劉 鵬

(山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院，山西 太原 030006)

“城中村”作為城市化進(jìn)程中特定產(chǎn)物，改造進(jìn)程一度緩慢，直至近兩年才提速。與之相應(yīng)的各種糾紛復(fù)雜，需要社區(qū)社會(huì)組織積極協(xié)調(diào)。據(jù)2013年6月統(tǒng)計(jì)，太原市城中村名錄數(shù)為173個(gè)，城中村社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量眾多但發(fā)揮功能有限。如何對(duì)這些城中村社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行有效管理，引導(dǎo)其服務(wù)于社會(huì)，已經(jīng)成為學(xué)界及實(shí)務(wù)界的重要課題。

一、太原市城中村社區(qū)社會(huì)組織釋義及現(xiàn)狀

(一)城中村社區(qū)社會(huì)組織釋義

城中村社區(qū)社會(huì)組織，是指在城市邊緣農(nóng)村或者村改居、城中村安置社區(qū)設(shè)立的，以社區(qū)居民為主要成員，以社區(qū)村委會(huì)轄區(qū)為活動(dòng)地域，由社區(qū)居民自發(fā)成立并自覺參與的，在社區(qū)范圍內(nèi)開展公益性、科技服務(wù)性、文體娛樂性和參與社區(qū)協(xié)同服務(wù)的，具有社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的非營(yíng)利組織［1］。學(xué)界對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織也有其他稱謂，如“社區(qū)民間組織”［2］“社會(huì)組織”［3］等。本文使用社區(qū)社會(huì)組織這一名稱。

按照服務(wù)性、群眾性和專業(yè)性來劃分，社區(qū)社會(huì)組織分為兩類［4］:一是社區(qū)社會(huì)社團(tuán)。這是由社區(qū)居民自愿組成并開展活動(dòng)的非營(yíng)利性的社團(tuán)組織。按其功能又可分為利益維護(hù)類、情趣文體類和公益類等。比如利益維護(hù)類社區(qū)社會(huì)社團(tuán)有業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)法律援助中心等組織;情趣文體類社區(qū)社團(tuán)如文體協(xié)會(huì)、書畫協(xié)會(huì)等;公益類社區(qū)社團(tuán)主要包括社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)等。二是社區(qū)民辦非營(yíng)利服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)。隨著城中村社區(qū)建設(shè)發(fā)展，社區(qū)民辦非營(yíng)利組織將進(jìn)一步向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，并根據(jù)社區(qū)居民的服務(wù)需求自主開展服務(wù)和運(yùn)營(yíng)［5］。

(二)太原市城中村社區(qū)社會(huì)組織現(xiàn)狀

太原市社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展成績(jī)突出，近些年數(shù)量和質(zhì)量穩(wěn)步提升。為了更好地完善管理工作，2011年太原市社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心成立，并建立健全中心的各項(xiàng)規(guī)章制度和各類項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范。2012年10月中旬，完成第一批社區(qū)社會(huì)組織孵化培育，同期完成“太原市社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搭建;成立太原市社區(qū)社會(huì)組織孵化實(shí)踐基地;建立太原市社區(qū)社會(huì)組織專家人才庫;成立太原市義工聯(lián)盟。2014年，太原市被民政部評(píng)為山西省唯一的“全國(guó)首批社會(huì)組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)”。這些組織在環(huán)境保護(hù)、居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、緩解生活壓力、預(yù)防家庭暴力、預(yù)防犯罪、促進(jìn)信息流通等方面有一定的作用。

然而，城中村社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展仍然存在著諸多問題。第一，城中村各社區(qū)內(nèi)社區(qū)社會(huì)組織雖然眾多，但實(shí)際登記的數(shù)量較少，管理創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新較少。課題組對(duì)許西社區(qū)、北張社區(qū)、寇莊社區(qū)等進(jìn)行實(shí)地走訪，以“您認(rèn)為城中村社區(qū)最重要的問題是什么”的調(diào)研結(jié)論顯示:12%的居民知道社區(qū)社會(huì)組織，但卻不了解其功能;55%的居民認(rèn)為社區(qū)中村干部服務(wù)意識(shí)不強(qiáng);17%的居民認(rèn)為社區(qū)居住環(huán)境差。這一數(shù)據(jù)反映出如下問題:限于認(rèn)識(shí)水平、文化等因素，居民普遍對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織了解很少，參與度低，與城市社區(qū)有較大的差距;居民普遍對(duì)于社區(qū)干部的期望很高，但落差很大;社區(qū)居民普遍對(duì)于環(huán)境的要求越來越高。第二，社區(qū)社會(huì)組織在開展涉及利益協(xié)調(diào)工作問題突出。很多城中村社區(qū)原宅基地沒有拆除，安全隱患較大，環(huán)境衛(wèi)生、治安形勢(shì)嚴(yán)峻;一些社區(qū)利益維護(hù)類組織在這些區(qū)域從事調(diào)解家庭糾紛、拆遷利益分配等問題上雖然盡力，但收效甚微。

