專業(yè)保障隊(duì)伍建設(shè)面臨的問(wèn)題和對(duì)策研究》，《國(guó)防》2014年第3期。

(36)宋力杰、張立勤：《國(guó)外民船動(dòng)員的實(shí)踐與啟示》，《國(guó)防技術(shù)基礎(chǔ)》2005年第2期。

(37)章明：《美國(guó)全球戰(zhàn)略的海上支柱──軍事海運(yùn)司令部》，《現(xiàn)代軍事》2006年第8期。

(38)王躍波、程奇、焦全：《美軍戰(zhàn)略運(yùn)輸能力概覽及啟示》，《國(guó)防交通工程與技術(shù)》2006年第3期。

(39)姜峰：《“倒薩”海上生命線──美軍戰(zhàn)略海運(yùn)》，《艦載武器》2003年第4期。

(40)史萬(wàn)榮：《美國(guó)海運(yùn)系統(tǒng)現(xiàn)狀與戰(zhàn)略構(gòu)想》，《外軍掃描》2006年第5期。

(41)邵鵬飛、王廣東、隋博、楚俊鵬、任云飛：《美國(guó)商業(yè)海運(yùn)軍事應(yīng)用的政策支持》，《國(guó)防交通工程與技術(shù)》2012年第6期。

(42)陳鵬、陳剛、于華詩(shī)：《探析美軍海運(yùn)力量的動(dòng)員》，《國(guó)防技術(shù)基礎(chǔ)》，2005年第11期。

(43)2001年12月5日國(guó)務(wù)院第49次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2002年1月1日起施行。

(44)為此，中央政府和地方政府也對(duì)征用船舶做出了具體規(guī)定，如《國(guó)防交通條例》、《廣東省海上民用船舶動(dòng)員征用規(guī)定》、《福州市民用船舶和船員民兵動(dòng)員征用暫行規(guī)定》。

(45)國(guó)務(wù)院法制辦2014年8月15日就《中華人民共和國(guó)國(guó)防交通法（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)。

(46)《中國(guó)護(hù)航艦艇靠港補(bǔ)給獲亞丁灣周邊國(guó)家支持》，中國(guó)新聞網(wǎng)。

(47)姚成睿：《亞丁灣護(hù)航應(yīng)急物資商業(yè)化采購(gòu)保障研究》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》2011年第4期。

(48)海軍：《按照軍民融合要求提高民用運(yùn)工具國(guó)防能力》，《綜合運(yùn)輸》2014年第10期。

A Study on the Construction of China's Strategic M aritime Power

Song Shuhua/Zhao Jinsong/Fu Tingzhong

Vessels under PRC flag are shouldering themission of defense transportation and logistics at sea for China，especially in securing China's overseasmaritime power，where these vessels play an special and irreplaceable role.Therefore，China's strategic mobilization system cannot only limit to requisite vessels under PRC flag atwar，but also establish a set of national regime ofmaritime power for security of China in peacetime.It is especially true in current time that law system is particularly important for China's strategic maritime power today when the Eighteenth Congress of the Party proposed to construct China to be amaritime power，the Fourth Plenary Session putted forward the construction of China as a law-ruled country，and the PRCNational Defense Transportation Law is going to be promulgated，which will relate not only to public law such asmaritime policy but also to private law such asmaritime law，insurance law and shipping financial law，and so on.

Strategy；Maritime Power；National Defense Transportation；Legal Guarantee System

D60

A

1009-3176（2015）01-088-（10）

（責(zé)任編輯 譚力）

*本文系國(guó)家交通戰(zhàn)備辦公室委托項(xiàng)目“外國(guó)國(guó)防交通法律問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：C-6901-13-030）階段研究成果。

2014-11-27

宋淑華女（1964-）清華大學(xué)法學(xué)院國(guó)際法博士研究生

趙勁松男（1963-）華東政法大學(xué)國(guó)際航運(yùn)法律學(xué)院教授博士生導(dǎo)師

傅廷中女（1953-）清華大學(xué)法學(xué)院教授博士生導(dǎo)師