王明華（中國藥科大學 期刊編輯部，江蘇 南京 210009）

出版專業(yè)繼續(xù)教育政府購買模式的構(gòu)建

王明華
（中國藥科大學 期刊編輯部，江蘇 南京 210009）

出版專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育問題在當前以政府行政供給的方式下并沒有得到完善解決。在政府宏觀行政管理體制改革背景下，構(gòu)建通過確定出版繼續(xù)教育服務(wù)類型及可行性、通過招標確定服務(wù)機構(gòu)，運用合同管理手段，對提供服務(wù)機構(gòu)進行監(jiān)督、評估及懲罰從而保證政府購買出版專業(yè)技術(shù)繼續(xù)教育質(zhì)量的模式。

責任編輯注冊；出版繼續(xù)教育；政府購買；新公共管理；新公共服務(wù)

出版專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育由于責任編輯注冊制度的推進，相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員因為學分不足而不能注冊問題近年來得到了業(yè)內(nèi)的關(guān)注，相關(guān)研究從存在問題的討論、行政規(guī)定的解讀以及系統(tǒng)培訓方案的設(shè)計等方面進行。[1-3]筆者也曾從責任編輯注冊制度背景下編輯等專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育需求的角度進行了相關(guān)探討，并就相關(guān)問題的解決進行了一些思考。[4]本文則從行政學的視野，著重從政府行政管理的角度探討在國家行政體制改革大背景下，如何更好地創(chuàng)新出版行政管理方式，以推進出版專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的政府行政購買機制的構(gòu)建。

一、政府職能轉(zhuǎn)變背景下的出版體制改革

（一）政府行政理論的變遷

行政學理論的發(fā)展主要體現(xiàn)了從官僚制理論到新公共管理理論再到新公共服務(wù)這樣一個大致的理論與實踐過程。自20世紀80年代后期起，西方政府再造中的民營化運動不斷使人們重新認識政府的角色與職能。出現(xiàn)了對政府改革產(chǎn)生較大影響的產(chǎn)權(quán)理論、代理理論及公共選擇理論。這些理論都從不同角度對政府在市場經(jīng)濟中的作用地位及其互動關(guān)系進行了討論。尤其是布坎南的公共選擇理論揭示了與市場選擇相對的公共領(lǐng)域的選擇問題。[5]公共選擇理論指出了官僚制體制的缺陷，為政府退出某些活動領(lǐng)域提供了理論支持。在此背景下形成的西方新公共管理主義則強調(diào)效率，打破政府部門之間的藩籬進行有效組合，重視對管理效果的追求，而不在意管理的過程；同時，在政府公共部門引入競爭機制，用私營部門的手段來進行管理。但這一理論在西方國家推進的過程中，也引來了相應的批判。批評意見主要集中于以企業(yè)家精神來要求政府會損害公平、正義、代表制、政治參與和憲政民主等。因此，美國行政學家羅伯特·登哈特基于對新公共管理理論的反思與批判提出了新公共服務(wù)行政模式，強調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府。[6]新公共服務(wù)認為政府職能是服務(wù)公民，幫助他們進行利益表達，滿足他們的利益需求。政府應該放權(quán)，強調(diào)民主管理和服務(wù)型政府的構(gòu)建等。

（二）行政體制改革下的出版體制改革

我國自20世紀90年代起的國有企業(yè)改革中，大部分國有企業(yè)基本就是在新公共管理理論影響下進行的。事實證明，新公共管理模式下對國有企業(yè)或相關(guān)事業(yè)單位進行的改革，確實增強了國有企業(yè)的活力，提高了企業(yè)的競爭力。當前的文化體制改革也多少受到新公共管理的影響，相關(guān)的研究也遵循這一思路，提出以企業(yè)化來推進出版事業(yè)單位改制。這直接導致了出版體制改革中企業(yè)化改革浪潮的出現(xiàn)，但與此同時也遇到了一定的阻力。事實上，出版單位體制的改革又不完全等同于國有企業(yè)的改革，究其原因，首先是大部分出版資源在改革后依然由國家控制，企業(yè)化后的出版企業(yè)仍然得不到相關(guān)的出版資源；其次，文化意識形態(tài)的政治需要與經(jīng)濟利益的最大化形成了矛盾。將二者歸結(jié)起來就可以分析出，當前出版體制改革的阻力主要來自于政府管理體制。因此，政府如果能調(diào)整自身的職能和管理模式，在新聞和文化行政管理部門建立起服務(wù)型體系，而不是以威權(quán)體制推進改革，使出版單位進行企業(yè)化運作，當前的出版體制改革乃至文化體制改革或許就能順利推進。具體來說，出版行政管理部門應該放權(quán)給出版企業(yè)，管理的重心應放在對出版內(nèi)容的審查上，而將書號、刊號等資源對出版企業(yè)和社會開放，其管理目標應在于促使企業(yè)出版更多符合公共利益需要的產(chǎn)品，從而完成從單一的管理者向兼有服務(wù)者、監(jiān)管者等多元角色的轉(zhuǎn)變。

