謝劍輝

（福州職業(yè)技術(shù)學(xué)院福建·福州350001）

論我國(guó)腐敗問(wèn)題的法律規(guī)制

謝劍輝

（福州職業(yè)技術(shù)學(xué)院福建·福州350001）

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我黨繼續(xù)對(duì)反腐敗保持高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)持以零容忍的態(tài)度懲治腐敗，多位省部級(jí)貪腐官員紛紛落馬，反腐成績(jī)斐然。但面對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的嚴(yán)峻復(fù)雜形勢(shì)，個(gè)案處理只能遏制腐敗，制度構(gòu)建才是治本的良方，本文擬在法律層面對(duì)中國(guó)的反腐敗問(wèn)題進(jìn)行探討，以期對(duì)中國(guó)的反腐工作有所裨益。

反腐敗 法律規(guī)制

十八大和十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央相繼查處了一批涉嫌貪腐的省部級(jí)高官，體現(xiàn)了我們嚴(yán)懲貪腐，對(duì)腐敗零容忍的決心。然而當(dāng)前腐敗現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重，反腐敗斗爭(zhēng)依然任重而道遠(yuǎn)，“通過(guò)治標(biāo)為治本贏得時(shí)間”，考慮如何完善反腐敗的制度構(gòu)建成為目前的當(dāng)務(wù)之急。

一、中國(guó)反腐敗的立法現(xiàn)狀分析

從目前看，我國(guó)反腐敗相關(guān)法律包括∶一是全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院制定通過(guò)的《刑法》、《反洗錢法》、《招投標(biāo)法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)；二是黨內(nèi)的規(guī)范性文件如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》；三是地方性立法，如《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》、《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》等，除此之外，還包括了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》和我國(guó)反腐敗法律制度相應(yīng)的司法解釋，多層次的黨紀(jì)國(guó)法相互補(bǔ)充，初步建立了一套比較完整的反腐法律體系。但是反腐敗斗爭(zhēng)的嚴(yán)重性和復(fù)雜性也凸顯出這個(gè)制度體系的不足之處，需要完善和改進(jìn)。

（一）法律規(guī)定的量刑幅度過(guò)寬過(guò)大，法官行使自由裁量權(quán)不易保障公平公正

《刑法》第三百八十三條規(guī)定的貪污罪中第一項(xiàng)：“個(gè)人貪污數(shù)額在十萬(wàn)元以上的，處十年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑，可以并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處死刑，并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)?！比绾握J(rèn)定情節(jié)特別嚴(yán)重？法律并未明確規(guī)定。十年以上的有期徒刑到無(wú)期，中間也未再劃分檔次，不夠細(xì)化，近年來(lái)貪污受賄犯罪的涉案金額越來(lái)越大，動(dòng)則上千萬(wàn)，但也不乏貪腐金額少的“小蒼蠅”，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，容易出現(xiàn)貪污成百上千萬(wàn)判十幾年，貪污十?dāng)?shù)萬(wàn)判無(wú)期的情形，這有違罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，在公眾認(rèn)可度方面也會(huì)大打折扣，所以在10年以上有期徒刑到無(wú)期徒刑之間，應(yīng)該根據(jù)量刑情節(jié)，再次細(xì)化量刑幅度。

（二）犯罪構(gòu)成要件的描述和界定呈現(xiàn)滯后性，導(dǎo)致操作上多有歧義，不利于打擊貪腐犯罪

以《刑法》第三百八十五條受賄罪為例，從當(dāng)前受賄表現(xiàn)的形式來(lái)看，該立法便呈現(xiàn)較大的滯后性。行賄的方式層出不窮：有的官員通過(guò)題字得到的“潤(rùn)筆費(fèi)”、有的通過(guò)出席企業(yè)活動(dòng)發(fā)表講話得到的“培訓(xùn)費(fèi)”，有的甚至通過(guò)麻將等各種娛樂(lè)活動(dòng)來(lái)巧妙給予錢財(cái)，有的直接贈(zèng)與財(cái)物給其親朋好友。由于這類行賄者輸送利益的行為并無(wú)明確的利益要求，也不需馬上的回報(bào)，受賄者也“心領(lǐng)神會(huì)”，在將來(lái)的某時(shí)期再“足夠誠(chéng)信地予以回報(bào)”，很難看到“權(quán)錢交易”的影子。這種“權(quán)力關(guān)照”的時(shí)間甚至?xí)娱L(zhǎng)到官員退休之后，再利用自己的能量為行賄者辦事情。要公訴機(jī)關(guān)舉證證明這些行為系“收受財(cái)物后為他人謀取利益的”而進(jìn)行定性，十分困難，也就談不上對(duì)其有效規(guī)制和打擊。

