◇陳　妍　武　杰　姜　亞

江西省戶(hù)籍改革中“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體利益均衡問(wèn)題研究

◇陳妍武杰姜亞

摘要：本文基于對(duì)南昌市、新余市等5個(gè)城市“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民的1625份調(diào)查問(wèn)卷，分析江西省戶(hù)籍改革中“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體利益均衡問(wèn)題。發(fā)現(xiàn)江西省戶(hù)籍改革中存在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體社會(huì)保障權(quán)益缺失、土地權(quán)益保留與補(bǔ)償差異大、家庭收入較低、政府統(tǒng)一安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”未考慮民聲、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后居民生活滿(mǎn)意度較低等問(wèn)題，對(duì)此文章提出了促進(jìn)江西省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體利益均衡的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：戶(hù)籍改革；“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體；利益均衡；政策建議

一、引言

2014年7月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，決定在全國(guó)進(jìn)行綜合配套改革，與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、土地等方面的改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進(jìn)；統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度、建立居住證制度、健全人口信息管理制度等。在全國(guó)戶(hù)籍改革大形勢(shì)下，2015年1月江西省戶(hù)籍改革意見(jiàn)正式出臺(tái)，南昌市等地掀起戶(hù)籍改革的熱潮。而早在2010年8月，新余市在全省率先啟動(dòng)了戶(hù)籍管理制度改革試點(diǎn)。本文結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)和改革新形勢(shì)對(duì)江西省戶(hù)籍改革中“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體利益均衡問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，從“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體利益均衡的角度出發(fā)，希望對(duì)江西省戶(hù)籍制度改革的實(shí)踐提供一些可借鑒的建議，為相關(guān)實(shí)踐提供理論依據(jù)。

戶(hù)籍制度改革作為一項(xiàng)意義十分重大的社會(huì)改革，引起了學(xué)界廣泛關(guān)注。王瓊指出由于戶(hù)籍制度本身涉及多方利益，改革的過(guò)程實(shí)質(zhì)也是利益關(guān)系重新調(diào)整與利益重新分配的過(guò)程，其中不可避免地出現(xiàn)中央政府、地方政府、農(nóng)民工和城市市民多個(gè)群體之間的博弈。[1]李瑜指出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，關(guān)鍵是突破“城鄉(xiāng)二元”體制障礙，剝離附加在戶(hù)口上的權(quán)益和福利，構(gòu)建統(tǒng)一國(guó)民待遇福利體系，真正發(fā)揮戶(hù)籍的人口管理功能，促進(jìn)人口資源的有效配置。[2]王菊英、王曉明認(rèn)為，土地集體所有是戶(hù)籍制度改革的真正障礙。戶(hù)籍制度改革應(yīng)該與集體土地所有制的改革配套進(jìn)行，要統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)籍，必須重新界定土地集體所有權(quán)。[3]王峰認(rèn)為我國(guó)戶(hù)籍制度改革是涉及政府多部門(mén)的系統(tǒng)工程，與戶(hù)籍制度改革相配套的各項(xiàng)社會(huì)保障制度建設(shè)，如建立公平就業(yè)、平等教育、提升城市公共服務(wù)能力及創(chuàng)新土地管理等配套保障制度，是戶(hù)籍順利改革的基礎(chǔ)。[4]

不少研究發(fā)現(xiàn)，戶(hù)籍改革只是名稱(chēng)上的改變，而戶(hù)籍背后隱含的相關(guān)社會(huì)保障并沒(méi)有到位。此外，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”使得農(nóng)戶(hù)喪失土地權(quán)益且不能通過(guò)“非轉(zhuǎn)農(nóng)”重新獲得，這也就意味著他們失去了土地的保障功能。鑒于以上問(wèn)題及當(dāng)前的改革形勢(shì)，各地應(yīng)當(dāng)高度重視“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體的利益均衡問(wèn)題，相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)及時(shí)調(diào)整政策，切實(shí)保障“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體的切身利益。

二、江西省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體利益均衡問(wèn)題調(diào)查

（一）“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體社會(huì)保障現(xiàn)狀

1.工傷或生育保險(xiǎn)情況

調(diào)查對(duì)象在保險(xiǎn)方面還沒(méi)有享受到他們應(yīng)有的待遇，一方面這可能是由于政府及就業(yè)單位為節(jié)約資金或其他原因而沒(méi)有為職工繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，另一方面原因是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體對(duì)相關(guān)權(quán)益保護(hù)認(rèn)識(shí)不清，權(quán)益保護(hù)意識(shí)薄弱。

