王 曉 征

(商丘師范學(xué)院 法學(xué)院，河南 商丘 476000)

農(nóng)村土地確權(quán)問題探討
——以豫東地區(qū)為例

王 曉 征

(商丘師范學(xué)院 法學(xué)院，河南 商丘 476000)

土地資源的稀缺性和差異性形成了對(duì)土地的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)，保證土地資源各利益主體尤其是農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵害，是集約利用土地、夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。基于對(duì)豫東農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前土地確權(quán)進(jìn)程中存在著基層政府認(rèn)識(shí)不到位、多方支持配合不足、土地權(quán)屬資料不健全、確權(quán)資金不足等問題。推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)，要兼顧歷史和現(xiàn)實(shí)發(fā)展，依法依規(guī)制定確權(quán)流程和方法，妥善處理各種權(quán)屬關(guān)系，建立切實(shí)可行的土地權(quán)屬爭(zhēng)議化解機(jī)制，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)利。

土地資源；確權(quán)；農(nóng)民權(quán)利

一、問題的提出

土地是農(nóng)村基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民自身的安全感和對(duì)于村莊的歸屬感的來源。隨著我國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)民的土地權(quán)益在一定程度上受到了損害：一是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)實(shí)生活中不斷被侵害；二是地方政府追求經(jīng)濟(jì)利益與農(nóng)民土地權(quán)益之間存在沖突。此外，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)土地的需求逐年遞增，尤其是在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，存在著強(qiáng)迫農(nóng)民拆掉舊居入住社區(qū)以獲得建設(shè)用地增減平衡指標(biāo)的情況。新村莊建成后整理出來的建設(shè)土地的指標(biāo)，被置換到城市以地生財(cái)，引發(fā)了激烈的社會(huì)矛盾。因此，進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)，依法保護(hù)農(nóng)民的土地合法權(quán)益顯得尤為迫切。

改革開放以來，我國的農(nóng)村土地政策基本沒有太大變化，只是進(jìn)一步明確了對(duì)農(nóng)民承包權(quán)利的保護(hù)。1984年頒布的《土地管理法》確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度，規(guī)定承包權(quán)15年不變，1993年則延長到30年不變。2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出：現(xiàn)有的承包關(guān)系要保持不變并長期穩(wěn)定，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的多種形式。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民擁有了土地的經(jīng)營權(quán)，土地確權(quán)則是新形勢(shì)下保障和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利的關(guān)鍵。從2011年起，國家開始在一些地區(qū)進(jìn)行土地確權(quán)登記試點(diǎn)，2012年中央一號(hào)文件明確提出了農(nóng)村土地確權(quán)問題，2013年的一號(hào)文件更為明確地提出五年之內(nèi)要完成農(nóng)村土地確權(quán)工作。筆者于2013年9月至2014年2月多次深入到豫東地區(qū)多個(gè)縣市，通過實(shí)地訪談、查看資料等形式，對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)工作進(jìn)行調(diào)研，得到了關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)工作的第一手資料，現(xiàn)以此為基礎(chǔ)進(jìn)行分析和研究。

二、農(nóng)村土地確權(quán)的內(nèi)涵及意義

(一)農(nóng)村土地確權(quán)的內(nèi)涵

確權(quán)即權(quán)利的確認(rèn)，是依照法律法規(guī)和相關(guān)政策確定農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容。農(nóng)村土地的權(quán)屬主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地所有權(quán)、農(nóng)村農(nóng)民集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)民的宅基地使用權(quán)四個(gè)方面，其中最重要的權(quán)利主體是村集體和農(nóng)民。農(nóng)村土地確權(quán)的主要對(duì)象包括：耕地(園地)、林地、牧草地、公共事業(yè)與服務(wù)管理用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、水域及水利設(shè)施用地、宅基地、工礦倉儲(chǔ)用地、未利用地和其他農(nóng)用地。其中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)所涉及的土地是確權(quán)的重點(diǎn)。農(nóng)村土地確權(quán)的核心是依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)，形成“產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