（三）和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》相比，罪名設(shè)置的全面性上還有一定差距

以洗錢為例，根據(jù)《公約》第23條的規(guī)定，各締約國(guó)“應(yīng)當(dāng)至少”將根據(jù)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》確立的各類犯罪列為上游犯罪?！缎谭ā泛汀缎谭ㄐ拚福芬矊?duì)洗錢罪的上游犯罪做了規(guī)定和擴(kuò)容，但規(guī)定的七種上游犯罪其范圍還是有局限性的，與《公約》對(duì)洗錢罪的上游犯罪基本不設(shè)限還是有一定差距的。

二、其他國(guó)家地區(qū)反腐敗制度設(shè)計(jì)的借鑒

（一）香港的反腐制度借鑒

廉政公署是香港反腐舉措的亮點(diǎn)，廉政公署在機(jī)構(gòu)、人事、經(jīng)費(fèi)、辦案方面保持獨(dú)立，廉政專員直接對(duì)香港行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，保證了其在對(duì)反腐工作中的高度權(quán)威性，完善的權(quán)力制衡制度的構(gòu)建又避免其權(quán)力被濫用。關(guān)鍵是廉政公署對(duì)腐敗的“零寬容”——那怕只涉貪1元，也會(huì)受到追查。此外，香港的制度構(gòu)建也十分完善，《防止賄賂條例》、《防止腐敗條例》跟《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》接軌，構(gòu)建了公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)制度也十分健全，這些行之有效的反腐措施確保香港成為全球最廉潔的地方之一。

（二）美國(guó)的反腐制度借鑒

美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《政府道德法》建立了獨(dú)立檢察官制度，賦予其獨(dú)立調(diào)查并起訴政府官員的權(quán)力；通過(guò)《貪污對(duì)策聯(lián)邦法》，重點(diǎn)預(yù)防公職人員腐敗犯罪；通過(guò)《聯(lián)邦利益沖突和賄賂法》,規(guī)定了對(duì)前行政官員游說(shuō)的新限制；通過(guò)建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行反腐敗和完善立法對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)、收受禮品、收受政治獻(xiàn)金、職外活動(dòng)等進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，一整套的政務(wù)公開、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、監(jiān)督、彈劾制度的構(gòu)建，使得美國(guó)的反腐工作卓有成效。

（三）俄羅斯的反腐制度借鑒

俄羅斯社會(huì)轉(zhuǎn)型以來(lái)，漸漸開始重視反腐工作，通過(guò)健全組織和完善立法的方法來(lái)健全反腐敗制度體系。普京認(rèn)為建立公平的法律并在實(shí)際生活中付諸實(shí)施，才能提高公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的信任度,從而保證反腐取得成效。近年來(lái)俄羅斯制定和修正《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家公務(wù)條例》、《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》等反腐法律,從預(yù)防、監(jiān)督、懲處等方面完善制度建設(shè)，將由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗委員會(huì)設(shè)為俄羅斯反腐敗的最高權(quán)威機(jī)構(gòu)，立法確保反腐敗委員會(huì)的獨(dú)立性，使其在反腐敗中能獨(dú)立行使職權(quán)，不受外力干擾，從而加大對(duì)腐敗的打擊力度，遏制了俄羅斯一度相當(dāng)嚴(yán)重的腐敗態(tài)勢(shì)。

三、我國(guó)反腐敗法律制度的完善思考

“他山之石，可以攻玉”，通過(guò)對(duì)我國(guó)反腐敗立法存在不足的分析，和對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)的反腐制度的認(rèn)識(shí)，可以對(duì)我國(guó)的反腐制度構(gòu)建提供完善借鑒：

（一）通過(guò)制定設(shè)立專門反腐機(jī)構(gòu)的《廉政局組織法》，保證反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位

