劉國(guó)敏

上海閘北：加強(qiáng)社區(qū)“四保”公益服務(wù)社管理的調(diào)查

劉國(guó)敏

黨和政府高度重視就業(yè)問題。上世紀(jì)末就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，上海各級(jí)政府制定和實(shí)施了一系列積極的促進(jìn)就業(yè)政策。閘北區(qū)按照全市的統(tǒng)一部署，于1998年10月建立街道鎮(zhèn)“四?！保ㄉ鐓^(qū)“四?！睄徫粦?yīng)為居民住宅小區(qū)內(nèi)的保潔、保綠、保安、保養(yǎng)崗位，凡崗位出現(xiàn)在企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或商務(wù)樓宇內(nèi)等均屬超出服務(wù)范圍）公益服務(wù)社，截至目前累計(jì)安置就業(yè)困難人員超過2萬(wàn)人次，是托底安置就業(yè)工作的主渠道。近年來，促進(jìn)就業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金的投入規(guī)模逐年增加。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加之認(rèn)定就業(yè)困難人員情況的不斷變化，社區(qū)“四?！惫娣?wù)社在運(yùn)行中逐漸暴露出制度滯后、管理手段落后、存在空崗非崗等隱患。為探索創(chuàng)新管理路徑，閘北區(qū)檢察院預(yù)防部門對(duì)本區(qū)“四?！惫娣?wù)社展開調(diào)研，旨在進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)“四?！惫娣?wù)社管理，加強(qiáng)對(duì)促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金的監(jiān)管，保障社區(qū)“四?！惫娣?wù)社良性運(yùn)作和發(fā)展。

一、社區(qū)“四?！惫娣?wù)社基本概況

社區(qū)“四?！惫嫘詬徫皇怯筛骷?jí)政府為安置就業(yè)困難人員，通過開發(fā)社區(qū)就業(yè)服務(wù)崗位，給予一定的資金補(bǔ)貼，并納入非正規(guī)就業(yè)管理模式。

“四保”公益服務(wù)社一般是通過與物業(yè)管理單位合作，將就業(yè)困難人員推薦到社區(qū)物業(yè)小區(qū)，為從業(yè)人員提供合適的就業(yè)崗位并建立勞動(dòng)關(guān)系，屬于從業(yè)人員的用人單位，物業(yè)管理單位屬于從業(yè)人員的用工單位。

（一）基本情況

截至去年，閘北區(qū)共有街鎮(zhèn)社區(qū)“四?！惫娣?wù)社9家，管理人員37人，從業(yè)人員約3000人。全區(qū)管理經(jīng)費(fèi)使用約70余萬(wàn)元，風(fēng)險(xiǎn)基金余額約1320余萬(wàn)元，從業(yè)人員的收入不低于1820元。其中，市失?；鸪袚?dān)崗位補(bǔ)貼（910元/人/月）和社保繳費(fèi)補(bǔ)貼（666 元/人/月），區(qū)級(jí)資金承擔(dān)崗位補(bǔ)貼補(bǔ)差（100元/人/月）及4個(gè)月的高溫費(fèi)（200 元/人/月），其余的個(gè)人收入、社保繳費(fèi)等經(jīng)費(fèi)由實(shí)際用工單位承擔(dān)。

（二）管理模式

社區(qū)“四?！惫娣?wù)社和從業(yè)人員實(shí)行“屬地化管理”。

在街鎮(zhèn)層面，主要負(fù)責(zé)組織管理、人員管理和資金管理；受理、初審崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的申請(qǐng)；跟蹤就業(yè)困難人員的安置情況；指導(dǎo)服務(wù)社建立健全財(cái)務(wù)制度和基礎(chǔ)臺(tái)賬；會(huì)同相關(guān)部門查處服務(wù)社的違法、違紀(jì)行為；協(xié)調(diào)有關(guān)部門，維護(hù)從業(yè)人員的合法權(quán)益；定期組織有關(guān)部門對(duì)服務(wù)社從業(yè)人員在崗情況及資金管理情況進(jìn)行檢查，做好檢查記錄，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)向上級(jí)主管部門匯報(bào)。