(二)農(nóng)村土地確權(quán)的意義

依法確定農(nóng)村土地的權(quán)屬關(guān)系，對(duì)于全面執(zhí)行嚴(yán)格的農(nóng)村土地管理制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)體系，具有重要的意義。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．整合農(nóng)村土地資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。農(nóng)村土地確權(quán)是理清農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的根本環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村社會(huì)進(jìn)一步改革的基礎(chǔ)。通過對(duì)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地的長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系的確認(rèn)，將農(nóng)民主體與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來，有利于打破土地二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)及用途管制，提高土地產(chǎn)出率，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新格局。

2．穩(wěn)定土地承包關(guān)系，充分保障農(nóng)民權(quán)益。通過查清土地的權(quán)屬、面積、用途和空間位置，建立土地登記簿，摸清土地利用情況。對(duì)于不同類型的農(nóng)村土地，通過確權(quán)規(guī)范其用途，并與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地整治、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、土地征收等各項(xiàng)工作結(jié)合，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。這樣做有助于改變農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

3．夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村亂占耕地和農(nóng)民棄耕打工導(dǎo)致耕地荒蕪、家園廢棄的現(xiàn)象普遍存在，18億畝耕地的紅線已岌岌可危，開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，明晰農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，依法確保農(nóng)民的土地物權(quán)，能夠激活農(nóng)民對(duì)于土地的熱情，減少土地的拋荒和浪費(fèi)，提高農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營程度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐。

4．加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地依法入市。目前我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐包括轉(zhuǎn)包、互換、租賃、入股等多種形式，流轉(zhuǎn)的規(guī)模呈現(xiàn)多樣化，流轉(zhuǎn)的進(jìn)程發(fā)展迅速，范圍也在不斷擴(kuò)大，從原來的荒山、荒地到果園、林地、農(nóng)耕地等多種類型的土地均能夠參與到流轉(zhuǎn)中去。而土地入市是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要形式，我國多個(gè)地區(qū)的土地改革均向規(guī)范土地入市的方向發(fā)展。已有的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)頒證是土地入市的最重要的基礎(chǔ)和條件。

5．維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序，化解社會(huì)矛盾。通過調(diào)查登記對(duì)國有土地和集體土地的界線進(jìn)行明確的界定，進(jìn)行農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證，依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，能夠有效解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛；在出現(xiàn)征地和拆遷情況時(shí)，以土地確權(quán)登記結(jié)果作為補(bǔ)償依據(jù)，能夠化解農(nóng)村社會(huì)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中因房屋拆遷、土地征用等帶來的社會(huì)矛盾，為更好地維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定提供保證。

三、豫東地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)實(shí)踐及困境

2011年10月，河南省制定了《關(guān)于加快推進(jìn)全省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的意見》，要求全省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作分階段進(jìn)行。2013年中央一號(hào)文件頒布以后，新一階段的確權(quán)工作逐步從試點(diǎn)走向全面鋪開，從2013年9月份開始，農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地的土地確權(quán)已經(jīng)逐步推進(jìn)。從對(duì)豫東地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作現(xiàn)狀的調(diào)研來看，各地均成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本地工作的組織開展，并將此項(xiàng)工作納入財(cái)政預(yù)算。盡管各地均按照要求開展了土地確權(quán)工作，但進(jìn)展緩慢，地方政府工作的積極性和主動(dòng)性不高。據(jù)筆者在豫東地區(qū)多個(gè)縣市進(jìn)行的調(diào)研，扎實(shí)有效推進(jìn)確權(quán)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)寥寥無幾。當(dāng)前土地確權(quán)工作主要存在著以下幾個(gè)方面的問題。

