呂承文，周國(guó)寶

（蘇州大學(xué) a.地方政府研究所；b.倫理道德與社會(huì)發(fā)展研究所，江蘇 蘇州 215123）

論行政指導(dǎo)之政治內(nèi)涵

呂承文a，周國(guó)寶b

（蘇州大學(xué) a.地方政府研究所；b.倫理道德與社會(huì)發(fā)展研究所，江蘇 蘇州 215123）

行政指導(dǎo)是行政法學(xué)中一個(gè)意在指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人采取勸告、建議、獎(jiǎng)勵(lì)、誘導(dǎo)、斡旋等柔性行政方式來(lái)實(shí)現(xiàn)既定行政目標(biāo)的活動(dòng)與過(guò)程的概念，它具有非強(qiáng)制性、公職性等基本特征。將服務(wù)型政府引入行政指導(dǎo)的討論，可以將學(xué)科語(yǔ)境從行政法學(xué)轉(zhuǎn)換為政治學(xué)。行政指導(dǎo)作為行政法學(xué)的概念應(yīng)當(dāng)接受政治的檢驗(yàn)。從行政法學(xué)延續(xù)到政治學(xué)來(lái)分析行政指導(dǎo)，有利于剖析行政指導(dǎo)自身的法治化，這將對(duì)服務(wù)型政府的構(gòu)建是一個(gè)重大的制度突破。

行政指導(dǎo)；服務(wù)型政府；政治內(nèi)涵

從政治學(xué)角度來(lái)看，行政指導(dǎo)是一種與服務(wù)型政府的內(nèi)涵相適應(yīng)的服務(wù)行政行為，其在促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)、促進(jìn)行政體制變革方面必將發(fā)揮不可估量的作用。在服務(wù)型政府的背景下，行政指導(dǎo)這個(gè)行政法學(xué)概念就有了政治學(xué)研究意義。本文擬通過(guò)政治分析的方式來(lái)對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行剖析。政治分析也即將一個(gè)原本不屬于政治學(xué)范疇或尚未在政治學(xué)范疇展開(kāi)研究的現(xiàn)象或行為的概念通過(guò)學(xué)科語(yǔ)境轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)其在政治學(xué)科的探討與分析。選擇一個(gè)現(xiàn)實(shí)的背景作為學(xué)科語(yǔ)境對(duì)政治分析至關(guān)重要。對(duì)于行政指導(dǎo)而言，只有在服務(wù)型政府的背景下它的政治色彩才會(huì)凸顯出來(lái)，這是因?yàn)橐粋€(gè)不以服務(wù)為導(dǎo)向的傳統(tǒng)型政府是很難學(xué)會(huì)行政指導(dǎo)這種具有現(xiàn)代時(shí)代特征的行政行為，也只有這樣，行政指導(dǎo)才能被“請(qǐng)”出行政法學(xué)的概念范疇。