根據(jù)《中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書，我國(guó)反腐機(jī)構(gòu)主要有中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)以及國(guó)家預(yù)防腐敗局，設(shè)置不可謂不多，但弊端也同樣存在，主要是反腐敗機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足：紀(jì)委是黨內(nèi)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)同級(jí)黨委政府難以真正起到監(jiān)督作用，政府監(jiān)督部門是政府的一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，國(guó)家預(yù)防腐敗局屬于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，其反腐工作很難保證獨(dú)立性；人民檢察院雖有設(shè)置反貪局和反瀆職侵權(quán)局，但反腐敗只是其眾多職責(zé)之一，在實(shí)踐中人手有限，難以保證有足夠的力量集中進(jìn)行反腐工作，大多只能在紀(jì)委審查結(jié)束后移送檢察院，這種被動(dòng)接案多，主動(dòng)進(jìn)行的案件相對(duì)較少的工作方式，也影響了反腐的實(shí)效；法院的司法獨(dú)立改革之路正在艱難的探索之中。筆者建議在中國(guó)也應(yīng)設(shè)立專門的廉政局，首先應(yīng)確保其地位的獨(dú)立性，其人事體系在國(guó)家公務(wù)員人事體系之外單獨(dú)編制、財(cái)物由國(guó)家專門撥款，組織上實(shí)行垂直管理，只對(duì)上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，最終對(duì)中央政治局和全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，不受其他任何政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。這樣在工作過(guò)程中，可以避免來(lái)自各個(gè)方面的阻力，可以更為有效地打擊貪腐行為。其次在人事方面，組織人員從紀(jì)委、反貪局和政府監(jiān)察部門中抽調(diào)，政府監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門和檢察院的反貪污賄賂部門、瀆職侵權(quán)偵查部門將被撤銷，并入廉政局中。再次在職能權(quán)限方面，我國(guó)應(yīng)盡快通過(guò)立法明確其組織結(jié)構(gòu)，并對(duì)新的反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律授權(quán)，可包括：審計(jì)權(quán)、立案權(quán)、偵查權(quán)、逮捕權(quán)、處分權(quán)、提起公訴權(quán)、人事建議權(quán)等。

（二）制定《反腐敗法典》，與《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》接軌

相較以往“運(yùn)動(dòng)式反腐”、“風(fēng)暴式反腐”的模式，《公約》對(duì)腐敗行為以事前預(yù)防為主的治理理念值得我國(guó)借鑒和吸收。因此我們要建立完善舉報(bào)制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，強(qiáng)化對(duì)政府職能部門和國(guó)家公務(wù)員的監(jiān)督管理，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)民間私營(yíng)部門的監(jiān)管，有效預(yù)防私營(yíng)部門的幫助腐敗行為，為民眾通過(guò)“網(wǎng)絡(luò)反腐”的方式參與預(yù)防和打擊腐敗提供切實(shí)可行的保障等等。其中當(dāng)務(wù)之急是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立，全國(guó)人大應(yīng)加強(qiáng)《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的立法，明確財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體、內(nèi)容、時(shí)間，設(shè)立專門接受財(cái)產(chǎn)申報(bào)的機(jī)構(gòu)。申報(bào)的主體由現(xiàn)行的縣處級(jí)以上干部群體擴(kuò)大為全體公務(wù)員以及國(guó)有企業(yè)干部本人及其配偶、子女；申報(bào)的財(cái)產(chǎn)范圍不但要包括公務(wù)員本人的各種有形財(cái)產(chǎn)，包括房產(chǎn)，交通工具，貴重物品，存款等，還要包括各種有價(jià)證券，知識(shí)產(chǎn)權(quán)，債權(quán)和債務(wù)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。申報(bào)時(shí)間為就職、任現(xiàn)職和離職時(shí)分別進(jìn)行申報(bào)，由監(jiān)管部門核實(shí)，申報(bào)形式應(yīng)遵循方便查詢?cè)瓌t，即一般社會(huì)公眾也可采用的查詢方式。沒(méi)有依法進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公示的，則由廉政局調(diào)查處理。

（三）完善《刑法》關(guān)于腐敗行為的定罪量刑，加強(qiáng)對(duì)腐敗的打擊力度

（1）將賄賂犯罪中“賄賂”的內(nèi)容擴(kuò)展到需要說(shuō)，將其界定為“不正當(dāng)?shù)暮锰帯?，將“為他人謀取不正當(dāng)利益”等主觀要件取消，只要主觀上為故意，就符合該類罪名的主觀要件。一是與《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》規(guī)定相一致，二是符合賄賂犯罪的本質(zhì)，將諸如許諾晉升、招工、戶口遷移、性賄賂等非財(cái)產(chǎn)性利益都列入打擊范圍，在司法實(shí)踐中也便于認(rèn)定操作。

（2）對(duì)洗錢罪的上游犯罪進(jìn)行擴(kuò)容?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》中規(guī)定的洗錢罪上游犯罪包括了11種犯罪，我國(guó)《刑法》和《刑法修正案（六）》規(guī)定了七種即毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪，應(yīng)將職務(wù)侵占罪、非國(guó)家工作人員受賄罪、對(duì)非國(guó)家工作人員行賄罪也列為洗錢罪的上游犯罪，與《公約》相接軌，加大反腐力度。

