袁振龍

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論社會(huì)治理創(chuàng)新視野下的綜合治理

袁振龍

摘 要：綜合治理是一個(gè)帶有“中國(guó)創(chuàng)造”印記的概念，它主要應(yīng)用于公共困境、執(zhí)法困境和跨區(qū)困境等情形。綜合治理發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域包括社會(huì)治安防范、社會(huì)矛盾排查化解、治安重點(diǎn)地區(qū)整治等。本文從治理主體、工作方法、治理對(duì)象、思維方式等四個(gè)角度提煉了綜合治理的理論特色。

關(guān)鍵詞：綜合治理；應(yīng)用情形；主要領(lǐng)域；理論特色

人們對(duì)“治理”的概念并不陌生，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)“治理”的引進(jìn)由來(lái)已久，“善治”、“自主治理”、“協(xié)同治理”等不斷地被引進(jìn)和討論。20世紀(jì)90年代前后，世界銀行的報(bào)告開(kāi)始提出并闡述“治理”概念，國(guó)內(nèi)知名學(xué)者俞可平教授等人較早引進(jìn)了“治理”理念并對(duì)其進(jìn)行了深入的闡述。隨著“社會(huì)治理”一詞正式進(jìn)入黨的正式文件①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，新華社2013年11月15日北京電?！稕Q定》用了專(zhuān)門(mén)的章節(jié)論述“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，體現(xiàn)出對(duì)“社會(huì)治理”的高度重視。中，“治理”已經(jīng)成為橫跨中國(guó)學(xué)術(shù)界、政府和社會(huì)各界的熱門(mén)詞匯。在“治理”的諸多討論中，“綜合治理”的實(shí)踐探索和理論底蘊(yùn)一直未受到應(yīng)有的關(guān)注和重視。其實(shí)，“綜合治理”概念早在20世紀(jì)80年代初就已經(jīng)被提出，帶有強(qiáng)烈的“中國(guó)創(chuàng)造”印記，并在最新的黨的文件中被再一次強(qiáng)調(diào)。②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，新華社2013年11月15日北京電?！稕Q定》在“改進(jìn)社會(huì)治理方式”中，分別論述了“系統(tǒng)治理”、“依法治理”、“綜合治理”和“源頭治理”等四種方式。綜合治理概念首先被應(yīng)用于社會(huì)治安領(lǐng)域，后來(lái)被應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)、水域保護(hù)等領(lǐng)域，成為一個(gè)具有一定擴(kuò)張性和適用性的學(xué)術(shù)概念。但客觀地講，綜合治理的概念應(yīng)用雖廣，但人們對(duì)綜合治理的理論思考卻不多。本文擬對(duì)“綜合治理”應(yīng)用的困境和主要領(lǐng)域進(jìn)行初步的分析，并對(duì)其理論特色展開(kāi)一定的思考，以期深化學(xué)術(shù)界對(duì)“綜合治理”的理論研究。

一、傳統(tǒng)社會(huì)治理的困境與“綜合治理”及其破解應(yīng)用的情形

盡管一說(shuō)起“綜合治理”，人們最熟悉的還是社會(huì)治安綜合治理。但實(shí)際上，綜合治理這一概念在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等其他領(lǐng)域也得到了一定的應(yīng)用。綜合治理在當(dāng)前中國(guó)的出現(xiàn)及應(yīng)用，有著深刻的社會(huì)背景。當(dāng)前，由于中國(guó)深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致很多問(wèn)題開(kāi)始超出傳統(tǒng)社會(huì)治理能力的范圍之外，不得不借助“綜合治理”來(lái)破解當(dāng)前面臨的困境。這主要包括公共困境、執(zhí)法困境、跨區(qū)困境等幾種情形。