(一)基層政府對(duì)確權(quán)工作認(rèn)識(shí)不全面

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，基層政府尤其是具體負(fù)責(zé)實(shí)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)確權(quán)工作的認(rèn)識(shí)不到位，存在著怕麻煩、不想做的意識(shí)。一些基層政府工作人員對(duì)于農(nóng)村集體土地、集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地確權(quán)的重要性缺乏必要的重視，把主要精力放在了引進(jìn)發(fā)展資金、土地整理和增減掛鉤等能夠從土地項(xiàng)目中獲得收益的方面，忽視了這些項(xiàng)目實(shí)施的前提和基礎(chǔ)就是對(duì)農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證，沒有從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)新農(nóng)村和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的全局出發(fā)來認(rèn)識(shí)確權(quán)工作的重要意義。

(二)多方配合支持不夠

在進(jìn)行地籍調(diào)查登記的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，確權(quán)工作存在著部分村干部和群眾不夠配合的狀況。由于土地界限存在著爭(zhēng)端，個(gè)別村干部不愿得罪村民，不能積極配合；一些群眾對(duì)于調(diào)查登記存在思想上的顧慮，盡管確權(quán)是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的法律認(rèn)可，但由于前期宣傳不到位，致使他們認(rèn)為這是政府要收取管理費(fèi)用的前期工作而心存疑慮。例如，由于歷史的原因，有些村民宅基地面積很大，一般都有一到兩個(gè)占地在三分以上的大院落，有的甚至有三四個(gè)院子，出于對(duì)調(diào)查登記后可能要退出多余的院落或宅基地面積的顧慮而不愿配合。因此，在確權(quán)登記過程中，需要基層政府相關(guān)職能部門之間、基層政府與村集體和村民之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，對(duì)確權(quán)工作進(jìn)行整體規(guī)劃安排，制定切實(shí)可行的方案。

(三)土地權(quán)屬資料不健全，爭(zhēng)議解決困難

我國實(shí)行了30多年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)民獲得了土地的經(jīng)營權(quán)，也使村集體擁有了一定的對(duì)農(nóng)村資源調(diào)配的權(quán)力。在土地等自然資源的整合上，村集體作為土地所有者通過對(duì)土地的分配和調(diào)整實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)動(dòng)員，并以此為基礎(chǔ)建立了村莊集體經(jīng)濟(jì)，成為獲得鄉(xiāng)村權(quán)威資源和社會(huì)資源的重要形式，尤其是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的初期，村委會(huì)作為集體經(jīng)濟(jì)的載體擁有對(duì)集體資產(chǎn)的占有、處置和收益分配權(quán)，在統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制下?lián)碛休^高的權(quán)威性，從而行使了對(duì)資源的整合權(quán)力，也獲得了村民的認(rèn)同，形成了村集體和村民之間的密切聯(lián)系[1]。在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的調(diào)整和重新分配成為村集體重要的自治資源，通過調(diào)整土地的經(jīng)營權(quán)解決由于人口增減帶來的農(nóng)村就業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)土地的保障作用，增強(qiáng)村集體的凝聚力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長期不變的政策對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村的土地關(guān)系、保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益具有重要的意義，但“增人不增地、減人不減地”也對(duì)農(nóng)村土地關(guān)系帶來了深刻的影響：村集體不再擁有村民承包土地的經(jīng)營權(quán)的調(diào)整權(quán)力，致使村集體的影響力下降，土地權(quán)屬爭(zhēng)議。