二、太原市城中村社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展困境及解決的著眼點(diǎn)

引導(dǎo)社會(huì)組織服務(wù)于城中村社區(qū)，需要考慮城中村社區(qū)治理格局中的社區(qū)社會(huì)組織治理體制的實(shí)效、利益糾紛的調(diào)節(jié)、社區(qū)社會(huì)組織自身發(fā)展的個(gè)體性和系統(tǒng)性問題等因素。

(一)社區(qū)社會(huì)組織管理機(jī)制不暢

首先，管理立法缺位是影響社區(qū)社會(huì)組織管理的一大因素。改革開放后，中國(guó)有關(guān)社會(huì)組織的法規(guī)滯后于社會(huì)組織的發(fā)展，如立法層次不高，至今未有一部法律;條例的內(nèi)容側(cè)重于登記程序，在稅收、財(cái)務(wù)管理、員工社會(huì)保障方面尚未有突破等等。其次，社會(huì)組織管理機(jī)制還沒有建立。2013年，太原市對(duì)社會(huì)社區(qū)組織由登記制改變?yōu)閭浒?、登記雙軌制，設(shè)立社會(huì)組織服務(wù)中心，推進(jìn)社會(huì)組織的評(píng)價(jià)辦法，注重于社區(qū)社會(huì)組織孵化工作。這些政策的核心是政府功能和社會(huì)功能的分離，從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，特別是這些制度的落實(shí)對(duì)于引導(dǎo)社會(huì)組織合法、健康發(fā)展作用明顯。但我們也應(yīng)當(dāng)看到:一是社區(qū)社會(huì)組織管理中從管理思維到治理思維的過渡需要一定時(shí)間。由于大量社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)由原先體制中分離來，難以迅速改變觀念，引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織健康發(fā)展。二是社會(huì)組織孵化系統(tǒng)中的人員較為年輕、還沒有掌握在復(fù)雜環(huán)境下如何很好地處理各種事件的能力，所以很難很快適應(yīng)城中村社區(qū)需要。三是由于民政部門引導(dǎo)較少，社區(qū)社會(huì)組織限于體制因素缺乏互相交流。四是社區(qū)社會(huì)組織與其他社區(qū)組織缺乏交流，無法發(fā)揮系統(tǒng)合力。為了盡快實(shí)現(xiàn)體制和機(jī)制的順暢，必須重視法律、政策貫徹落實(shí)，政府應(yīng)注重于通過多樣化的措施有效引導(dǎo)社會(huì)組織工作，提升其公信力。

(二)社區(qū)社會(huì)組織協(xié)調(diào)利益調(diào)節(jié)困難

從城中村現(xiàn)狀看，一些村子已經(jīng)安置結(jié)束但并未拆遷，如許西村;一些村子已經(jīng)整村拆遷，但安置分房秩序混亂;一些村子既沒有拆遷也沒有安置。為了能夠拿到更多的租金，一些村民違反建設(shè)規(guī)劃不斷加層，房屋的非法出租、轉(zhuǎn)讓等事件頻發(fā)。2014年塢城村一起垮塌事件導(dǎo)致死傷十余人，城中村社區(qū)社會(huì)組織遇到的最大問題便是利益矛盾。由于拆遷涉及利益巨大，一些村子社區(qū)社會(huì)組織未能起到引導(dǎo)功能，未能調(diào)節(jié)居民與村委會(huì)之間的矛盾;新社區(qū)與舊社區(qū)并存，導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)組織大量精力用于平衡利益矛盾;財(cái)富的膨脹帶來了村民腐化、墮落思想長(zhǎng)期存在，城中村社區(qū)中涉黃、涉賭情形頻發(fā);利益維護(hù)類、公益類社會(huì)組織發(fā)展困難，面臨尷尬的境地。社會(huì)的調(diào)整有諸多種規(guī)范，道德、倫理、法律等，任何一種調(diào)整規(guī)范都沒辦法解決所有問題。城中村社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)注重于以法治化思維推動(dòng)公民意識(shí)的培養(yǎng)，以熟人社會(huì)、禮儀秩序的回歸引導(dǎo)居民看重長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

(三)城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)及制度的本土化困境影響社會(huì)組織功能的發(fā)揮