一、行政指導(dǎo)的一般內(nèi)涵

行政指導(dǎo)的本義在于行政機(jī)關(guān)及其他社會(huì)組織等行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)對(duì)行政相對(duì)人（公民或社會(huì)組織）依法采取的建議、勸告、誘導(dǎo)、說(shuō)明、引導(dǎo)、調(diào)解、協(xié)調(diào)、斡旋、告誡、勸誡、提醒、建議、意見(jiàn)、主張、商討、協(xié)商、溝通、贊成或反對(duì)、表彰、提倡、示范、推廣、宣傳、鼓勵(lì)、勉勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)、指導(dǎo)性計(jì)劃、規(guī)劃、發(fā)布官方信息與導(dǎo)向性政策等不具有明顯的暴力色彩的行政行為或活動(dòng)①行政指導(dǎo)最初源于日本，學(xué)者鹽野宏將其定義為“行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的公共行政之目的，期待行政客體的一定行為（作為、不作為）而實(shí)施的，其本身沒(méi)有法約束力，但可對(duì)行政客體直接起作用的一種行為形式”。日本國(guó)內(nèi)外學(xué)者卻普遍認(rèn)為，被廣泛運(yùn)用于企業(yè)政策等經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域以及非經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的行政指導(dǎo)則是破解戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)“奇跡”發(fā)展的一把金鑰匙。（參見(jiàn)莫于川《國(guó)外行政指導(dǎo)典型案例研究》，載于《行政法學(xué)研究》2003年第3期。）中國(guó)學(xué)者的代表觀點(diǎn)是：“行政主體非以公權(quán)力為依據(jù)而做出的，以相對(duì)人自愿行為為前提而達(dá)到行政目的的行為?！保_豪才《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版。）“行政主體基于國(guó)家的法律、政策而做出，旨在引導(dǎo)相對(duì)人自愿而采取一定的作為或者不作為，以實(shí)現(xiàn)行政管理目的的一種非職權(quán)行為。”（姜明安《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2005年版。）“行政指導(dǎo)時(shí)行政主體在其職責(zé)任務(wù)或其所管轄的事物范圍內(nèi)，為有效實(shí)現(xiàn)一定行政目的，適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的需要，基于國(guó)家的法律原則和政策，并在獲得行政相對(duì)人同意或自愿的情況下，采取靈活的非強(qiáng)制手段，不直接、當(dāng)然地建立行政法律關(guān)系的行為。”（應(yīng)松年《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版。）“行政指導(dǎo)是行政主體為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的和公共利益的需要，在其職權(quán)范圍內(nèi)，依法以建議、勸告、引導(dǎo)、鼓勵(lì)等非強(qiáng)制性手段促使公民、法人或則其他組織接受行政主體的意思表示并付諸實(shí)施的新型行政行為?！保ㄉ驑s華《現(xiàn)代行政法學(xué)》，天津大學(xué)出版社2006年版。）等等。，這使得行政指導(dǎo)可以與暴力色彩明顯的行政執(zhí)法行為區(qū)別開(kāi)來(lái)。行政行為大抵可以分為剛性的執(zhí)法行為與柔性的合作行為，其中，行政合同和行政指導(dǎo)就是兩種典型的柔性的行政合作行為?！坝械臅r(shí)候，對(duì)于法律自己想達(dá)到的目的，采取稍具間接性的手段，似乎更容易為人所接受?！盵1]26之所以說(shuō)行政指導(dǎo)也是一種具有行政權(quán)力屬性的非強(qiáng)制行政行為，是緣于隱藏在行政指導(dǎo)活動(dòng)中的行政權(quán)力中的公信度奧秘。正是作為行政主體的政府憑借自身的政治公信力，才可以較快地獲取作為行政相對(duì)人的公眾的信任，從而可以引導(dǎo)公眾去做符合社會(huì)公益性質(zhì)目標(biāo)的各種公益風(fēng)險(xiǎn)公共活動(dòng)。

一般而言，行政指導(dǎo)的內(nèi)涵包括以下幾方面：

第一，行政指導(dǎo)是一種行政行為。那么，行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)在行為規(guī)范上遵循行政活動(dòng)的合法性和合理性兩大法治基本原則，這使得行政指導(dǎo)在理論上也應(yīng)當(dāng)受到“法無(wú)規(guī)定不得作為”的原則限制，這應(yīng)當(dāng)延續(xù)到現(xiàn)實(shí)的行政實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中。

第二，行政指導(dǎo)是一種公職行為。不少行政法學(xué)教材傾向于將之列為非權(quán)力行為，這是值得商榷的。這種應(yīng)當(dāng)被納入行政法治范疇的行政活動(dòng)，盡管它具有時(shí)代的嶄新性，但也不能逃脫“權(quán)責(zé)一致”的宿命。所以，行政指導(dǎo)確切地來(lái)講是一種非暴力的隱藏行政權(quán)力屬性的公職行為，這從更深層次來(lái)看就是作出了行政指導(dǎo)行為的必然是具有能動(dòng)作用 （即能夠獨(dú)立思考和利益博弈）的公職人員，包括政府領(lǐng)導(dǎo)及其他公務(wù)人員，這與把一切法律后果簡(jiǎn)單歸因于冷冰冰的行政權(quán)力及其所附屬的行政組織的做法截然不同。

