[美]史蒂芬·L·威爾伯恩

(內(nèi)布拉斯加州立大學(xué) 法學(xué)院，美國)

國際勞工組織一直致力于取得出色且受人矚目的成就。為自由、平等、安全以及人格尊嚴(yán)領(lǐng)域中的正義且具有建設(shè)性的工作提供更多的機(jī)遇是國際勞工組織的使命。①但是國際勞工組織和具有類似性質(zhì)的組織卻面臨著一個(gè)十分具有挑戰(zhàn)性的工作環(huán)境。這些組織并非政府組織，因此它們沒有直接的立法權(quán)力。很多時(shí)候，這些組織必須緩和與極具權(quán)勢的經(jīng)濟(jì)力量的關(guān)系，甚至與他們發(fā)生正面對抗。在人口結(jié)構(gòu)和工作環(huán)境極其復(fù)雜的環(huán)境下，勞工組織的工作要想取得成功，就必須獲得政府的協(xié)助。然而，這些政府部門常常在一個(gè)或多個(gè)領(lǐng)域中，存在著彼此之間的競爭關(guān)系，比如，在制定完善的法規(guī)以及吸引資金方面。

本文援引了大量針對美國類似機(jī)構(gòu)的研究成果，并指出國際勞工組織要解決的問題與自身的管理能力并不協(xié)調(diào)，而這種不協(xié)調(diào)導(dǎo)致了一種嚴(yán)重的悖論。在侵犯勞工權(quán)益準(zhǔn)則的重災(zāi)區(qū)，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)要么沒有市場、要么被束之高閣。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)試圖解決發(fā)展中的探底競爭問題(一種通過剝奪勞工、損費(fèi)資源、破環(huán)環(huán)境來實(shí)現(xiàn)增長的做法)，這將有助于緩解探底競爭現(xiàn)象。但同時(shí)，這些準(zhǔn)則卻使力爭上游變得難以實(shí)現(xiàn)。國際勞工標(biāo)準(zhǔn)在與工人切身利益最為相關(guān)的領(lǐng)域可能最沒有效力，比如在確保正義而有建設(shè)性的工作方面。

這些研究成果表明，國際勞工組織的局限性比我們想象中的要強(qiáng)。它還指出了該組織可能有能力解決的問題的類型。具體來說，國際勞工組織可能能夠解決某些協(xié)調(diào)方面的問題，并在幫助促進(jìn)國家內(nèi)部的民主討論和改變方面，起到了標(biāo)桿的作用。

本文的第一部分將會(huì)介紹國際勞工組織的統(tǒng)治地位，并把它與統(tǒng)一法律委員會(huì)(ULC)，②一個(gè)在美國具有很高知名度和影響力的組織進(jìn)行比較。這兩個(gè)組織在結(jié)構(gòu)、職能和目標(biāo)上大體相似。在美國，有大量針對在統(tǒng)一法律委員會(huì)內(nèi)部占統(tǒng)治地位的機(jī)構(gòu)的承諾及其局限性的相關(guān)研究。第二部分將介紹這一研究的結(jié)果。第三部分將探討這些研究中，國際勞工組織對美國國內(nèi)類似組織的影響。

一、作為民間立法機(jī)構(gòu)的國際勞工組織

國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)在許多方面是類似的。為了表達(dá)上的方便，我按照美國文獻(xiàn)中的表述，將它們稱為民間立法機(jī)構(gòu)?！懊耖g”，表明它們不是“真實(shí)”的立法機(jī)構(gòu)，它們沒有被賦予權(quán)力制定具有約束力的法律?！傲⒎C(jī)構(gòu)”則表明，在重要的社會(huì)問題，它們依然是立法過程的參與者。正如所有便于表述的說法一樣，這樣的標(biāo)簽并不十分恰當(dāng)。本節(jié)將描述和細(xì)化這些民間立法機(jī)構(gòu)的類別，并將上述兩個(gè)組織也納入該范圍內(nèi)。