二、出版專業(yè)繼續(xù)教育中的政府購買模式

如前所述，當前的出版體制改革需要在政府轉(zhuǎn)變管理方式的基礎(chǔ)上再進行深入推進。筆者以為出版專業(yè)的繼續(xù)教育問題如果在上述思路下會更容易得到解決。正如當前的相關(guān)研究都關(guān)注到的情形，現(xiàn)有的出版專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育主要以出版行政管理部門行政供給為主，培訓形式少、內(nèi)容單一是其主要問題，究其原因，就在于出版行政部門沒有足夠地放權(quán)，構(gòu)建更為合理的管理制度。比如全國各地許多具有辦學資格的大型出版集團、高等院校、期刊協(xié)會等單位卻少有辦學權(quán)。筆者對比了國家新聞出版廣電總局2013年與2014年的培訓計劃[7-8]，發(fā)現(xiàn)2014年的培訓計劃無論在培訓層次還是在培訓場次上都比2013年有了較大的改觀，且加大了財政經(jīng)費的投入，許多培訓費用都由國家財政撥付。然而許多繼續(xù)教育培訓場地都設(shè)置在北京，雖然總局在上海、西南也設(shè)立了相應的培訓分中心，但相對于全國每年都要培訓的廣大在職編輯出版專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的需求來說，其提供場次并不多。此外，總局的網(wǎng)絡(luò)培訓課程到目前依然沒有為廣大出版專業(yè)技術(shù)人員所普遍接受。因此在繼續(xù)教育剛性需求的背景下，可以說出版專業(yè)繼續(xù)教育的市場供需依然很不平衡，無論是政府財政支付還是接受培訓單位付費，方便、經(jīng)濟的出版繼續(xù)教育培訓應該是今后的努力改革方向。因此，在轉(zhuǎn)變政府管理方式的基礎(chǔ)上推進政府購買，是當前滿足和服務(wù)于出版專業(yè)繼續(xù)教育的一個較好選擇。

雖然國內(nèi)對于政府購買社會服務(wù)的理論探討和實踐早已進行，但從國家政策層面進行直接推動還是在中共十八屆三中全會之后。國務(wù)院在2013年頒發(fā)了向社會力量購買服務(wù)的指導意見（國辦發(fā)〔2013〕96號）[9]，該文件要求地方各級政府要積極穩(wěn)妥地推進政府向社會力量購買服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式。因此，各地方政府也相應地根據(jù)國務(wù)院的要求進行了行政改革。如江蘇省政府辦公廳就出臺了《關(guān)于進一步加強省科協(xié)及所屬科技社團科技服務(wù)職能的意見》（蘇政發(fā)〔2013〕190號），要求各省廳局、市、縣政府等全省相關(guān)單位進行職能轉(zhuǎn)變，加大向社會力量購買服務(wù)的力度。這個意見中，明確了江蘇省科協(xié)及其所屬社團的服務(wù)職能，而其中重要的一項就是對專業(yè)技術(shù)人員的培訓和繼續(xù)教育。[10]那么，究竟如何才能更好地推進出版行政管理部門在相關(guān)出版專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育中的政府購買呢？根據(jù)國務(wù)院的文件精神，參照國內(nèi)外現(xiàn)有的研究與實踐，出版行政管理部門可以在開展相關(guān)調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合出版繼續(xù)教育的實際需要建立符合實際的管理機制。

（一）出版繼續(xù)教育服務(wù)購買類型與可行性論證

在探討購買出版繼續(xù)教育服務(wù)時，首先要解決的問題就是服務(wù)類型和購買服務(wù)的可行性。就目前的出版繼續(xù)教育的購買類型來說，主要應該是整體服務(wù)類型的購買，即從出版繼續(xù)教育的課程開發(fā)直到課程考核，整個培訓過程都由相應的具有資質(zhì)的民營或者科研機構(gòu)、大學來承擔。當然，單獨購買具有特色的課程或者評估等項目也是可以的，其最主要依據(jù)還是取決于繼續(xù)教育培訓項目的實際需要。應該說這兩種服務(wù)類型對于完成繼續(xù)教育的管理目標都是有效的。