（3）《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》反腐敗的理念是“嚴(yán)而不厲”，而我國(guó)刑事立法中對(duì)賄賂犯罪的處理，在刑罰種類上則更偏重于自由刑乃至于死刑這樣的生命刑，這種刑事理念在有力打擊腐敗行為的同時(shí)卻也給我們的國(guó)際司法合作，對(duì)外逃貪官的引渡等行為帶來(lái)種種障礙。因此，今后我們可以考慮逐漸限制以至取消對(duì)賄賂犯罪的死刑處罰，而充分發(fā)揮資格刑、財(cái)產(chǎn)刑在反腐敗中的作用。對(duì)于有期徒刑等自由刑應(yīng)細(xì)化其量刑檔次，便于審判人員操作。同時(shí)筆者認(rèn)為在當(dāng)前我國(guó)反腐形勢(shì)還比較嚴(yán)峻的背景下，如果限制死刑，則自由刑不能取消，反而有必要考慮將有期徒刑刑期再行提高，甚至在符合一定的條件下判處無(wú)期徒刑和死緩的貪腐犯罪分子不得適用減刑、假釋。如此才能使得刑罰對(duì)腐敗犯罪兼具方便國(guó)際合作和保持威懾力的雙重功能。

（四）繼續(xù)完善《刑事訴訟法》關(guān)于舉報(bào)人、證人的保護(hù)制度貪腐犯罪往往體現(xiàn)為官商勾結(jié)，權(quán)錢交易，能量較大，從而使舉報(bào)人、證人在舉報(bào)或作證時(shí)顧慮重重，在我國(guó)“厭訴”的法律傳統(tǒng)背景下，如果不加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人、證人的保護(hù)，則在司法實(shí)踐中言辭類證據(jù)的取得將十分困難，但我國(guó)目前法律對(duì)證人的保護(hù)卻存在制度粗疏、保護(hù)不力等問(wèn)題，一些法律規(guī)定也過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)，需要我們加以完善。一是要完善舉報(bào)人、證人的身份信息保密制度。新《刑事訴訟法》明確規(guī)定了對(duì)證人作證進(jìn)行保護(hù)的具體舉措，但規(guī)定仍嫌過(guò)于嚴(yán)格缺乏可操作性，保護(hù)范圍也較為狹窄，各機(jī)關(guān)的責(zé)任也未明確劃分，難免相互推諉，不利證人保護(hù)。其實(shí)香港的法律規(guī)定可以為我們提供借鑒：香港法律規(guī)定，廉政公署實(shí)行單線聯(lián)系制度，只有具體負(fù)責(zé)該案的調(diào)查員才可獲準(zhǔn)查看投訴內(nèi)容，他人無(wú)權(quán)查看本案任何機(jī)密檔案。若舉報(bào)人身份遭到泄露或?qū)е聢?bào)復(fù)，屬刑事重罪案件。對(duì)于證人，在出庭作證時(shí)采用音頻傳輸?shù)募夹g(shù)手段，避免與被告人直面，在庭審程序上可取消對(duì)證人身份信息的詢問(wèn)。二是要擴(kuò)大至對(duì)舉報(bào)人、證人近親屬的保護(hù)，嚴(yán)厲打擊報(bào)復(fù)陷害舉辦人、證人的行為。

結(jié)語(yǔ)

制度反腐的前提是制度建設(shè)，無(wú)論反腐敗的形勢(shì)多么嚴(yán)峻，反腐敗的需要多么迫切，“運(yùn)動(dòng)反腐”和“權(quán)力反腐”都不如制度反腐的作用持續(xù)長(zhǎng)久和穩(wěn)定，而制度反腐的重中之重又是對(duì)法律制度的構(gòu)建與完善。針對(duì)復(fù)雜的反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)，我們必須著眼全局，積極探索反腐敗長(zhǎng)效機(jī)制，不讓腐敗分子有立足之地。

［1］阮傳勝：〈聯(lián)合國(guó)反腐敗公約〉對(duì)我國(guó)反腐敗法律機(jī)制的影響. http://cpc.people.com.cn/GB/34727/56414/56418/56435/ 4217320.html

［2］李中東：我國(guó)當(dāng)前反腐敗體系中的制度建設(shè)研究［D］，《中國(guó)海洋大學(xué)》2012年5月。

［3］曹化：試論我國(guó)反腐敗刑事法律體系的健全與完善——以〈聯(lián)合國(guó)反腐敗公約〉為視角［J］，學(xué)術(shù)探索2013.1.

［4］郭華：我國(guó)反腐敗法律制度的完善——以〈聯(lián)合國(guó)反腐敗公約〉為鑒［J］，閩江學(xué)院學(xué)報(bào)2012年7月。

［5］馮敏：轉(zhuǎn)型以來(lái)俄羅斯反腐敗研究［D］，南京師范大學(xué), 2012.3.

D920

A

1009-8534（2015）01-0082-02

2014-11-21

謝劍輝，男，講師，主要研究方向思政、社會(huì)法學(xué)。