（一）公共困境

英國(guó)科學(xué)家哈丁（G. Hardin）在美國(guó)著名的《科學(xué)》雜志上發(fā)表的《論公用地的悲劇》（The Tragedy of The Commons）首先提出了“公地悲劇”的概念。該文描述了理性地追求個(gè)體利益最大化的個(gè)體是如何最終導(dǎo)致集體利益受損的后果。本文從“公地悲劇”引申出“公共困境”的概念，特指新形勢(shì)下產(chǎn)生的新問(wèn)題影響了社會(huì)上多數(shù)人的生活但超出了傳統(tǒng)治理的能力范圍，傳統(tǒng)治理方式難以奏效，新的治理方式有待出現(xiàn)而問(wèn)題愈演愈烈形成的治理困境。公共困境是一種根本性全局性的困境，它往往出現(xiàn)在社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型時(shí)期，其出現(xiàn)往往意味著一種新的治理理念的產(chǎn)生。比如，改革開(kāi)放初期我國(guó)出現(xiàn)了青少年違法犯罪較為突出的問(wèn)題，對(duì)社會(huì)的正常運(yùn)行造成了極大的困擾，也嚴(yán)重地影響了許多家庭的幸福生活。面對(duì)這一驟然而至的新問(wèn)題，我國(guó)原有的各種治理方式紛紛失效，青少年違法犯罪有愈演愈烈之勢(shì)，成為典型的“公共困境”。面對(duì)這種狀況，中共中央宣傳部等8家單位聯(lián)合起來(lái)，共同起草了《關(guān)于提請(qǐng)全黨重視解決青少年違法犯罪問(wèn)題的報(bào)告》。中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了這份報(bào)告，并要求全黨動(dòng)員，書(shū)記動(dòng)手，依靠學(xué)校、工廠、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、街道、農(nóng)村社隊(duì)等城鄉(xiāng)基層組織以及全社會(huì)的力量，加強(qiáng)對(duì)青少年的教育。①中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室：《社會(huì)治安綜合治理工作讀本》，北京：中國(guó)長(zhǎng)安出版社，2009，第16頁(yè)。這個(gè)報(bào)告雖然沒(méi)有明確地提出“綜合治理”的概念，但已經(jīng)體現(xiàn)了對(duì)青少年違法犯罪實(shí)行綜合治理的思想。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)逐步形成了社會(huì)治安綜合治理的方針和領(lǐng)導(dǎo)體制，并且形成了以1991年初中共中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)分別作出的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》等為依據(jù)的政策、法律保障，以1991年成立的中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)及其辦公室為龍頭的組織保障，以中央綜治委《關(guān)于社會(huì)治安綜合治理工作“屬地管理”原則的規(guī)定》等一系列重要文件為依據(jù)的制度保障，從此，“社會(huì)治安綜合治理”作為一種重要的中國(guó)實(shí)踐開(kāi)始在全國(guó)實(shí)施并逐步深化。