具有城市與農(nóng)村雙重特征的城中村社區(qū)，居民還受到城鄉(xiāng)二元制因素的影響。大部分社區(qū)居民為村民置換身份，還有一些是通過商品房買賣、小產(chǎn)權(quán)房買賣、房屋租賃等形式成為該區(qū)域居民。由于商品房租房成本高昂，很多城市中的外來務(wù)工人員租賃小產(chǎn)權(quán)房或者居民宅基地上的房屋。未拆遷的社區(qū)，如許西、北張等社區(qū)，一些建筑物明顯違反規(guī)劃，這些居民由于與城中村村民之間享受的待遇差別巨大，體現(xiàn)在戶籍、福利、教育、醫(yī)療等方面。這種體制方面弊端使得雖然都在同一社區(qū)居住，但卻存在著巨大的不平等。因一些教育機(jī)構(gòu)、公司占用城中村土地，并簽訂了合作協(xié)議，允許村民享受相關(guān)待遇，也導(dǎo)致了居民身份和地位的不平等。這種現(xiàn)狀使城中村社區(qū)社會(huì)組織在開展有關(guān)利益維護(hù)類、公益類事務(wù)時(shí)，通常很難實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一。

成熟的社區(qū)需要有共同價(jià)值基礎(chǔ)，社區(qū)社會(huì)組織多項(xiàng)制度源于西方社會(huì)社區(qū)文化的長(zhǎng)期踐行。城中村社區(qū)居民身份特別，在解決糾紛時(shí)，需要在普遍性和特殊性中尋求平衡。很多來自西方社會(huì)的治理方式需要不斷地改進(jìn)和變通，需要社區(qū)社會(huì)組織著眼于自身的溝通、業(yè)務(wù)的創(chuàng)新等，以符合城中村社區(qū)治理的特殊性。

三、太原市城中村社區(qū)社會(huì)組織制度建設(shè)之理念重塑

德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯最早在1887年寫作的《社區(qū)與社會(huì)》認(rèn)為，理想社會(huì)應(yīng)當(dāng)滿足具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系親密、出入相友、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)共同體。城中村社區(qū)的治理是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要社區(qū)社會(huì)組織著眼于對(duì)于公民權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)、自身個(gè)體功能的發(fā)揮及社區(qū)社會(huì)組織在公民與國(guó)家之間的有效連接。

(一)以權(quán)利意識(shí)引導(dǎo)為起點(diǎn)推進(jìn)公民權(quán)利的落實(shí)

對(duì)城中村社區(qū)公民權(quán)利意識(shí)的長(zhǎng)期培養(yǎng)是解決各項(xiàng)問題的前提和基礎(chǔ)。美國(guó)哈佛大學(xué)教授羅伯特·柏特南界定了公民社會(huì)的特征:公民參與政治生活、政治平等、公民之間的團(tuán)結(jié)、相互信任和相互寬容以及合作的社會(huì)結(jié)構(gòu)的存在，如各種協(xié)會(huì)組織［6］。這些特征的前提便是公民能依照憲法和法律指引，行使自己的各項(xiàng)政治權(quán)利，并且依托社區(qū)社會(huì)組織維護(hù)權(quán)利，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)居民以主人翁精神參與社區(qū)治理，與其他公民之間共存、合作，有助于處理城中村改造的各種紛爭(zhēng)。社區(qū)社會(huì)組織宣傳選舉知識(shí)、公民選舉權(quán)利，組織村民學(xué)習(xí)各種法律制度;社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織幫助村民正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)于現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)的影響;法律組織引導(dǎo)居民建立人民調(diào)解制度等，引導(dǎo)居民自主自愿行使法律賦予的各項(xiàng)公民權(quán)利，進(jìn)而形成相互信任、相互寬容的社會(huì)氛圍。村民改居民再到市民的過渡，不單是身份變更，其重要意義是通過公民社會(huì)的建立，逐步提升居民的權(quán)利意識(shí)以融合到城市社區(qū)體系中。