2.醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)情況

調(diào)查對(duì)象“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶(hù)籍轉(zhuǎn)變之后仍然保留新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，一方面可能是由于部分調(diào)查對(duì)象所在地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的連續(xù)性，戶(hù)籍轉(zhuǎn)變不改變當(dāng)?shù)鼐用裣硎艿尼t(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，另一方面也反映出當(dāng)?shù)卣疀](méi)有及時(shí)調(diào)整針對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民的醫(yī)療和養(yǎng)老政策、切實(shí)保障他們應(yīng)有的社會(huì)福利。

（二）“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體土地權(quán)益情況

1.“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體家庭土地使用方式

在被調(diào)查群體中，大部分家庭土地被政府征用，僅有小部分的家庭土地用于流轉(zhuǎn)或者自家耕種，還有一小部分的土地處于拋荒狀態(tài)。在調(diào)查中，我們還發(fā)現(xiàn)被征用的土地大都被用于城市擴(kuò)張建設(shè)或者工業(yè)園區(qū)建設(shè)，只有小部分土地用于流轉(zhuǎn)和耕種。由此可見(jiàn)，農(nóng)戶(hù)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后土地使用方式不一，耕地沒(méi)有得到充分保護(hù)。在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中，地方政府必須加強(qiáng)耕地保護(hù)，創(chuàng)新土地管理制度，嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線(xiàn)。

2.家庭土地權(quán)益保留與家庭土地權(quán)益補(bǔ)償情況

在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”改革中一些地方存在“土地?fù)Q社保”現(xiàn)象，農(nóng)戶(hù)為了更好地享受社保福利而退出土地，因此這些群體“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后得到的土地補(bǔ)償很少或沒(méi)有。這一方面體現(xiàn)出農(nóng)戶(hù)的土地權(quán)益意識(shí)淡薄，對(duì)戶(hù)籍改革政策缺乏理解；同時(shí)也表現(xiàn)出某些地方政府偏激的戶(hù)籍改革政策，沒(méi)有切實(shí)保護(hù)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體的利益。

（四）“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體家庭年收入變化情況

在被調(diào)查群體中，53.91%的人認(rèn)為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后家庭總收入有所增加，其中33.68%的人認(rèn)為家庭總收入增長(zhǎng)不穩(wěn)定；還有46.09%的人認(rèn)為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后家庭總收入基本保持不變甚至明顯減少，但是也有20.13%的人表示家庭總收入有所減少但預(yù)期將會(huì)改善?？傮w來(lái)看，調(diào)查對(duì)象“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后家庭年總收入變化較明顯，收入增加預(yù)期樂(lè)觀。

（五）“農(nóng)轉(zhuǎn)非”途徑選擇差異

在被調(diào)查群體中，54.2%的農(nóng)戶(hù)是由政府安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的，地方政策的強(qiáng)制性推動(dòng)這部分居民進(jìn)行戶(hù)籍轉(zhuǎn)變；由于農(nóng)民想要追求更好的生活，包括讓子女接受更好的教育、享受更好的社會(huì)保障、取得更高的家庭收入等，41.4%的農(nóng)戶(hù)是自主“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；還有一小部分農(nóng)戶(hù)是通過(guò)其他途徑進(jìn)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。由此可見(jiàn)，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶(hù)籍改革中，政府安排和自愿轉(zhuǎn)變是兩個(gè)重要途徑。

三、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體生活滿(mǎn)意程度調(diào)查

（一）基本情況介紹

在被調(diào)查群體中，35.9%的居民對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)狀感到滿(mǎn)意或非常滿(mǎn)意，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶(hù)籍轉(zhuǎn)變對(duì)他們的生活起到了積極的作用；64.1%的居民對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)狀感到一般、不滿(mǎn)意或非常不滿(mǎn)意，戶(hù)籍轉(zhuǎn)變并沒(méi)有改善他們的生活，反而起了消極的作用。由此可見(jiàn)，戶(hù)籍轉(zhuǎn)變對(duì)大部分農(nóng)戶(hù)的生活沒(méi)有太大的改善作用。

（二）基于滿(mǎn)意度指數(shù)法的綜合滿(mǎn)意度測(cè)度

預(yù)期收入提高，子女受到更好的教育和醫(yī)療保險(xiǎn)所占的權(quán)重比例位居前三，表明“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體在該三項(xiàng)福利上重視程度較高且滿(mǎn)意程度也相對(duì)較好，政府應(yīng)該在這些方面繼續(xù)予以充分的重視及政策支持；土地權(quán)益補(bǔ)償、工傷或生育險(xiǎn)和失業(yè)與就業(yè)險(xiǎn)是加權(quán)滿(mǎn)意度得分較低的三項(xiàng)指標(biāo)，因此在忽略其他影響因素的情況下，在這些方面的福利補(bǔ)償及政策力度應(yīng)加大。