（二）執(zhí)法困境

社會(huì)的良性運(yùn)行依賴(lài)于一定的規(guī)則進(jìn)行。法律是其中最重要的規(guī)則之一，社會(huì)的良性運(yùn)行既依賴(lài)于“良法”，也依賴(lài)于人人意愿遵守“良法”。但在社會(huì)的實(shí)際運(yùn)行中，法律的制定、實(shí)施、遵行并不是完全理想化的，而是經(jīng)常遭遇法律缺位、法律失位、法律失威和社會(huì)失序等各種情形。在快速城市化的進(jìn)程中，我國(guó)利益調(diào)整的速度較快，利益格局不斷地發(fā)生改變。在這個(gè)過(guò)程中，一些人成為利益調(diào)整的獲利者，另一些人則成了利益調(diào)整的失敗者。其中一些人有意愿遵守現(xiàn)行的法律政策，另一些人則不愿意遵守現(xiàn)行的法律政策，因此，違法失范的行為時(shí)有發(fā)生，當(dāng)前，我國(guó)的各類(lèi)違法失范行為多發(fā)。但在相關(guān)部門(mén)工作人員執(zhí)法的過(guò)程中，常常遭遇“八頂大蓋帽管不了一個(gè)破草帽”之類(lèi)的執(zhí)法困境。執(zhí)法困境多為一些暫時(shí)性局部性困境，隨著法律的完善和社會(huì)的發(fā)展，今天的某種執(zhí)法困境未來(lái)可能會(huì)消失，但又可能會(huì)出現(xiàn)新的執(zhí)法困境，因此，執(zhí)法困境從某種意義上又是會(huì)長(zhǎng)期存在的。比如城市中常見(jiàn)的“黑車(chē)”、“小廣告”等違法行為，常常打不勝打，屢打?qū)遗d?！昂谲?chē)”如果停在路邊，應(yīng)該歸城管部門(mén)執(zhí)法，如果“黑車(chē)”行駛在公路上，應(yīng)該歸交通管理部門(mén)執(zhí)法。如果一個(gè)部門(mén)單獨(dú)執(zhí)法，就可以遭遇執(zhí)法權(quán)的突然變化而難以執(zhí)法的情形。再加上獲取“黑車(chē)”違法的證據(jù)不太容易得到乘車(chē)人的合作，導(dǎo)致單個(gè)部門(mén)的“黑車(chē)”治理常常無(wú)功而返。為了應(yīng)對(duì)這種執(zhí)法困境，一些基層黨委政府開(kāi)始嘗試一種“聯(lián)合執(zhí)法”的綜合治理方法，就是針對(duì)某類(lèi)突出的違法行為，組織具有執(zhí)法權(quán)的各相關(guān)部門(mén)工作人員一起聯(lián)合執(zhí)法，共同對(duì)違法行為進(jìn)行打擊，形成治理某類(lèi)違法行為的合力，在一定程度上遏制了一些違法行為的泛濫和惡化。執(zhí)法困境的出現(xiàn)，既反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迅猛，也促使社會(huì)治安綜合治理工作的領(lǐng)域不斷地延伸，這也是近些年社會(huì)治安綜合治理一度向社會(huì)管理綜合治理轉(zhuǎn)變的原因之一。

（三）跨區(qū)困境

在現(xiàn)實(shí)生活中，我們雖處身于人為劃分的各種行政區(qū)域中，但現(xiàn)實(shí)生活中很多事物是不受行政界線(xiàn)限制的。在社會(huì)秩序領(lǐng)域，常常出現(xiàn)一些違法犯罪行為發(fā)生在幾個(gè)行政區(qū)域交界的區(qū)域，再如河流、濕地、空氣、病蟲(chóng)草害等往往并不受行政界線(xiàn)的限制。前者常常形成管理交叉或管理真空，違法犯罪者通過(guò)“游擊”戰(zhàn)術(shù)輕松地逃避屬地執(zhí)法部門(mén)的打擊，導(dǎo)致部分地區(qū)成為違法犯罪行為高發(fā)地區(qū)，形成所謂“治安重點(diǎn)地區(qū)”或“高發(fā)案地區(qū)”。后者在河流、濕地的水源保護(hù)，空氣污染的治理、病蟲(chóng)草害的治理常常遇到“上流破壞污染，下流治理無(wú)效”、“一地單方治理，周邊地區(qū)沒(méi)有協(xié)同行動(dòng)而失效”的情形。在這種情形下，一地的治理難見(jiàn)成效，形成所謂的“跨區(qū)困境”，就必須通過(guò)一定的形式把周邊地區(qū)組織起來(lái)，圍繞共同目標(biāo)，采取共同行動(dòng)。“跨區(qū)困境”經(jīng)常出現(xiàn)，是一種十分常見(jiàn)的治理困境。比如，一些治安重點(diǎn)地區(qū)的基層黨委政府主動(dòng)與周邊地區(qū)的黨委政府溝通聯(lián)絡(luò)，一起協(xié)商，采取“工作聯(lián)動(dòng)、治安聯(lián)防、問(wèn)題聯(lián)處、矛盾聯(lián)調(diào)、平安聯(lián)創(chuàng)”等措施，共同打擊治安違法失序等行為，維護(hù)了治安重點(diǎn)地區(qū)的社會(huì)秩序。再比如，北京做為國(guó)家首都，每年都有一些大型的政治活動(dòng)和外事活動(dòng)，同時(shí)京外各種危險(xiǎn)因素也可能威脅北京的安全。為做好首都的安全保護(hù)工作，北京與天津、河北等合作推出“護(hù)城河”工程，共同加強(qiáng)社會(huì)面治安防控工作，防止各類(lèi)危險(xiǎn)因素危及首都安全，這是跨區(qū)合作共同應(yīng)對(duì)某一類(lèi)跨區(qū)困境的典型。目前首都“護(hù)城河”工程參與主體已經(jīng)從北京、天津、河北等省市擴(kuò)展到遼寧、內(nèi)蒙古、山西、山東等省市，這也是綜合治理理念的一種應(yīng)用和擴(kuò)展。