雖然國際勞工組織和統(tǒng)一立法委員會(huì)功能類似于立法機(jī)關(guān)，但兩者都不屬于政府機(jī)關(guān)，也沒有制定法律的權(quán)力。因此，兩者都扮演著在法律修訂中給相關(guān)立法機(jī)關(guān)提出建議的建議者角色。這表明兩者在立法過程中所扮演的角色具有相當(dāng)?shù)南拗菩?。也就是說，它們的相關(guān)舉措會(huì)受到針對其立法能力質(zhì)疑的限制，它們的行動(dòng)將在很大程度上是徒勞的，除非別的合法立法機(jī)關(guān)采納了它們的建議。正如我們將看到的，這將對這些組織提出什么類型的規(guī)則產(chǎn)生很大影響。然而，這個(gè)因素不應(yīng)該被過分強(qiáng)調(diào)。因?yàn)?，從這兩個(gè)組織方面來看，它們有一些相同的因素，使得上述限制因素不那么具有限制性。例如，這兩個(gè)組織在工作方面從容不迫，從初步理念的提出，到最終成型的立法建議方案的確立，中間會(huì)有一個(gè)相當(dāng)長的間隔期。這使得對提議通過可能性的預(yù)測變得十分困難。因此，最大限度地減少了約束。同樣的，兩個(gè)組織的理念和主要職能是制定可以頒布的法律條文。這方面的壓力很可能在某種程度上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于質(zhì)疑兩者在制定條律能力上的局限會(huì)延緩甚至阻滯立法進(jìn)程所帶來的壓力。③

盡管國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)在結(jié)構(gòu)上有類似之處，但兩者也存在著差異。我們先來看看兩者的相似之處。首先，這兩個(gè)組織在組織架構(gòu)上大體是類似的。國際勞工組織的正式工作，由每年召開一次的國際勞工大會(huì)主理。每個(gè)成員國可派四名代表參加會(huì)議，其中包括兩個(gè)政府成員和來自工人和雇主群體的代表各一名。而在統(tǒng)一法律委員會(huì)中，每個(gè)州可以派出一個(gè)代表團(tuán)。代表團(tuán)在規(guī)模和內(nèi)部構(gòu)成等方面有一些不同，但代表通常由州長任命，各代表團(tuán)通常由立法者和學(xué)者構(gòu)成。④這里，兩者有兩個(gè)重要的相似點(diǎn)。其一是利益集團(tuán)在兩個(gè)組織代表團(tuán)具有控制權(quán)的群體中，扮演著顯著的角色。在國際勞工組織中，工人和雇主都具有很明顯的代表性；而統(tǒng)一法律委員會(huì)方面，州議員、學(xué)者和一些別的團(tuán)體在這個(gè)過程中則發(fā)揮著顯著的作用。⑤第二點(diǎn)是，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的理事單位，不僅與基層的國家和州的政治進(jìn)程緊密相關(guān)，而且同時(shí)又分別不承擔(dān)直接且重大的政治責(zé)任。對于這兩個(gè)組織來說，雖然最終監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正式成員是政治任命的，但某種程度上因?yàn)闆]有法律授權(quán)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)都沒能在區(qū)域政治版圖上占有一席之地。

這兩個(gè)組織也都具備在制定議程方面發(fā)揮著重要作用的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。國際勞工組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在國際勞工大會(huì)的成員中產(chǎn)生，它負(fù)責(zé)制定會(huì)議議程，選舉總干事，并負(fù)責(zé)該組織的計(jì)劃和預(yù)算。統(tǒng)一法律委員會(huì)設(shè)置了一個(gè)執(zhí)行委員會(huì)來選舉總干事，執(zhí)行類似的功能，特別是議程設(shè)置功能。這些相似之處表明，這兩個(gè)組織至少要分兩個(gè)階段來制定最后頒布的規(guī)定：(1)由理事會(huì)或執(zhí)行委員會(huì)轉(zhuǎn)發(fā)的提案；(2)通過會(huì)議或委員會(huì)本身的建議。

兩個(gè)組織所采用的，考慮及采納建議的程序也是類似的。最重要的是，這兩個(gè)組織都要從兩方面來審視通過法律的主題內(nèi)容。對于國際勞工組織，這意味著在年會(huì)上要起草和討論兩份報(bào)告。對于統(tǒng)一法律委員會(huì)來說，這意味著每份立法草案都會(huì)在不少于兩次的全委會(huì)年會(huì)上經(jīng)過仔細(xì)的研究和討論。這將有助于制定出經(jīng)過精心策劃和深思熟慮的立法案，但同時(shí)也意味著相對較長的延遲期，也為發(fā)揮組織內(nèi)的政治動(dòng)力提供了更多的空間。