第三，行政指導(dǎo)的方式多為異于剛性執(zhí)法行為的體現(xiàn)人的能動(dòng)作用的致力于達(dá)成行政主體與相對(duì)人之間合意的合作行為的各種柔性手段。如果作為公眾的行政相對(duì)人采取消極的政治冷淡或積極的抵制不合作行為時(shí)，由政府作出的行政指導(dǎo)就處于無(wú)效狀態(tài)，這與執(zhí)法活動(dòng)由于事實(shí)理由違法或法律依據(jù)不充分而導(dǎo)致的行為無(wú)效的情形大相徑庭。

由此分析，行政指導(dǎo)是不能夠在傳統(tǒng)的依靠強(qiáng)制暴力來(lái)推廣執(zhí)法的政治狀態(tài)下得到貫徹實(shí)施的。畢竟，在傳統(tǒng)的高壓狀態(tài)下，政府與公眾之間的行政關(guān)系是絕對(duì)不平等的，即便是公眾可以與政府達(dá)成所謂的一致，也僅僅是在畏懼而非心甘情愿的情形下作出的，這種情況充其量只是在政府暴力威脅下的“合意”行為，也頂多是一廂情愿的政府指導(dǎo)行為。如果作為行政相對(duì)人的公眾連服從自己意志的自由選擇權(quán)都沒(méi)有，那我們所要致力于實(shí)現(xiàn)的行政指導(dǎo)行為將不復(fù)存在。

二、行政指導(dǎo)的語(yǔ)境轉(zhuǎn)換

行政指導(dǎo)的正式存在是以制度適應(yīng)為基本前提的。要將行政指導(dǎo)從行政法學(xué)的故紙堆中“找”回來(lái)，我們所要做的是給它設(shè)定一個(gè)合適的政治語(yǔ)境。與以暴力強(qiáng)制為基本特征的傳統(tǒng)類型相對(duì)應(yīng)的政府制度形式，正是在過(guò)去幾年里方興未艾的服務(wù)型政府。轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府的變革方向是服務(wù)型政府的構(gòu)建。我國(guó)政府突出強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府的建設(shè)是人民政府建設(shè)的本質(zhì)要求，也是我國(guó)政府為人民服務(wù)的根本體現(xiàn)。[2]服務(wù)型政府的特征主要有四個(gè)方面：（1）它是一個(gè)民主和責(zé)任的政府；（2）它是一個(gè)法治和高效的政府；（3）它是一個(gè)實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)的政府；（4）它是一個(gè)為全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的政府。[3]從內(nèi)在的邏輯性來(lái)看，服務(wù)型政府是一種摒棄傳統(tǒng) “官本位”思維下的單向管民方式而順應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)代特征的政府與社會(huì)及民眾雙向聯(lián)系的行政現(xiàn)象，也是“以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)、社會(huì)和公眾為主體，以提供公共服務(wù)為特征的政府行政模式。它以提高公共管理質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目標(biāo)，以發(fā)展為主題，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理的一種新模式”[4]。通常習(xí)慣于高高在上的政府總是不可避免地因公共利益的模糊不清而與社會(huì)系統(tǒng)發(fā)生激烈的碰撞，時(shí)而相互支持，時(shí)而彼此對(duì)抗?！霸谌狈φ窳夹曰?dòng)的條件下，要真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、公平是困難的?！盵5]原來(lái)的政府權(quán)威受到了一定的沖擊，一方面政府面臨復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)而疲于應(yīng)付，另一方面政府自身傳統(tǒng)行政手段已很難行之有效。