二、綜合治理應(yīng)用的主要領(lǐng)域

盡管綜合治理還可以應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)等其他領(lǐng)域，但不可否認(rèn)，社會(huì)治安防范、社會(huì)矛盾排查化解、治安重點(diǎn)地區(qū)整治等依然是綜合治理的主戰(zhàn)場(chǎng)。這里主要對(duì)綜合治理發(fā)揮作用的幾個(gè)主要領(lǐng)域進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析。

（一）社會(huì)治安防范

面對(duì)各類(lèi)違法犯罪行為，依法打擊無(wú)疑是維護(hù)法律秩序和保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的最重要手段，這也是震懾力最強(qiáng)的手段。但從另一種角度講，加強(qiáng)社會(huì)治安防范工作，建立和完善社會(huì)治安防控體系，預(yù)防各類(lèi)違法犯罪行為的發(fā)生，才是違法犯罪治理的治本之策。在新的形勢(shì)下，各類(lèi)傳統(tǒng)違法犯罪現(xiàn)象依然高發(fā)多發(fā)，一些新型違法犯罪行為不斷地出現(xiàn)。從企事業(yè)單位和廣大市民的角度看，一是自身安全防范意識(shí)較為薄弱的問(wèn)題十分突出，對(duì)安全防范的投入相對(duì)較少；二是參與安全防范的主體意識(shí)尚未樹(shù)立，沒(méi)有清晰地意識(shí)到自身的安全防范責(zé)任；三是安全防范的知識(shí)和能力較為欠缺，存在著較多的“短板”。因此，在堅(jiān)持打擊違法犯罪的同時(shí)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安防范工作，建立和完善社會(huì)治安防控體系。具體措施包括：（1）針對(duì)突出的治安問(wèn)題，制定并落實(shí)較為周密的治安防范措施，堅(jiān)決遏制突出治安問(wèn)題的發(fā)展與惡化；（2）建立并完善城鄉(xiāng)治安防控網(wǎng)絡(luò)，消除死角，最大限度地?cái)D壓犯罪分子的作案空間，預(yù)防和減少多發(fā)性、可防性案件的發(fā)生；（3）建立完善特種行業(yè)治安防控和內(nèi)保單位治安防范網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)特種行業(yè)的治安監(jiān)管，做到規(guī)范化管理，對(duì)黨政機(jī)關(guān)、金融網(wǎng)點(diǎn)、大型公共場(chǎng)所等要害部位和重點(diǎn)場(chǎng)所實(shí)行重點(diǎn)防范；（4）完善社區(qū)警務(wù)工作機(jī)制，規(guī)范社區(qū)警務(wù)運(yùn)作，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的職能優(yōu)勢(shì)，落實(shí)治安管理責(zé)任和各項(xiàng)安全防范措施，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)各方面力量參與群防群治工作，加強(qiáng)對(duì)多發(fā)性侵財(cái)案件和影響群眾安全感案件的防范、控制和打擊；（5）廣泛組織開(kāi)展基層平安建設(shè)創(chuàng)建活動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)廣大群眾參與平安創(chuàng)建的積極性，增強(qiáng)各類(lèi)主體的平安創(chuàng)建意識(shí)；（6）組織和調(diào)動(dòng)各方力量，加強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處工作，實(shí)現(xiàn)群體性上訪(fǎng)、群眾性械斗事件、民間糾紛激化和“民轉(zhuǎn)刑”案件明顯下降；（7）依靠各方共同加強(qiáng)對(duì)特殊群體的教育管理工作，努力實(shí)現(xiàn)特殊群體回歸社會(huì)；（8）強(qiáng)化單位法人、業(yè)主參與治安防控的責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)單位法人、企事業(yè)單位的安全防范工作；（9）加大科技防范力度，推進(jìn)科技創(chuàng)安工作，充分發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在治安防范中的作用；（10）充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在社會(huì)治安防范工作中的主力軍作用，全面開(kāi)展治安防范，積極構(gòu)建治安防范網(wǎng)絡(luò)；（11）進(jìn)一步拓寬城鄉(xiāng)居民和治安志愿者參與治安防控的新途徑，真正做到群防群治。上述各項(xiàng)措施，都是強(qiáng)調(diào)組織動(dòng)員各企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)居民和治安志愿者參與社會(huì)治安防控的重要舉措，也是社會(huì)治安綜合治理理念的具體體現(xiàn)。