在區(qū)人社部門層面，主要負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)市、區(qū)人社部門對(duì)“四?！惫娣?wù)社的管理要求和補(bǔ)貼資金的審核發(fā)放或上報(bào)；指導(dǎo)街鎮(zhèn)做好崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的申請(qǐng)受理、初審工作；不定期對(duì)服務(wù)社進(jìn)行檢查核實(shí)；定期組織街道鎮(zhèn)工作人員、服務(wù)社相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)；指導(dǎo)服務(wù)社的規(guī)范運(yùn)行。

（三）資金撥付

“四?！惫娣?wù)社的資金由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政和提供服務(wù)的用工單位（一般是物業(yè)管理公司）支付。從業(yè)人員的收入不低于當(dāng)年度本市最低工資保障線。其中，市失保基金承擔(dān)崗位補(bǔ)貼和社保繳費(fèi)補(bǔ)貼。發(fā)放采取“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的支付方式，由失?；鸸芾聿块T、服務(wù)社分別將個(gè)人收入直接匯入從業(yè)人員實(shí)名制銀行卡。

二、社區(qū)“四?！惫嫘詬徫还芾泶嬖诘碾[患

閘北區(qū)院預(yù)防部門走訪本區(qū)部分街鎮(zhèn)社會(huì)保障事務(wù)所、社區(qū)“四?！惫娣?wù)社，分析目前服務(wù)社運(yùn)行方式，發(fā)現(xiàn)社區(qū)“四?！睄徫还芾碇写嬖谙铝须[患。

（一）人員管理存空崗非崗隱患

1.存在空崗隱患，“人不在崗拿補(bǔ)貼”。表現(xiàn)是：經(jīng)人社部門認(rèn)定為就業(yè)困難的人員，掛名在用工單位從事“四?！狈?wù)工作，或雖經(jīng)公益服務(wù)社推薦進(jìn)入用工單位不久就因各種原因離開崗位，可能還會(huì)出現(xiàn)找人代班的情況，但為了達(dá)到通過公益服務(wù)社繳納社會(huì)保險(xiǎn)的目的，無(wú)收入并自己掏錢交用工單位，再由用工單位轉(zhuǎn)“四?！惫娣?wù)社，造成人還在崗位上的假象，騙取補(bǔ)貼資金。這種情況在操作中必然存在從業(yè)人員與用工單位相關(guān)人員的互相勾結(jié)，還不能排除有與服務(wù)社管理人員串通，或者服務(wù)社管理人員明知存在上述情況但放任不管。

2.存在非崗隱患，即崗位超出“四?！狈?wù)范圍，或超出“社區(qū)”服務(wù)范圍。此種情況既較難界定又較難監(jiān)管。比如保安隊(duì)長(zhǎng)是否屬于“非崗”，承包看管自行車的是否屬于“非崗”等。對(duì)從業(yè)人員來說，其服從用工單位的安排，僅工作地點(diǎn)變動(dòng)，如從居住物業(yè)小區(qū)“四保”服務(wù)崗位調(diào)整到商務(wù)樓宇“四?！狈?wù)崗位，已屬于“非崗”情形，但個(gè)人收入沒有影響甚至可能增加，故其一般不會(huì)主動(dòng)上報(bào)情況。對(duì)用工單位而言，對(duì)崗位屬性的概念不強(qiáng)，且利益驅(qū)動(dòng)是第一位的，其節(jié)省了用人成本，故也不會(huì)反饋情況。

（二）資金管理存在隱性漏洞

市、區(qū)兩級(jí)就業(yè)促進(jìn)中心先后出臺(tái)了多個(gè)加強(qiáng)“四?！惫嫘詬徫坏囊?guī)范性文件，對(duì)管理經(jīng)費(fèi)提取和使用、風(fēng)險(xiǎn)基金的提取和使用等做了進(jìn)一步的規(guī)范，但是實(shí)踐中仍不能排除管理經(jīng)費(fèi)和風(fēng)險(xiǎn)基金的提取使用，可能會(huì)存在超額度或超使用范圍的隱患；資金的提取使用，可能會(huì)存在審批手續(xù)不規(guī)范的隱患。