(二)發(fā)揮社會(huì)組織個(gè)體功能，以個(gè)體功能促系統(tǒng)性發(fā)揮

黨的十八屆三中全會(huì)提出社會(huì)管理到社會(huì)治理的過渡，對(duì)于社會(huì)組織提出了更高的要求。在關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜的城中村社區(qū)，要求社區(qū)組織很好地理解政策法規(guī)，有較強(qiáng)的調(diào)研、分析、解決問題的能力，同時(shí)又因地制宜。一是社會(huì)組織充分發(fā)揮調(diào)研優(yōu)勢(shì)服務(wù)于政府決策。作為基層社會(huì)組織，他們可以通過了解、參與、解決各項(xiàng)問題，獲取社會(huì)第一手信息，為政府規(guī)范性文件的制定、政策的落實(shí)提供決策參考;社會(huì)組織還可以作為一條重要的紐帶，在其服務(wù)的社會(huì)基層民眾同企業(yè)、學(xué)術(shù)界、新聞媒介分類調(diào)研及分析，在發(fā)揮溝通和協(xié)調(diào)作用的同時(shí)，為主管部門的社會(huì)綜合治理提供依據(jù)。二是社會(huì)組織有助于規(guī)范實(shí)際效能的發(fā)揮。近些年來，國(guó)內(nèi)關(guān)于社區(qū)組織管理規(guī)范眾多，但由于繁瑣的備案制度以及高入門條件，導(dǎo)致一些社區(qū)社會(huì)組織無法真正發(fā)揮其功能?，F(xiàn)實(shí)中，太原市出臺(tái)的評(píng)估制度以及簡(jiǎn)化登記條件的政策，需要在各區(qū)貫徹落實(shí)，以真正發(fā)揮其功能。三是社區(qū)社會(huì)組織類型多樣，對(duì)于公民意識(shí)、社區(qū)調(diào)解和穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。一些社會(huì)組織對(duì)于慈善事業(yè)、公民互助、公民互信、公民心理疾病的防控作用明顯。社會(huì)組織之間溝通、合作、協(xié)調(diào)，整合大量分散于社會(huì)的潛在資源的同時(shí)，有效地解決著社區(qū)發(fā)生的各類糾紛。

(三)發(fā)揮系統(tǒng)性功能，促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織管理機(jī)制順暢建立

社區(qū)社會(huì)組織系統(tǒng)運(yùn)作有助于社會(huì)組織建立順暢的溝通和交流機(jī)制。系統(tǒng)論觀點(diǎn)認(rèn)為，系統(tǒng)中的各個(gè)要素有機(jī)配合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一有助于個(gè)體與系統(tǒng)發(fā)揮最大合力。各類型社會(huì)組織發(fā)揮各自功能，有效地聯(lián)系著對(duì)于國(guó)家和公民之間的關(guān)系;社區(qū)各種組織之間協(xié)調(diào)配合，又有利于各種社會(huì)組織聯(lián)席工作，在系統(tǒng)中確定各自角色，從而形成各類糾紛的綜合治理。同時(shí)，系統(tǒng)化又依賴于以和諧、文明為精神內(nèi)核的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。通過各種情趣文體類活動(dòng)和優(yōu)秀文化講座等形式，引導(dǎo)社區(qū)居民正確地看待長(zhǎng)遠(yuǎn)利益;通過各類傳統(tǒng)節(jié)日如元宵節(jié)、端午節(jié)、重陽節(jié)的活動(dòng)，引導(dǎo)居民重視崇德、行孝，繼承和發(fā)揚(yáng)中華民族的傳統(tǒng)美德;通過社會(huì)組織的活動(dòng)，居民學(xué)習(xí)和實(shí)踐公共道德，學(xué)習(xí)文明生活規(guī)則，學(xué)習(xí)與他人友好相處的方法，關(guān)心共同利益，為提高公民素質(zhì)、倡導(dǎo)社會(huì)文明發(fā)揮積極的作用［7］。以優(yōu)秀文化為支撐帶動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織系統(tǒng)性功能的發(fā)揮，必然會(huì)對(duì)順暢的社會(huì)組織治理機(jī)制的建立大有裨益。

社區(qū)社會(huì)組織是聯(lián)系公民、法治國(guó)家的重要橋梁。城中村社區(qū)社會(huì)組織在引導(dǎo)社區(qū)走向現(xiàn)代化過程中肩負(fù)著重要的使命，除以公民權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)為基礎(chǔ)、健全各項(xiàng)治理制度體系、發(fā)揮系統(tǒng)性的功能之外，還需要長(zhǎng)期實(shí)踐的不斷的修正。

［1］山西省人民政府法制辦．山西省社區(qū)社會(huì)組織備案管理暫行辦法［EB/OL］．［2014 － 11 － 05］．http://www．sxfzb．gov．cn/Article/ShowArticle．a(chǎn)sp?ArticleID=1955.

［2］白友濤．城市社會(huì)建設(shè)新杠桿:社區(qū)社會(huì)組織研究［M］．南京:東南大學(xué)出版社，2006:5．

［3］夏建中，特里N克拉克．社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展模式研究:中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析［M］．北京:中國(guó)社會(huì)出版社，2011:1．

［4］朱紅權(quán)．社區(qū)和社區(qū)社會(huì)組織概念解析［J］．經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011(6):219．

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［6］趙黎青．非政府組織與可持續(xù)發(fā)展［M］．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1998:209．

［7］北京市民政局課題組．關(guān)于促進(jìn)民辦非企業(yè)單位發(fā)展研究報(bào)告［EB/OL］．［2014 － 02 － 01］．http://zyzx．mca．gov．cn/article/yjcg/mjzz/200807/20080700018673．shtml．