服務(wù)型政府的應(yīng)時(shí)產(chǎn)生是對(duì)政府當(dāng)前維穩(wěn)現(xiàn)實(shí)的一次全面反思與替代。其一，政府違法。這是阻礙中國(guó)行政體制變革的巨大絆腳石，如果政府繼續(xù)逆法而行，將會(huì)導(dǎo)致我國(guó)法治建設(shè)淪為虛無(wú)，長(zhǎng)此以往，行政體制就無(wú)一日能順暢建構(gòu)。其二，運(yùn)動(dòng)治理。中國(guó)政府很難擺脫運(yùn)動(dòng)治理的行動(dòng)思維，這很大程度是受到革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代黨的動(dòng)員模式的強(qiáng)烈影響，可畢竟政府是完全不同于政黨的行政組織，[6]依靠個(gè)人魅力而非法治權(quán)威的執(zhí)法方式只會(huì)對(duì)各種社會(huì)問(wèn)題治標(biāo)不治本，反而會(huì)增生各種衍生問(wèn)題。其三，反法治化。這是一個(gè)影響中國(guó)行政改革的根本矛盾問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中不少官員片面認(rèn)識(shí)到強(qiáng)權(quán)對(duì)改革的重要性，故而衍生出暴力強(qiáng)拆、暴力截訪等行徑，可是這種為了改革與發(fā)展的雙重目標(biāo)而不擇手段只能走向反法治化。法治化須是人與制度的合理、順暢聯(lián)系，而不能縱容制度中的人將制度作為手段來(lái)悖論式汲取制度能量和攫取社會(huì)資源。服務(wù)型政府通過(guò)為民眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)來(lái)贏取民心是改革上述弊政的必由之途。

如果沒(méi)有服務(wù)型政府的語(yǔ)境背景，行政指導(dǎo)會(huì)淪為像巴比倫“空中花園”一樣的東西。行政法學(xué)中一些理念若要在現(xiàn)實(shí)中得到推廣與實(shí)施，應(yīng)當(dāng)首先受到政治的檢驗(yàn)，這種政治的含義既是學(xué)科意義上的，又是實(shí)踐意義上的。服務(wù)型政府恰好為行政指導(dǎo)提供了這樣的一種政治語(yǔ)境和制度基礎(chǔ)?！霸诜?wù)型政府理念的背景下，第三部門(mén)這股異軍突起的力量，在我國(guó)已經(jīng)越來(lái)越多地參與到政府與公民對(duì)公共生活的合作管理過(guò)程之中。”[4]社會(huì)系統(tǒng)與政府系統(tǒng)之間形成了在（法律規(guī)定的）主觀上平等的能量交換體系。服務(wù)型政府最終體現(xiàn)為一種法治框架下政治—行政體制內(nèi)外的互動(dòng)，政府在這種互動(dòng)的壓力推動(dòng)下自發(fā)實(shí)施“服務(wù)行政”理念。隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，地方政府又將演進(jìn)到一個(gè)新的行政模式狀態(tài)。這種新的行政模式就是服務(wù)行政。服務(wù)行政是人類行政模式的一種人性回歸，是一種現(xiàn)代意義上的公共行政方式。[7]作為一種新型行政方式，行政指導(dǎo)在改革開(kāi)放過(guò)程中借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與行政合同共同構(gòu)成了服務(wù)行政的內(nèi)涵延展及對(duì)象擴(kuò)張的根本變革。

行政指導(dǎo)在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家日益變成一種重要的行政手段，它能夠通過(guò)“利益誘導(dǎo)”的方式對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)，從而達(dá)到行政管理的目標(biāo)。從我國(guó)30余年的改革開(kāi)放歷程來(lái)看，行政合同，即政府與民眾通過(guò)簽訂合同的方式來(lái)達(dá)成一定行政目標(biāo)的行動(dòng)方式，點(diǎn)燃了我國(guó)行政變革的導(dǎo)火索，也開(kāi)啟了我國(guó)對(duì)現(xiàn)代行政體制構(gòu)建的摸索。比如最早的農(nóng)村土地承包就是這樣的例子。繼行政合同之后，行政指導(dǎo)，即政府采取政策指導(dǎo)的方式來(lái)動(dòng)員民眾達(dá)成一定行政目標(biāo)的行動(dòng)方式，在一定程度上深化了這種行政改革的發(fā)展。行政指導(dǎo)的主要作用體現(xiàn)在：有利于政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，通過(guò)提供諸如低息貸款、財(cái)政補(bǔ)助、設(shè)備減稅等優(yōu)惠政策，誘使市場(chǎng)對(duì)政府所期望的產(chǎn)業(yè)優(yōu)先選擇，并進(jìn)行相關(guān)的監(jiān)督、指導(dǎo)以保證這些產(chǎn)業(yè)得到健康和有效的發(fā)展；有利于政府調(diào)控市場(chǎng)行為，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還有利于調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾沖突，引導(dǎo)公民社會(huì)的發(fā)育，促進(jìn)行政透明和公開(kāi)，及時(shí)有效處理社會(huì)公共危機(jī)事件，推動(dòng)社會(huì)民主發(fā)展，等等。服務(wù)型政府的服務(wù)行政內(nèi)涵要求政府在現(xiàn)實(shí)中全面改變自身的執(zhí)法思維和行動(dòng)模式，同時(shí)必須學(xué)會(huì)采取行政指導(dǎo)的方式來(lái)提升執(zhí)法效果及質(zhì)量，這樣才能真正與社會(huì)公眾密切聯(lián)系及溝通，從而實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