對出版繼續(xù)教育服務(wù)購買項目的可行性進行論證是該項目政府購買的又一項重要的準備工作。主要對相關(guān)的繼續(xù)教育項目實施的可能性、有效性、實施過程、項目提供者方案審定、購買經(jīng)費預算進行深入的調(diào)查與分析，作出相關(guān)的技術(shù)分析和經(jīng)濟評價，從而為最終確定相關(guān)的項目做好準備。可行性研究的意義在經(jīng)濟項目投資的前期顯得尤為重要，在政府教育購買這一項目中也具有相同的意義。根據(jù)需要可以由出版行政主管部門進行相關(guān)調(diào)研并做出可行性分析報告，也可以由相關(guān)服務(wù)提供單位，根據(jù)其擬定服務(wù)提供的情況，做出類似于企業(yè)競標文件樣式的可行性分析報告。出版行政管理部門依此決定是否購買相關(guān)的服務(wù)。

（二）出版繼續(xù)教育購買服務(wù)機構(gòu)的確定、招標與合同管理

對政府購買服務(wù)機構(gòu)的確定，以往學界往往借鑒西方的做法，積極提倡政府向非營利組織（NGO）購買服務(wù)，認為非營利組織因其自身的優(yōu)勢更適合提供全面、個性化的服務(wù)。但2013年國務(wù)院文件并沒有采納此意見，而是規(guī)定對社會組織全部開放。該文件規(guī)定：“承接政府購買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量?！盵9]而且該文件還明確了各類服務(wù)主體承擔的民事責任。由此可以看出，只要是符合出版繼續(xù)教育需求的各類社會機構(gòu)，如高等學校、科研院所、網(wǎng)絡(luò)公司、印刷企業(yè)等等，都可以提供相應的政府購買服務(wù)。因此，出版行政管理部門需要做的工作是資格的審定及服務(wù)內(nèi)容的評估，真正把競爭機制引入繼續(xù)教育培訓工作，從而為相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育提供更好的服務(wù)。

對出版行政管理部門如何購買社會組織提供的服務(wù)，相關(guān)文件則規(guī)定采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體并進行合同管理。[9]通過與繼續(xù)教育培訓單位簽訂相關(guān)的培訓委托合同，明確政府管理機關(guān)與服務(wù)提供者之間的權(quán)利與義務(wù)，由出版行政管理部門統(tǒng)一購買相關(guān)的培訓課程。其中，新聞出版行政管理機關(guān)作為民事主體參與管理活動，一旦雙方發(fā)生糾紛，行政機關(guān)只能依照民法，以與培訓服務(wù)提供機構(gòu)同等的民事主體身份來維護自己的權(quán)益，而不能依照行政法作為行政機關(guān)與管理對象之間的關(guān)系來維護其自身的權(quán)利。這既是對政府權(quán)力的一個制約，更是為提高出版繼續(xù)教育培訓效率提供一個合理渠道。具體來說，新聞出版廣電總局根據(jù)每年的培訓計劃安排，可以在北京及全國各地招標不同層次、不同培訓內(nèi)容的繼續(xù)教育或干部培訓課程，與相關(guān)服務(wù)提供單位簽訂購買合同，明確培訓地點、目標、場次、人員、經(jīng)費等相關(guān)服務(wù)細則。而各省、自治區(qū)、直轄市也可以根據(jù)本行政區(qū)繼續(xù)教育培訓需求的實際狀況，購買相應的課程，同樣以招標程序、簽訂相關(guān)服務(wù)合同來購買繼續(xù)教育的服務(wù)。

（三）出版繼續(xù)教育服務(wù)購買的監(jiān)督、評估及獎懲

由于出版繼續(xù)教育服務(wù)的政府購買背后體現(xiàn)的依然是政府管理的問題，且主要的繼續(xù)教育培訓課程依然要靠政府購買來完成，這就涉及公共資金的監(jiān)管問題。因此，作為各級購買機關(guān)對應的財政部門應該對出版行政管理部門簽訂合同、服務(wù)費用撥付、費用使用情況等進行監(jiān)督，而作為提供服務(wù)的機構(gòu)也應該向政府財政部門提供相關(guān)的財務(wù)報告。如江蘇省原則上規(guī)定“省財政廳應會同有關(guān)部門加強對全省推進政府購買公共服務(wù)工作的指導和考核監(jiān)督”[11]，山東省則更為細致地規(guī)定“各級政府要按照‘政府主導、部門負責、社會參與、共同監(jiān)督’的要求，建立‘政府統(tǒng)一領(lǐng)導，財政部門牽頭，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督部門保障’的工作機制，規(guī)范有序開展政府購買服務(wù)工作?！盵12]其他省份也都確定了類似的監(jiān)管辦法。