三、亟需重視的問題

（一）管理規(guī)定明顯滯后

“四?！惫娣?wù)社自1998年成立以來，雖然陸續(xù)出臺(tái)一系列文件和規(guī)定，規(guī)范公益性崗位的管理，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和認(rèn)定就業(yè)困難人員情況的不斷變化，原有的各項(xiàng)規(guī)章制度已明顯落后于管理的需要，有些亟需的管理制度還是空白，如對(duì)服務(wù)社管理人員的招聘錄用缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，街鎮(zhèn)間管理人員的工資水平差距較大等。這些都有必要盡快調(diào)整完善。

（二）資金監(jiān)管存在“真空”

目前社區(qū)“四?！睄徫坏难a(bǔ)貼資金由市、區(qū)兩級(jí)專項(xiàng)資金撥付，資金監(jiān)管由區(qū)級(jí)財(cái)政部門和人社部門共同負(fù)責(zé)，而崗位的日常管理則歸街鎮(zhèn)職能部門。資金監(jiān)管與崗位管理相對(duì)脫節(jié)，對(duì)補(bǔ)貼資金的實(shí)際使用情況缺乏有力的核查監(jiān)督措施，各部門間缺乏有效銜接和溝通，存在“監(jiān)管真空”，使不法分子有機(jī)可乘。

（三）管理隊(duì)伍配置不合理

社區(qū)“四?！惫娣?wù)社屬于非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)組織，各街鎮(zhèn)對(duì)其重視程度不一。管理人員錄用普遍采取由街鎮(zhèn)社會(huì)聘用的方式。有的街鎮(zhèn)管理人員配備達(dá)八人，管理人員崗位分工明確；有的街鎮(zhèn)管理人員配備達(dá)到最低要求三人，在保證一名會(huì)計(jì)和一名出納的前提下，管理人員身兼多職，任務(wù)較重。同時(shí)管理人員素質(zhì)和能力也參差不齊，甚至出現(xiàn)與崗位要求不相匹配的問題，管理人員的身份屬性也規(guī)定不嚴(yán)，這些因素都影響到服務(wù)社的良性運(yùn)行。

四、對(duì)策建議

（一）賦予區(qū)就業(yè)促進(jìn)中心對(duì)于管理崗位的人事建議權(quán)

目前閘北區(qū)服務(wù)社管理人員的錄用由街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，街鎮(zhèn)勞動(dòng)保障事務(wù)所審核，同時(shí)報(bào)區(qū)就業(yè)促進(jìn)中心備案。

為了加強(qiáng)對(duì)服務(wù)社的監(jiān)管，把好人員關(guān)，建議賦予區(qū)就業(yè)促進(jìn)中心對(duì)于管理人員錄用的人事建議權(quán)，對(duì)于服務(wù)社負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生和變更必須提前征求區(qū)就業(yè)促進(jìn)中心的意見，并報(bào)區(qū)就業(yè)促進(jìn)中心備案，對(duì)服務(wù)社負(fù)責(zé)人實(shí)行兩級(jí)考核制，區(qū)就業(yè)促進(jìn)中心和街鎮(zhèn)都要考核，從而達(dá)到人事規(guī)范的目的。

（二）建立日常監(jiān)督檢查機(jī)制

街鎮(zhèn)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)服務(wù)社從業(yè)人員的日常管理。一是建立告知制度。對(duì)新加入服務(wù)社的從業(yè)人員，在簽訂上崗協(xié)議的同時(shí)，服務(wù)社應(yīng)以書面形式告知其相關(guān)權(quán)利義務(wù)，包括遵守物業(yè)公司紀(jì)律，不得騙取、套取國(guó)家補(bǔ)貼以及相應(yīng)的處罰措施，并由本人簽字確認(rèn)。二是建立崗位跟蹤機(jī)制。服務(wù)社在辦理招工錄用一個(gè)月內(nèi)對(duì)新進(jìn)人員和工作崗位進(jìn)行實(shí)地核實(shí)，并將核實(shí)的結(jié)果書面報(bào)街鎮(zhèn)勞動(dòng)保障事務(wù)所備案；之后服務(wù)社應(yīng)定期或不定期抽查，重點(diǎn)排查服務(wù)于私人開辦或規(guī)模較小的用工單位的從業(yè)人員，并將每月抽查情況書面報(bào)街鎮(zhèn)勞動(dòng)保障事務(wù)所備案。區(qū)人社局、區(qū)財(cái)政局應(yīng)定期或不定期抽查崗位情況。