三、行政指導(dǎo)的政治內(nèi)涵

從政治學(xué)角度來(lái)看，但凡任何一種政治或行政的行為一經(jīng)實(shí)施，就會(huì)產(chǎn)生各種好的或壞的社會(huì)效果。行政指導(dǎo)作為一種通過(guò)柔性手段來(lái)追求行政主體與行政相對(duì)人（即政治學(xué)中的公眾）之間合意以求合作的行政目標(biāo)，它其實(shí)是一種雙向行為，即設(shè)計(jì)兩個(gè)行為主體（轉(zhuǎn)換為政治學(xué)語(yǔ)境）：政府與公眾。行政指導(dǎo)包含了政府和公眾雙方的互動(dòng)過(guò)程，如果行政主體僅僅表達(dá)了自己的意愿，并不能產(chǎn)生實(shí)際的效果。一方面，“行政指導(dǎo)作為在政府與市場(chǎng)之間尋求平衡的一種制度嘗試，既尊重了權(quán)威，也保證了市場(chǎng)的自主性。作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的產(chǎn)物，可以說(shuō)行政指導(dǎo)的出現(xiàn)為轉(zhuǎn)變政府職能、重塑政府形象提供了契機(jī)”[8]。另一方面，行政指導(dǎo)也容易被濫用、誤用，演變成被一種稱為“特殊的、變態(tài)的行政指導(dǎo)行為”的行政誤導(dǎo)[9]。

圍繞政府與公眾兩大主體則可能出現(xiàn)以下三種情形：（1）政府掌握最新的政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的信息，單方面地向公眾積極宣傳，高公信力會(huì)使得政府與公眾之間快速達(dá)成合意，從而實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)活動(dòng)；（2）政府積極宣傳，即便公信力不是很高（這一定是政府形象問(wèn)題），公眾也在積極了解，有時(shí)是由于公共活動(dòng)有風(fēng)險(xiǎn)，不愿輕易冒險(xiǎn)的公眾對(duì)政府宣傳采取了謹(jǐn)慎保守的態(tài)度，這也會(huì)在一定程度上促成行政指導(dǎo)的發(fā)生；（3）如果政府消極宣傳，無(wú)論公眾是否愿意接受這種不見(jiàn)政府好意的指導(dǎo)行為，都應(yīng)被視為政府放棄職權(quán)的行為，因?yàn)楫?dāng)前制度并未對(duì)行政指導(dǎo)設(shè)定法律責(zé)任（積極的或消極的），只要不產(chǎn)生帶有政治負(fù)面意義的社會(huì)后果，這種類型的政府不作為是目前法律所允許的。