綜上所述，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體的生活現(xiàn)狀滿(mǎn)意程度介于一般和不滿(mǎn)意之間，一方面說(shuō)明了地方“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的相關(guān)政策沒(méi)有落實(shí)到位或者某些方面的政策需進(jìn)一步改善，從而使得“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體切實(shí)享受應(yīng)有的社會(huì)福利。另一方面也表現(xiàn)出農(nóng)戶(hù)對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”抱有很大的期待，但相關(guān)政策的落實(shí)問(wèn)題使得他們產(chǎn)生了心理落差，從而對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”生活現(xiàn)狀不滿(mǎn)。相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)持續(xù)關(guān)注“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體的生活狀況以及心理變化，及時(shí)調(diào)整政策方向，努力使“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體的社會(huì)福利得到最大限度的保障。

四、主要結(jié)論與政策建議

本調(diào)查的主要結(jié)論可總結(jié)為以下幾個(gè)方面：一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體土地權(quán)益保留與補(bǔ)償情況差異大，缺乏統(tǒng)一的土地補(bǔ)償政策且政策透明度不高，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體對(duì)土地政策不了解，土地補(bǔ)償政策落實(shí)不到位。二是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體社會(huì)保障權(quán)益缺失，與城鎮(zhèn)居民社保水平差距大?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”群體缺乏就業(yè)與失業(yè)保險(xiǎn)、工傷或生育保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等依然保持在農(nóng)村居民水平，與城鎮(zhèn)居民社保水平差距大。三是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”家庭人均年收入基本與農(nóng)村人均年收入持平，總體水平較低。四是江西省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過(guò)程中，群眾的意愿分歧較大，利益訴求不一，對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后生活滿(mǎn)意度不高。

針對(duì)以上問(wèn)題，本調(diào)查提出以下政策建議：一是加強(qiáng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策宣傳，促進(jìn)政策制訂公開(kāi)透明和后續(xù)政策的推進(jìn)落實(shí)。戶(hù)籍改革中，政策宣傳與實(shí)施是至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，決定著居民切身權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。二是賦予“農(nóng)轉(zhuǎn)非”群體“國(guó)民待遇”，促進(jìn)社會(huì)福利公平。通過(guò)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶(hù)籍改革，賦予“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民國(guó)民待遇,賦予“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民以平等的人權(quán)、財(cái)富分配權(quán)和公共產(chǎn)品及公共福利的共享權(quán)。[5]三是調(diào)整土地政策，維護(hù)失地居民合法權(quán)益。在戶(hù)籍改革過(guò)程中，只有妥善處理好或者保護(hù)好居民的權(quán)益，才能獲得居民的支持和擁護(hù)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是居民最為重要的三項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)益，決不能強(qiáng)制居民退出這三權(quán)。四是加大資金投入，為推進(jìn)戶(hù)籍制度改革中的社會(huì)保障建設(shè)提供財(cái)力支撐。積極增加財(cái)政社會(huì)保障投入，著力優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌共濟(jì)功能，進(jìn)一步提高各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌級(jí)次，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金在城鄉(xiāng)群體之間的統(tǒng)籌和共濟(jì)能力。[6]五是著手實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的人口信息管理體系。戶(hù)籍改革后，戶(hù)籍將主要成為人口信息的管理和服務(wù)體系。實(shí)施這一信息管理體系，戶(hù)籍制度就會(huì)從過(guò)去單純的管理手段變?yōu)榉?wù)為主、兼顧管理的制度。六是立足本省實(shí)際，學(xué)習(xí)各省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)”農(nóng)轉(zhuǎn)非“戶(hù)籍改革進(jìn)程。在允許和鼓勵(lì)地方政府從自身實(shí)際需求出發(fā)先行先試、大膽探索的同時(shí)，江西省政府應(yīng)及時(shí)總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)各省市特別是重慶、四川、河南、浙江、廣州等地戶(hù)籍實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)：

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[3]王菊英，王曉明.城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革與農(nóng)村土地集體所有權(quán)變革的思考[J].吉林省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（08）.

[4]王峰.建立與完善戶(hù)籍改革配套保障制度探析[J].河南社會(huì)科學(xué)，2014（05）.

[5]翠湖博士論壇.關(guān)于重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革的若干思考[J].城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村改革，2010（06）.

[6]安徽省財(cái)政廳課題組.戶(hù)籍制度改革與社會(huì)保障關(guān)系研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（58）.

（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)）