（二）社會(huì)矛盾排查化解

隨著改革開(kāi)放的不斷深化和利益格局的深刻調(diào)整，各種矛盾糾紛及由此引發(fā)的群體性事件或“民轉(zhuǎn)刑”案件日益增多，嚴(yán)重地影響了社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)矛盾排查化解是綜合治理的一項(xiàng)重要工作。早在1991年，黨中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》中就明確提出：“要大力疏導(dǎo)調(diào)解各種社會(huì)矛盾和民間糾紛，正確處理人民內(nèi)部矛盾，防止矛盾激化”。2000年8月，中辦、國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)中央綜治委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的意見(jiàn)》明確提出：“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是社會(huì)治安綜合治理工作的基本任務(wù)。排查調(diào)處矛盾糾紛是正確處理人民內(nèi)部矛盾、預(yù)防和減少犯罪及群體性事件的首要環(huán)節(jié)，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和廣大人民群眾根本利益的一項(xiàng)重要工作”。2001年9月，黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見(jiàn)》明確把“深入開(kāi)展矛盾糾紛排查調(diào)處”列為綜治工作的首要任務(wù)。黨的十六大、十七大、十八大報(bào)告及《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防范工作的意見(jiàn)》（2002年11月）、《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社會(huì)治安綜合治理基層組織建設(shè)的若干意見(jiàn)》（2003年10月）、《關(guān)于深入開(kāi)展平安建設(shè)的意見(jiàn)》（2005 年10月）等一系列重要文件都反復(fù)強(qiáng)調(diào)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的重要地位和作用。從現(xiàn)實(shí)情況看，因改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的“熱點(diǎn)問(wèn)題”引發(fā)的勞資糾紛、土地征用、城鎮(zhèn)拆遷安置、環(huán)境污染等社會(huì)矛盾糾紛較為突出。關(guān)系民生的教育、醫(yī)療、住房等問(wèn)題引起的社會(huì)矛盾糾紛涉及千家萬(wàn)戶(hù)，成為影響社會(huì)安全穩(wěn)定的深層次問(wèn)題。涉軍、移民、股民債民群體、出租車(chē)司機(jī)群體、企業(yè)轉(zhuǎn)制或破產(chǎn)后的退休職工以及被辭退的民辦教師等為解決自身利益問(wèn)題，成為不穩(wěn)定因素。進(jìn)一步做好矛盾糾紛排查調(diào)處工作，必須進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，努力完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作的體制機(jī)制和工作網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步完善多元化矛盾糾紛解決機(jī)制。一是依法加強(qiáng)對(duì)行政管理權(quán)力和決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，建立健全行政問(wèn)責(zé)和效能檢查制度，認(rèn)真貫徹落實(shí)重大事項(xiàng)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，實(shí)行重大決策失誤引咎辭職、經(jīng)濟(jì)賠償和刑事處罰制度，從源頭上預(yù)防和減少社會(huì)矛盾糾紛的產(chǎn)生。二是進(jìn)一步拓寬和暢通群眾訴求和民意表達(dá)渠道，進(jìn)一步完善公示、聽(tīng)證等制度，切實(shí)保障廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)于群眾反映的各種利益訴求和問(wèn)題，做到有人應(yīng)、有人管、有結(jié)果、有反饋，建立高效透明、便于監(jiān)督的人民內(nèi)部矛盾受理解決機(jī)制。三是依托社會(huì)治安綜合治理的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作的體制機(jī)制，構(gòu)建矛盾糾紛大調(diào)解工作格局，完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作網(wǎng)絡(luò)，明確矛盾糾紛排查調(diào)處工作責(zé)任主體，建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度。四是建立完善多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，在加大法律手段解決矛盾糾紛的同時(shí)，要繼續(xù)拓寬矛盾糾紛解決渠道，積極探索應(yīng)用調(diào)解、斡旋、仲裁等多種糾紛解決方式，有效形成多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制。從社會(huì)矛盾產(chǎn)生的社會(huì)根源及涉及領(lǐng)域來(lái)看，社會(huì)矛盾的排查調(diào)解工作也必須堅(jiān)持綜合治理的方針，動(dòng)員組織社會(huì)各方共同參與，逐步形成社會(huì)共識(shí)，減少分歧。