政治學(xué)對(duì)各類政治的或行政的行動(dòng)采取辨證思考的態(tài)度，不僅要確保這種行政活動(dòng)能夠有效運(yùn)作，也還要保證其仍在法律的規(guī)范下。那么，對(duì)行政指導(dǎo)的社會(huì)效果進(jìn)行學(xué)科思考，就是這種新型行政行為能夠在法律規(guī)范中得到有效實(shí)踐?！澳承┴?zé)任不甚明確的行政指導(dǎo)行為，甚至被視為行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律監(jiān)督、逃避法律責(zé)任的一種表現(xiàn)?！盵10]這需要從三個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)行政指導(dǎo)的社會(huì)效果：首先，要讓政府與公眾都明白行政指導(dǎo)是一種法定授權(quán)留責(zé)的行政行為，也就是說(shuō)，一方面，政府須依職權(quán)在合乎行政目標(biāo)的前提下明悉自己的職責(zé)，以便于法律的規(guī)范；另一方面，公眾可以為此尋求不同責(zé)任程度的法律救濟(jì)。比如，近年來(lái)，作為行政指導(dǎo)行為的工商指導(dǎo)活動(dòng)①例如，2010年4月常州工商局依托網(wǎng)絡(luò)信用平臺(tái)，建立網(wǎng)上合同行政指導(dǎo)站。網(wǎng)站設(shè)立了12個(gè)模塊，既囊括了工商部門(mén)合同條線的業(yè)務(wù)工作，又有合同相關(guān)法律的宣傳以及合同實(shí)務(wù)的要點(diǎn)介紹，更有方便廣大企業(yè)和群眾點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的在線交流。常州工商局網(wǎng)上合同行政指導(dǎo)站成立半個(gè)月，就已受理了數(shù)十起企業(yè)在線咨詢，為企業(yè)解決了不少難題。參見(jiàn)《常州將建立網(wǎng)上合同行政指導(dǎo)站》，http://www.js.chinanews.com/cz/ news/2010/0422/11965.html。只能在企業(yè)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中實(shí)施，而不是用在教育、衛(wèi)生、科技、文化范疇中。其次，對(duì)于前文所說(shuō)到的第一種情況，由于是公眾在對(duì)政府絕對(duì)信任的前提下實(shí)施的，所以應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)全部救濟(jì)責(zé)任；對(duì)于第二種情況，政府可以通過(guò)采取行政合同或民事合同的形式與公眾達(dá)成合意，那么，這種行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)按照合同的法律規(guī)定來(lái)操作；第三種是政府不作為、消極實(shí)施的行政指導(dǎo)，政府對(duì)行政指導(dǎo)采取逃避風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度，應(yīng)看這種行政指導(dǎo)是否在法律規(guī)定或者國(guó)家政策中明確提及，若答案是肯定的，則也必須由政府承擔(dān)一定的政治或法律責(zé)任。最后，由于行政指導(dǎo)的社會(huì)效果多元化，則不適宜采取一般法律救濟(jì)的一元?dú)w責(zé)方式①即只要對(duì)公眾合法權(quán)益造成損害就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任，這當(dāng)然也不現(xiàn)實(shí)，執(zhí)法成本也過(guò)高。，而應(yīng)反其道而行，鑒于行政指導(dǎo)的柔性與公職性的雙重行為特征，應(yīng)采取一定的類似民事行為的多元?dú)w責(zé)方式，也即不僅要考慮有因果關(guān)聯(lián)的損害結(jié)果，也要問(wèn)責(zé)實(shí)施行為的公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)程度。因?yàn)槿舨豢季啃姓笇?dǎo)的初衷，而一味追究損害責(zé)任，很容易限制行政指導(dǎo)活動(dòng)的開(kāi)展。行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)該如何進(jìn)行？考慮到行政指導(dǎo)從合意中來(lái)，那么，它就當(dāng)不妨再回到合意之中去，可以使行政主體與行政相對(duì)人依照相互謙讓的原則，充分考慮到彼此的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)意愿，再通過(guò)合意的民事法律方式來(lái)尋求解決。無(wú)論是賠償金錢(qián)損失，還是消除影響、恢復(fù)原狀、排除危害，還是賠禮道歉，只要在法律允許的前提下，雙方就可協(xié)商解決。若雙方解決不成，將其作為附帶民事性質(zhì)的行政訴訟來(lái)提起，以尋求司法救濟(jì)，即重疊適用行政法和民法規(guī)范。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，行政指導(dǎo)之所以可以成為構(gòu)建服務(wù)型政府的重要途徑，是由于以服務(wù)為導(dǎo)向的服務(wù)型政府可以通過(guò)行政指導(dǎo)的法治化來(lái)得到實(shí)現(xiàn)。服務(wù)型政府將服務(wù)理念引入政府行政過(guò)程中，為行政指導(dǎo)設(shè)定了制度邊界，行政指導(dǎo)活動(dòng)貫穿整個(gè)服務(wù)型政府的構(gòu)建過(guò)程。行政指導(dǎo)的法治化將引起我國(guó)政府行政模式的制度變革。行政指導(dǎo)之于服務(wù)型政府構(gòu)建工程，猶如一把鎖開(kāi)一扇門(mén)，行政指導(dǎo)的法治化正是打開(kāi)這扇門(mén)的金鑰匙。服務(wù)型政府作為這樣一種學(xué)科語(yǔ)境為行政指導(dǎo)的由法學(xué)向政治學(xué)語(yǔ)境轉(zhuǎn)換鋪墊了橋梁，也同時(shí)將行政法學(xué)與行政學(xué)、政治學(xué)緊密聯(lián)結(jié)起來(lái)，通過(guò)法治的全局視野來(lái)尋求一個(gè)行政法學(xué)概念的政治內(nèi)涵探究。