另一個(gè)有趣的相似點(diǎn)是，兩個(gè)組織提出的提案都分兩種，這兩種提案彼此之間也有很大的相似性。國際勞工組織制定公約和建議書。公約是用于簽約國頒布或批準(zhǔn)的立法草案，也就是說通過這個(gè)環(huán)節(jié)，使立法具有法律約束力。建議書不具有法律約束力，而是通過建議來指引政策、立法和執(zhí)法方面的工作。同樣，統(tǒng)一法律委員會(huì)也制定統(tǒng)一的、模式化的條例。統(tǒng)一的條例之所以在草擬階段嚴(yán)格保證統(tǒng)一性，是為了能夠在州立法機(jī)關(guān)得到通過。另一方面，模式化的條例，運(yùn)作上來說很像國際勞工組織的建議書，“都是旨在作為立法程序的指引，國家可以引用或修改，以滿足他們自身的需求和條件”。⑥我將在稍后討論這個(gè)有趣的相似之處，但我將會(huì)把注意力集中于如何在統(tǒng)一性的優(yōu)勢以及給定環(huán)境的差異所帶來的不同需求之間保持困難的平衡這個(gè)問題上。

與其他類似組織的一些簡單比較也突出國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)的相似性。美國法學(xué)會(huì)(ALI)是另一個(gè)在美國擁有影響力的民間立法機(jī)構(gòu)，⑦它也針對現(xiàn)行法律擬定不具法律約束力的建議草案，其采取的主要方式就是對各種不同領(lǐng)域法律提出有影響力的修訂意見，如在合同、財(cái)產(chǎn)、侵權(quán)行為等方面。⑧但是，另一方面，美國法學(xué)會(huì)與國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)存在著重大差異。由于美國法學(xué)會(huì)是一個(gè)自主發(fā)起的、終身會(huì)員制的組織，其成員與政治的相關(guān)性更弱，而且由組織本身選擇自己的成員，而不是由政府官方任命成員。更重要的是，美國法學(xué)會(huì)制定的草案的功能和主要受眾相比之前兩者來說更具差異化。其制定的草案主要面向法官、律師、學(xué)者。修訂建議，一般來說，主要針對的是法官和律師經(jīng)常使用的法律條文，而不是對立法環(huán)節(jié)提出建議。這意味著，它不像國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)受到草案通過方面的限制。但是，從另一方面來看，如果修訂議案質(zhì)量不高，也很容易被法官和律師忽略。因此，美國法學(xué)會(huì)所面臨的這種有效性限制，與國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)所面臨的在通過方面的限制，在效力和本質(zhì)上是大相徑庭的。 同樣，這個(gè)簡短的回顧表明，國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)是頗為相似的，而且這種相似性強(qiáng)于兩者中任何一者與美國法學(xué)會(huì)的相似性。

與國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)(UNIDROIT)的比較也印證了國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)大體相同。國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)是一個(gè)國際組織，作為一個(gè)獨(dú)立立法機(jī)關(guān)重點(diǎn)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各國私法規(guī)則，特別是商業(yè)私法規(guī)則方面。⑨像國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)一樣，國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)的主要活動(dòng)之一是制定統(tǒng)一的私法規(guī)則并敦促各國采用。因此，它的立法實(shí)踐也會(huì)受到通過限制。有趣的是，國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)也會(huì)制定類似勞工組織的建議書和統(tǒng)一法律委員會(huì)模式化法案的提案。之所以這樣做，顯然是因?yàn)槠渲贫ǖ慕y(tǒng)一化的規(guī)定在提交會(huì)員國通過時(shí)遇到了困難。⑩但國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)和國際勞工組織、統(tǒng)一法律委員會(huì)的一個(gè)顯著的區(qū)別是，美國法學(xué)會(huì)的那些選擇性的提案有更廣泛的受眾，國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)的選擇性提案的受眾仍然主要是立法機(jī)關(guān)，相比之下，國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)的選擇性提案的受眾不僅是立法機(jī)關(guān)，同時(shí)也給其他組織或個(gè)人，如法官、仲裁員，還有在商業(yè)交易中涉及的各方。雖然這些更廣泛的受眾可能對國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)的提案感興趣，但是兩者提案的主要受眾依然是立法機(jī)關(guān)，而不是這些群體。 更重要的是，國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)在管理制度上與國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)有很大不同。 雖然設(shè)有一個(gè)由各成員國的政府代表組成的管理委員會(huì)，主要決策權(quán)掌握在一個(gè)主事機(jī)構(gòu)手中，但這些機(jī)構(gòu)無論是從開會(huì)頻率還是專業(yè)程度上來說都要強(qiáng)于國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)，而且規(guī)模上也要小一些。因此，我們再一次證明了兩者的相似度要比其中任何一者與美國法學(xué)會(huì)的相似度都要強(qiáng)。