（三）治安重點(diǎn)地區(qū)整治

所謂“治安重點(diǎn)地區(qū)整治”，是指集中力量、集中時(shí)間對(duì)某一治安混亂地區(qū)或突出治安問(wèn)題進(jìn)行治理，以迅速改變面貌的工作方式。一個(gè)時(shí)期突出的治安問(wèn)題或治安混亂地區(qū)，往往影響社會(huì)治安形勢(shì)的走向，成為社會(huì)關(guān)注的治安熱點(diǎn)，抓住這些治安突出問(wèn)題或治安混亂地區(qū)開(kāi)展集中整治，重點(diǎn)突破，往往能夠取得以點(diǎn)帶面，影響全局的效果。治安重點(diǎn)地區(qū)整治是社會(huì)治安綜合治理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。1991年2月，黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》明確指出，“各地都要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，排查出治安問(wèn)題多的地區(qū)和單位，集中力量進(jìn)行重點(diǎn)治理整頓，務(wù)使這些地方盡快改變面貌”。2001年9月，黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見(jiàn)》明確要求：“各級(jí)社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)要定期分析研究社會(huì)治安形勢(shì)，針對(duì)本地區(qū)一個(gè)時(shí)間的突出治安問(wèn)題作出部署”。2005年10月，中辦、國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)中央政法委、中央綜治委《關(guān)于深入開(kāi)展平安建設(shè)的意見(jiàn)》要求建立健全對(duì)治安混亂地區(qū)和突出治安問(wèn)題定期排查制度，找出問(wèn)題癥結(jié)，組織有關(guān)部門(mén)共同進(jìn)行整治，限期改變面貌。多年來(lái)，各級(jí)綜治委堅(jiān)持什么問(wèn)題突出就重點(diǎn)整治什么，哪里治安混亂就集中整治哪里，相繼開(kāi)展了農(nóng)村治安問(wèn)題、“掃黃打非”、鐵路沿線(xiàn)治安秩序、學(xué)校及周邊治安秩序、企業(yè)周邊治安秩序、油氣田及輸氣管道生產(chǎn)秩序、盜竊破壞“三電”設(shè)施違法犯罪活動(dòng)、自行車(chē)被盜等系列重點(diǎn)整治活動(dòng)，迅速改變了治安混亂地區(qū)的面貌，一批突出治安問(wèn)題得到了遏制。很顯然，治安重點(diǎn)地區(qū)之所以形成或治安問(wèn)題之所以突出，主要是因?yàn)橐酝卫矸绞绞г斐傻?，必須通過(guò)“綜合治理”的方式尋求改變和突破。

三、綜合治理的理論特色

綜合治理作為一種重要的工作理念和工作方法，在中國(guó)已經(jīng)有30年左右的探索實(shí)踐。在這個(gè)過(guò)程中，已經(jīng)形成了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也提出了許多值得進(jìn)一步思考和研究的問(wèn)題。那么，“綜合治理”作為現(xiàn)代社會(huì)治理的一種重要方式，是否構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的學(xué)術(shù)概念，其理論支撐又是什么，等等，這些問(wèn)題需要我們進(jìn)一步的思考和探討。本文擬從治理對(duì)象、治理主體、工作方法、思維方式等四個(gè)角度對(duì)綜合治理的理論特色進(jìn)行簡(jiǎn)單的概括。