對出版繼續(xù)教育服務(wù)購買的績效考核工作，當前政府的做法是提倡引入社會第三方機構(gòu)。就政府購買雙方的出版行政管理部門和服務(wù)提供的企事業(yè)單位而言，對培訓效果的考核要體現(xiàn)合同的公平性，應該由社會第三方評估機構(gòu)來進行，從而使考核的結(jié)果趨于公正。社會第三方機構(gòu)對培訓教育進行考核，既為政府履行合同提供保證，更為對提供購買服務(wù)的單位進行獎懲提供相應的依據(jù)。對在政府出版專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育購買服務(wù)工作中作出突出貢獻，取得良好社會和經(jīng)濟效益的社會組織、企事業(yè)單位，可給予獎勵性補助。更要在獎勵的基礎(chǔ)上建立起政府購買服務(wù)的退出機制，對弄虛作假、冒領(lǐng)財政資金的承接主體，依法給予行政處罰。[12]只有這樣才能保證出版行政管理部門在專業(yè)繼續(xù)教育培訓購買體系中的有效作為。

建立起穩(wěn)定有序、健康運行的出版繼續(xù)教育培訓購買服務(wù)體系要有好的機制，不僅需要現(xiàn)有的出版行政主管部門進行管理的創(chuàng)新與改革，更需要其他相關(guān)政策的配套服務(wù)。出版行政管理部門只有深刻領(lǐng)會中央政府精神，著力提高行政管理的效率，把握服務(wù)行政的思想精髓，堅持以人為本，才能開拓出版繼續(xù)教育工作的新局面。

[1]卓娜.構(gòu)建科學實用的出版編輯繼續(xù)教育云端網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)——試探出版繼續(xù)教育培訓系統(tǒng)解決方案[J].出版發(fā)行研究，2013（7）：67-70.

[2]王東霞.數(shù)字出版背景下出版從業(yè)人員繼續(xù)教育策略[J].南通職業(yè)大學學報，2013，27（1）：52-55.

[3]接雅俐，唐震.出版專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育相關(guān)規(guī)定的思考[J].科技與出版，2013（12）：91-94.

[4]王明華.責任編輯注冊制度下出版技術(shù)人員繼續(xù)教育需求分析[J].科技與出版，2013（11）：114-116.

[5]王明華，房正國.論公共部門民營化改革的動因及其缺失[J].新疆社科論壇，2002（6）：34-37.

[6]崔運武，高建華.服務(wù)行政：理念及其基本內(nèi)涵[J].學術(shù)探索，2004（8）：18-20.

[7]國家新聞出版廣電總局.關(guān)于印發(fā)《新聞出版總署2013年專項業(yè)務(wù)培訓計劃》的通知[EB/OL].（2013-02-22）.http://www. gapp.gov.cn/govpublic/70/649.shtml.

[8]國家新聞出版廣電總局.關(guān)于印發(fā)國家新聞出版廣電總局（國家版權(quán)局）2014年干部教育培訓計劃（新聞出版部分）的通知[EB/OL].（2014-04-08）.http://www.gapp.gov.cn/gov public/70/768.shtml.

[9]中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見[DB/OL].（2013-09-30）.http://news. xinhuanet.com/fortune/2013-09/30/c_125473371.htm.

[10]江蘇省人民政府辦公廳.省政府辦公廳關(guān)于進一步加強省科協(xié)及所屬科技社團科技服務(wù)職能的意見[EB/OL]. （2013-12-16）.http://www.jiangsu.gov.cn/jsgov/tj/bgt/201401/ t20140102_414846.html.

[11]江蘇省人民政府辦公廳.省政府辦公廳印發(fā)關(guān)于推進政府購買公共服務(wù)工作指導意見的通知（蘇政辦發(fā)〔2013〕175號）[EB/OL].（2013-11-11）.http://zfcg.czfb.gov.cn/html/ns/zcfg_ jiangsu/223955827486422.html.

[12]山東省人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)政府向社會力量購買服務(wù)辦法的通知[EB/OL].（2013-11-12）.http://www.shandong.gov. cn/art/2013/11/20/art_3883_3984.html.

（責任編輯：時 新）

The Government Purchase Mode Construction for Continued Publishing Education

WANG Ming-hua
(Department of Periodicals, China Pharmaceutical University, Nanjing 210009, China)

With the current government supply method, the continued education of publishing professionals is not properly dealt with. Set in the background of the macro-reform of government administration, the government purchase mode for continued publishing education can be constructed and guaranteed in terms of quality by specifying the types and feasibilities of continued publishing education, by choosing education services through public bidding, and by supervising, evaluating and disciplining education services with contracts.

registration of editors in charge；continued publishing education；government purchase；new public administration；new public service

G231

A

1008-7931（2015）03-0063-04

2015-03-02

王明華（1973—），男，江蘇濱海人，編輯，碩士，研究方向：出版管理體制改革及媒體發(fā)展。