（三）強(qiáng)化財(cái)務(wù)審計(jì)和人員核查相結(jié)合的雙重監(jiān)管

加強(qiáng)對(duì)社區(qū)“四保”服務(wù)崗位各項(xiàng)補(bǔ)貼資金的財(cái)務(wù)審計(jì)，同時(shí)將財(cái)務(wù)審計(jì)與人員核查相結(jié)合，定期開展專項(xiàng)檢查。

區(qū)就業(yè)促進(jìn)中心應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各街鎮(zhèn)公益服務(wù)社的財(cái)務(wù)檢查力度，有條件的，可以優(yōu)先考慮委托第三方進(jìn)行審計(jì)。對(duì)于服務(wù)社負(fù)責(zé)人離任的，應(yīng)開展離任專項(xiàng)審計(jì)。對(duì)于財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，采取相應(yīng)的處罰措施。

區(qū)就業(yè)促進(jìn)中心通過電話核查、實(shí)地核查等多種方式定期或不定期抽查崗位情況，確保從業(yè)人員在崗，補(bǔ)貼資金及時(shí)、安全地發(fā)放到就業(yè)困難人員手中。對(duì)于檢查工作中發(fā)現(xiàn)空崗現(xiàn)象的，及時(shí)按規(guī)定除名，停發(fā)各項(xiàng)補(bǔ)貼，追回資金并予以通報(bào)；對(duì)違法違規(guī)操作的管理人員，嚴(yán)肅處理并追究責(zé)任。發(fā)現(xiàn)“非崗”現(xiàn)象的，及時(shí)與用工單位溝通，調(diào)整從業(yè)人員崗位至社區(qū)“四?！狈?wù)崗位。

（四）加強(qiáng)對(duì)服務(wù)社管理人員和從業(yè)人員的教育培訓(xùn)

區(qū)人社部門和街鎮(zhèn)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)服務(wù)社管理人員和從業(yè)人員的教育管理。對(duì)于服務(wù)社管理人員，應(yīng)有針對(duì)性地開展廉潔從業(yè)教育，普及法律知識(shí)，用發(fā)生在身邊的典型案例作為警示教育材料，強(qiáng)化法律意識(shí)，使其知曉并牢記“受委托從事公務(wù)”的身份屬性，了解貪污、挪用、參與騙取、套取國(guó)家促進(jìn)就業(yè)資金的法律后果。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)服務(wù)社負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)人員的相關(guān)管理能力、業(yè)務(wù)能力的專題培訓(xùn)。對(duì)于服務(wù)社從業(yè)人員，在組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律知識(shí)培訓(xùn)，切實(shí)提高其遵紀(jì)守法意識(shí)。

（五）加大信息公開力度

一是加大宣傳力度。社區(qū)“四?！惫嫘詬徫蛔鳛橐豁?xiàng)惠民政策，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加大政策宣傳的力度。通過街鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、居（村）委會(huì)、政府門戶網(wǎng)站等渠道，及時(shí)公開申報(bào)流程等相關(guān)信息，使群眾知曉，做到信息對(duì)等。二是公開從業(yè)人員信息。今年6月市就業(yè)促進(jìn)中心專門規(guī)定了公示制度。閘北區(qū)要嚴(yán)格落實(shí)制度，對(duì)服務(wù)社從業(yè)人員的名單、從事崗位和相關(guān)監(jiān)督電話，在從業(yè)人員戶籍所在地的社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心進(jìn)行公示，接受群眾監(jiān)督。三是公開專項(xiàng)資金投入和使用情況。規(guī)范促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金的使用，依法向社會(huì)公布專項(xiàng)資金的投入和使用情況，加大失業(yè)保險(xiǎn)基金管理使用信息的公開力度，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。

（作者單位：上海市閘北區(qū)人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防科。）