（一）從治理對(duì)象看，綜合治理主要針對(duì)復(fù)雜和疑難的社會(huì)問(wèn)題

考察“綜合治理”這個(gè)概念，離不開(kāi)一個(gè)重要的時(shí)代背景，這就是中國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)并在繼續(xù)推進(jìn)的改革開(kāi)放。離開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放這個(gè)重要的時(shí)代背景，就難以完全理解“綜合治理”這一概念的重要意義。無(wú)論是“綜合治理”應(yīng)用的公共困境、執(zhí)法困境、跨區(qū)困境等多種困境，還是綜合治理應(yīng)用的社會(huì)治安防范、社會(huì)矛盾排查化解、治安重點(diǎn)地區(qū)整治等領(lǐng)域，都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是該類(lèi)困境或相關(guān)領(lǐng)域的問(wèn)題已經(jīng)極為突出，但問(wèn)題的成因錯(cuò)綜復(fù)雜，僅僅依靠單個(gè)部門(mén)或一個(gè)地方的努力已經(jīng)難以改變，傳統(tǒng)的治理方式已經(jīng)無(wú)法奏效，亟需新的“綜合治理”來(lái)進(jìn)行破解。從社會(huì)治安綜合治理的主要工作看，打擊整治、社會(huì)治安防范、矛盾糾紛排查調(diào)處、流動(dòng)人口服務(wù)管理、預(yù)防青少年違法犯罪、刑滿(mǎn)釋放人員安置幫教、學(xué)校及周邊綜合治理、鐵路護(hù)路聯(lián)防等工作，都具有這樣的特點(diǎn)。改革開(kāi)放30多年來(lái)，各級(jí)黨委政府通過(guò)“綜合治理”這個(gè)載體和平臺(tái)解決和處理了很多復(fù)雜疑難問(wèn)題。這個(gè)時(shí)期正是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革不斷深化，農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的時(shí)期，這一時(shí)期中國(guó)人員流動(dòng)規(guī)模之大，社會(huì)轉(zhuǎn)型之深，社會(huì)問(wèn)題之多，社會(huì)治理之難，世所罕見(jiàn)。從這個(gè)角度看，“綜合治理”是中國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)的重要護(hù)航者，前瞻未來(lái)，“綜合治理”依然是改革開(kāi)放事業(yè)必不可少的“護(hù)航員”?？梢哉f(shuō)，是改革開(kāi)放的社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生了“綜合治理”的需求，“綜合治理”的出現(xiàn)契合了社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中社會(huì)問(wèn)題治理的要求。

（二）從治理主體看，綜合治理強(qiáng)調(diào)多方力量與資源的整合

社會(huì)治安綜合治理與其他的社會(huì)治理不同之處在于，社會(huì)治安綜合治理是全黨全社會(huì)的共同任務(wù)，需要各部門(mén)各方面齊抓共管、各負(fù)其責(zé)、協(xié)作配合。因此，參與社會(huì)治安綜合治理的主體很多，主要有各級(jí)黨委政府、各有關(guān)部門(mén)和人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、公民和群防群治組織等等。公安、檢察院、法院、司法行政、國(guó)家安全等政法機(jī)關(guān)充分運(yùn)用法律武器和治安手段，依法預(yù)防和懲治犯罪，同時(shí)，綜合治理強(qiáng)調(diào)相信群眾，依靠群眾，發(fā)動(dòng)群眾，實(shí)行群防群治，形成全黨動(dòng)手、全民動(dòng)員、全社會(huì)齊抓共管的局面。所以，社會(huì)治安綜合治理的主體和力量具有廣泛的群眾性和社會(huì)性，黨、政、軍、群各方面都有維護(hù)社會(huì)治安的職責(zé)和任務(wù)，公民個(gè)人也有維護(hù)社會(huì)治安的權(quán)利和義務(wù)，是“打防結(jié)合，預(yù)防為主，專(zhuān)群結(jié)合，依靠群眾”方針的具體體現(xiàn)。所以，社會(huì)治安綜合治理的過(guò)程，實(shí)際上也是廣泛組織動(dòng)員全社會(huì)力量共同解決社會(huì)治安問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的過(guò)程。不僅如此，社會(huì)治安綜合治理也十分重視資源的整合工作，通過(guò)民意導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，積極組織引導(dǎo)社會(huì)各界將資源投入到社會(huì)關(guān)注的社會(huì)治安防范和社會(huì)矛盾排查化解，從而積極推動(dòng)社會(huì)治安突出問(wèn)題的解決，維護(hù)社會(huì)安全。