[1][法]C·L·孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：當(dāng)代世界出版社，2008.

[2]沈榮華，沈志榮.服務(wù)型政府論要[J].行政法學(xué)研究，2008，（4）：79-83.

[3]謝慶奎.服務(wù)型政府建設(shè)的理論研究[J].學(xué)習(xí)與探索，2005（5）：79-70.

[4]羅德剛.論全面推進(jìn)地方公共服務(wù)型政府建設(shè) [J].中國(guó)行政管理，2004，（7）：21-23.

[5]羅杰群.服務(wù)型政府的構(gòu)建與社會(huì)階層和諧的實(shí)現(xiàn) [J].中國(guó)行政管理，2007，（11）：36-38.

[6]呂承文.我國(guó)運(yùn)動(dòng)治理的內(nèi)涵、特征及發(fā)展方向[J].管理學(xué)刊，2012，（5）：86-90.

[7]沈榮華.論服務(wù)行政的法治架構(gòu) [J].中國(guó)行政管理，2004（1）：25-28.

[8]吳國(guó)干.論行政指導(dǎo)的法律責(zé)任規(guī)制 [J].中國(guó)行政管理，2007，（6）：96-99.

[9]張淑芳.行政誤導(dǎo)的法律責(zé)任探討 [J].行政法學(xué)研究，2000，（3）：46-51.

[10]莫于川.行政指導(dǎo)救濟(jì)制度研究 [J].法學(xué)家，2004，（5）：131-136.

（責(zé)任編輯 張 轉(zhuǎn)）

On the Political Conception of Administration Guide

LV Cheng-wena，ZHOU Guo-baob
（a.Institution for Local Government；b.Institution for Morality&Social Development，Soochow University，Suzhou，Jiangsu 215123，China）

In the administration law，administration guide is an action or conception that administration subjects take some soft measures such as suggestion，prize，guide and mediation for administration objects to realize the administration goals.And it has the basic characters of non-mandatory，public power.Service-oriented government will bring the discussion of administration guide from administration law to politics.The administration guide，as administration law conception，should accept the check from politics.This will also benefit the legalization of administration guide which would be a significant institutional breakout for serviceoriented government construction.

administration guide；service-oriented government；politics conception

D035-0

A

1673-1972（2015）02-0011-04

2015-01-10

蘇州大學(xué)2012年度“卓越人才學(xué)術(shù)資助項(xiàng)目”（58320229）；蘇州大學(xué)2013年度優(yōu)秀博士學(xué)位論文立項(xiàng)資助項(xiàng)目（233201613）

呂承文（1987-），男，江西九江人，助理研究員，博士研究生，主要從事地方政府、法治及黨政關(guān)系研究。