從豫東地區(qū)的實(shí)踐來看，1996年以后出生的人口基本沒有分到承包地，嫁出娶入和分家等因素造成有地?zé)o證、有證無地的情況，不少農(nóng)民要求重新調(diào)整承包地，給確權(quán)工作帶來一定的困難。大量農(nóng)民工外出務(wù)工，承包地權(quán)屬確認(rèn)找不到人簽字，造成了一定的工作難度，影響了確權(quán)工作的順利進(jìn)行。而且由于歷史的原因，紙質(zhì)檔案保管不善，造成部分資料丟失，土地權(quán)屬資料不夠齊全；村與村之間、村民與村民之間，甚至鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的土地邊界都存在著很多爭(zhēng)議，權(quán)屬不夠明晰，一旦確權(quán)發(fā)證，原來被大家默認(rèn)的模糊狀況必須明確，潛在的矛盾就凸顯出來，給確權(quán)工作帶來了一定的難題。另外，目前在一些地方實(shí)施的土地整理項(xiàng)目，改變了原來的溝、渠、路、壩，打破村組之間的范圍，地界也發(fā)生了新變化，少數(shù)農(nóng)民仍要自己原來的承包地，造成新的矛盾需要協(xié)調(diào)解決。還有一些爭(zhēng)議雖屬個(gè)案，不具有普遍性，但卻很難解決。筆者在夏邑縣太平鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)了解到，一宗土地的原承包戶因要繳納農(nóng)業(yè)稅、收益太低而長期拋荒，自愿放棄了承包權(quán)。后由村委會(huì)調(diào)整給另一村民，但沒有手續(xù)。農(nóng)業(yè)稅取消后，隨著國家對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增多，土地收益增長較快，原承包戶要求收回土地的承包權(quán)，但這宗土地事實(shí)上的經(jīng)營者已經(jīng)耕種了多年并已得到了村委會(huì)和村民的認(rèn)可，用村干部的話說，就是“原來給你你不要，現(xiàn)在人家種了你又要，誰也不能提出恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方法讓雙方都認(rèn)可”。兩戶人家均拿不出有效證據(jù)證明自己對(duì)土地具有承包權(quán)，由此積下了矛盾且很難調(diào)解。

(四)缺乏必要的資金支持

進(jìn)行土地確權(quán)登記，需要經(jīng)過調(diào)查摸底、影像采集、制作宗地圖、信息錄入等一系列程序和流程。解決“四至不清”問題，就需要航拍彩圖，還要有人到現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)。這些程序和規(guī)范的實(shí)施，都需要開支大量費(fèi)用。盡管有專家認(rèn)為，隨著技術(shù)的進(jìn)步，土地確權(quán)的成本可控制到8-10元[2]，但從實(shí)踐來看，各地均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)測(cè)算，不算村、組干部和實(shí)測(cè)人員的工資，確權(quán)登記每畝約需經(jīng)費(fèi)40元左右，有的高達(dá)60元[3]。以河南省為例，全省僅種糧耕地就達(dá)1億5千萬畝，如按每畝40元計(jì)算，完成確權(quán)登記需要60億元，這還不包括對(duì)農(nóng)民的宅基地進(jìn)行確權(quán)的費(fèi)用。由于地方政府財(cái)政緊張，很難一次性投入足夠的款項(xiàng)用于此項(xiàng)工作，經(jīng)費(fèi)籌集不足或遲遲不到位，影響了確權(quán)工作的順利進(jìn)展。

四、農(nóng)村土地確權(quán)的推進(jìn)路徑

(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)利

堅(jiān)定不移地推進(jìn)社會(huì)公平與正義，讓農(nóng)民享受到改革和建設(shè)的成果，這是土地確權(quán)的根本目的。現(xiàn)行的土地制度要保障農(nóng)民不失去土地，一是不允許任何組織和個(gè)人剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)；二是不允許農(nóng)民為了眼前的利益隨便丟掉自己的土地。因?yàn)橥恋夭粌H是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，更是他們現(xiàn)在和未來回歸農(nóng)村的最后一道保障。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，土地問題成為建設(shè)中的一個(gè)核心問題。在當(dāng)前我國土地壓力很大的情況下，既要保證糧食生產(chǎn)的安全，又要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在建設(shè)用地的征用過程中，通過土地確權(quán)保證農(nóng)民的利益，以農(nóng)民為本，成為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。由于土地資源的有限性和需求的日益增長，人們對(duì)于土地的開發(fā)和利用意識(shí)高漲，隨之而來的就是各種各樣的土地不合理利用，尤其是在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)措施不健全，征地用地之后的補(bǔ)償和安置工作的不到位，損害了農(nóng)民的利益，引發(fā)了一些社會(huì)矛盾。因此，應(yīng)把土地確權(quán)作為基層政府重要的工作內(nèi)容、維護(hù)農(nóng)民利益的重點(diǎn)工作來抓，加強(qiáng)對(duì)確權(quán)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民應(yīng)該享有的土地權(quán)利。