（三）從工作方法看，綜合治理強(qiáng)調(diào)多種手段與方法的綜合運(yùn)用

綜合治理治理對(duì)象的復(fù)雜性，客觀上導(dǎo)致傳統(tǒng)治理方式依靠單個(gè)部門(mén)、單一手段和方法的紛紛失效，因此，強(qiáng)調(diào)多種手段和方法的綜合運(yùn)用，成為“綜合治理”的重要特色。1991年，中共中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》明確規(guī)定了社會(huì)治安綜合治理的主要手段包括政治手段、法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、文化手段和教育手段，實(shí)踐過(guò)程中，技術(shù)手段等也被廣泛地應(yīng)用于社會(huì)治安綜合治理的各個(gè)領(lǐng)域?！熬C合治理”強(qiáng)調(diào)問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，突出“怎么”解決問(wèn)題，不拘泥于單一手段和方法，而是什么手段管用就用什么手段，什么方法有效就用什么方法，具有很明顯的實(shí)用性。同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)，無(wú)論運(yùn)用什么手段和方法，都必須在法律和法治的軌道中運(yùn)行，決不能采用違法的手段，更不能凌駕于法律之上，否則將會(huì)給中國(guó)的社會(huì)發(fā)展帶來(lái)更大的損害。

（責(zé)任編輯：黃家亮）

□社會(huì)政策

□社會(huì)政策

（四）從思維方式看，綜合治理強(qiáng)調(diào)辯證地觀察問(wèn)題和分析問(wèn)題

綜合治理另一個(gè)值得關(guān)注的特色是它的辯證思維方式，它強(qiáng)調(diào)要辯證地觀察和思考問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)表里結(jié)合、標(biāo)本兼治、打防結(jié)合、預(yù)防為主、綜合施治、辯證施策。一些社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，往往是多種因素造成的，

其中一些因素是改革開(kāi)放過(guò)程中，因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型形成的，短時(shí)期內(nèi)難以完全消除，從這個(gè)角度看，一些社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)是現(xiàn)階段難以完全避免的。但是，如果對(duì)這些社會(huì)問(wèn)題長(zhǎng)期視而不見(jiàn)，放任不管，就可能養(yǎng)虎為患，破壞社會(huì)秩序，危及社會(huì)的正常運(yùn)行，最終影響改革開(kāi)放的順利進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。因此，必須在全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，客觀分析社會(huì)問(wèn)題的表現(xiàn)形式及產(chǎn)生原因，研究制定針對(duì)性的對(duì)策措施，針對(duì)突出的社會(huì)問(wèn)題拿出具體的具有可操作性的工作方案，經(jīng)常開(kāi)展有針對(duì)性的專(zhuān)項(xiàng)治理工作，努力推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題的解決，并逐步消除社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的社會(huì)土壤?？傊?，綜合治理既要大力“治標(biāo)”，也要努力“治本”；既要解決好社會(huì)問(wèn)題，也要逐步消除社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因。

Comprehensive Governance in the View of Social Governance Innovation

YUAN Zhen-long

Abstract:Comprehensive governance is a concept with China characteristics, which mainly be used in dilemma situations of public, law enforcement, and cross-district. The main functional fields of comprehensive governance include social security maintaining, resolving social contradictions, renovation of public security key areas, etc. The theoretical characteristics of comprehensive governance were refined from four aspects which include subjects of governance, means of governance, objects of governance, and may of thinking.

Key words:comprehensive governance; application situation; main Field ; theoretical characteristics

作者簡(jiǎn)介：袁振龍，北京市社會(huì)科學(xué)院研究員，首都社會(huì)治安綜合治理研究所副所長(zhǎng)，社會(huì)學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理、社區(qū)治理。（北京，100101）