(二)確定規(guī)范流程，依法依規(guī)進(jìn)行

農(nóng)村土地確權(quán)必須合法合規(guī)、依法依規(guī)而行，不能突破法律法規(guī)的約束。確權(quán)登記頒證的法律法規(guī)依據(jù)主要包括《物權(quán)法》《土地管理法》《土地登記辦法》《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》以及人民政府或者有關(guān)行政主管部門的批準(zhǔn)文件、處理決定和土地權(quán)屬協(xié)議書、認(rèn)定書等。在實(shí)踐中，由于國家尚未出臺(tái)農(nóng)村土地、房屋面積測(cè)繪標(biāo)準(zhǔn)，因此土地、房屋面積認(rèn)定尺度不好把握。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民承包地和房屋面積大多是手工丈量，與專業(yè)測(cè)繪隊(duì)伍采用GPS測(cè)量二者之間肯定會(huì)存在著很大的差異，如何解決這個(gè)矛盾，應(yīng)有明確的指導(dǎo)意見和標(biāo)準(zhǔn)化操作流程。在土地確權(quán)工作中，由于涉及農(nóng)村各種因土地而產(chǎn)生的利益關(guān)系，必須經(jīng)過認(rèn)真而科學(xué)的規(guī)劃，制定完成各項(xiàng)工作的時(shí)間表，通過在那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的、班子成員素質(zhì)較高、能力較強(qiáng)的居委會(huì)或行政村開展工作試點(diǎn)，研究工作中出現(xiàn)的問題和障礙及其解決方法，為全面開展農(nóng)村土地確權(quán)工作奠定良好的基礎(chǔ)。進(jìn)而通過總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)全面穩(wěn)妥推進(jìn)。

(三)制定恰當(dāng)?shù)拇_權(quán)方法，建立專業(yè)確權(quán)隊(duì)伍

確權(quán)工作由鄉(xiāng)級(jí)或縣級(jí)以上人民政府組織實(shí)施，土地管理部門作為人民政府的職能部門，具體承辦確權(quán)工作，對(duì)確權(quán)的意見和建議，要報(bào)同級(jí)人民政府作出決定。在確權(quán)過程中，要制定合適的確權(quán)方法，以現(xiàn)有土地承包使用、權(quán)屬證書和集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果為依據(jù)，理清承包地塊的面積和空間位置，將農(nóng)村土地承包關(guān)系及承包地塊、面積、空間位置、用途、地類、權(quán)屬證書等落實(shí)到戶和記錄在冊(cè)，完善和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理電子信息系統(tǒng)，依法賦予農(nóng)民更充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)證書等土地登記程序需要專業(yè)人才和專門的隊(duì)伍來實(shí)施，因此，應(yīng)建立專業(yè)隊(duì)伍，加快對(duì)農(nóng)村土地的測(cè)量，通過對(duì)農(nóng)村集體地籍?dāng)?shù)據(jù)包括各類文檔、圖形、圖象等數(shù)字化信息資料的管理，確保這些數(shù)據(jù)的合理、有效錄入，并把調(diào)查數(shù)據(jù)制作成直觀可視的土地利用現(xiàn)狀圖，進(jìn)一步規(guī)范土地利用規(guī)劃和土地評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)關(guān)注，以科學(xué)化、規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量地完成確權(quán)工作。

(四)明確界定確權(quán)重點(diǎn)，妥善處理各種權(quán)屬關(guān)系

為了確保確權(quán)的有序、順利進(jìn)行，需要制定和完善確定土地權(quán)屬方面的法規(guī)和政策，處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議和辦理土地權(quán)屬的登記造冊(cè)、核發(fā)證書等。核發(fā)證書是獲得土地權(quán)屬的法律認(rèn)可，其關(guān)鍵是前期的權(quán)屬問題是否能夠得到清楚調(diào)查。因此，地籍調(diào)查和登記是整個(gè)確權(quán)工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和保證。通過地籍調(diào)查，根據(jù)已有的檔案和形成的信息系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一的排查規(guī)劃，建立每宗土地的統(tǒng)一編碼，逐漸將新老地號(hào)做好轉(zhuǎn)變并及時(shí)入庫，同時(shí)編制新產(chǎn)生的地號(hào)。在地籍調(diào)查中，要明晰各種權(quán)屬關(guān)系，處理好土地所有權(quán)和使用權(quán)與行政管轄權(quán)的關(guān)系、土地權(quán)屬與規(guī)劃區(qū)域的關(guān)系等。在確權(quán)過程中，要充分考慮歷史因素和現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)歷史遺留的土地權(quán)屬問題，只要符合當(dāng)時(shí)規(guī)定的歷史事實(shí)，已依政策、法律確權(quán)的，要堅(jiān)決維護(hù)，不能輕易地改動(dòng)和否定；對(duì)現(xiàn)在實(shí)際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對(duì)待，因各種原因土地已經(jīng)發(fā)生了實(shí)際變更，只要過去不是強(qiáng)占，確權(quán)時(shí)就應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，原則性和靈活性相結(jié)合，尊重客觀現(xiàn)實(shí)。

(五)建立切實(shí)可行的土地權(quán)屬爭(zhēng)議化解機(jī)制，提高工作效率

對(duì)于在土地確權(quán)時(shí)遇到的各種爭(zhēng)議和矛盾，要制定專門的應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)制度，成立由政府工作人員、村干部和村民代表組成的爭(zhēng)議協(xié)調(diào)小組，基層政府、村委會(huì)和村民之間通過平等對(duì)話，溝通協(xié)調(diào)，加大調(diào)處力度，把有爭(zhēng)議的土地納入糾紛調(diào)解的范圍。通常情況下可進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解的，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商；不能通過現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商的，交由爭(zhēng)議協(xié)調(diào)小組調(diào)解。如果協(xié)調(diào)小組仍不能調(diào)解，就暫時(shí)不把該爭(zhēng)議土地進(jìn)行確權(quán)。也可通過面積分?jǐn)偤屯恋胤指畹确绞?，同?zhēng)議雙方達(dá)成一致意見后再進(jìn)行確權(quán)登記。集體所有土地一般只能為集體組織內(nèi)部使用；土地重復(fù)征用或劃撥的，以最后的歸屬為準(zhǔn)；土地界線與面積不吻合的，以土地界線為準(zhǔn)等等，最大程度地避免因土地權(quán)屬爭(zhēng)議而造成的群體事件的發(fā)生，從而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

[1]袁方成.治理集體產(chǎn)權(quán)：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的政府與農(nóng)民[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào),2013(7).

[2]丁筱凈.土地確權(quán)存在三大難點(diǎn)[J].民生周刊,2014(7).

[3]陳進(jìn).關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作中的幾個(gè)問題[J].安徽農(nóng)村工作,2013(7).

【責(zé)任編輯：李維樂】

2014-11-24

河南省政府決策研究招標(biāo)課題“當(dāng)前河南省農(nóng)村土地確權(quán)問題研究”(編號(hào)：2013B265)。

王曉征(1973-)，女，河南永城人，副教授、博士，主要從事農(nóng)村基層治理研究。

F301.2

A

1672-3600(2015)02-0109-04