國際勞工組織和統(tǒng)一法律委員會(huì)當(dāng)然也有不同之處，以下的分析將會(huì)展現(xiàn)兩者的一些不同之處。首先，國際勞工組織很明確地將利益群體納入到它的組織結(jié)構(gòu)中。其主要特點(diǎn)之一是，它是由“三方”構(gòu)成的，也就是，公開從政府、工人和雇主內(nèi)產(chǎn)生代表。相比之下，統(tǒng)一法律委員會(huì)沒有明顯與利益集團(tuán)有聯(lián)系的成員，恰恰相反，該組織呼吁會(huì)員暫且放下他們的個(gè)人和行業(yè)的利益，在工作時(shí)只考慮公眾的利益。正如將在下文討論到的，利益集團(tuán)的動(dòng)機(jī)可能影響這些民間立法機(jī)構(gòu)出臺(tái)什么樣的提案。其次，國際勞工組織有一個(gè)更大的行政架構(gòu)，這個(gè)行政架構(gòu)內(nèi)部還有一套更全面的問責(zé)體系。而統(tǒng)一法律委員會(huì)則有一個(gè)規(guī)模很小的行政人員系統(tǒng)，組織的工作大部分是由委員自己做，這與制定統(tǒng)一而且規(guī)范的提案具有直接的聯(lián)系。另一方面，國際勞工組織有一個(gè)規(guī)模更大的人員機(jī)構(gòu)，更廣泛的目標(biāo)，以及更多元化的職責(zé)和責(zé)任體系。在除了制定公約和建議書外，國際勞工組織還做了很多努力，比如在其他事務(wù)中提高對勞動(dòng)問題的認(rèn)識(shí)，提供技術(shù)援助和培訓(xùn)，并在勞工問題上擁有一套全面的數(shù)據(jù)。其職能的擴(kuò)展對達(dá)成其作為民間立法機(jī)構(gòu)的一些目標(biāo)很有幫助。

二、美國關(guān)于民間立法機(jī)構(gòu)的研究文獻(xiàn)

在過去的15年里，美國學(xué)者已經(jīng)對美國的這些民間立法機(jī)構(gòu)的職能有了很深入的研究，并形成了一套有影響力的知識(shí)系統(tǒng)。這些研究試圖弄明白并描述出這些組織是如何工作的，而不是研究其規(guī)范性，雖然它清楚地具有規(guī)范性是十分重要的。從這一點(diǎn)上來說，這些研究是具有積極意義的。在這個(gè)部分，我將介紹一些學(xué)者在此領(lǐng)域中所取得的研究成果。在第三部分中，我將思考這些結(jié)論是否適用于國際勞工組織。

首先，學(xué)者們從時(shí)間和原因兩方面分析了這些民間立法機(jī)構(gòu)所制定的提案的模糊性或明確性。文獻(xiàn)預(yù)測，民間的立法機(jī)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生模糊的提案，通常是因?yàn)槠涑蓡T在制定提案時(shí)偏重的方面與立法人員希望偏重的方面有很大的不同。模糊性的規(guī)則往往賦予法庭更多自由裁量權(quán)，因?yàn)榉ㄍヅc這些民間立法機(jī)構(gòu)的成員在立法時(shí)的偏好，相比與政府立法成員來說更為相似。

然而，有時(shí)民間立法機(jī)構(gòu)也提出具體的規(guī)則。相關(guān)文章表明，在兩種情況下，這些組織才會(huì)制定具體的規(guī)則。要么是在當(dāng)對相關(guān)政策有很多已經(jīng)達(dá)成的協(xié)定，一時(shí)間可能還沒有一個(gè)統(tǒng)一的法律實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)時(shí)，要么就是當(dāng)有一個(gè)是占主導(dǎo)地位的利益集團(tuán)能夠取得這些民間立法機(jī)構(gòu)內(nèi)的政策辯論的勝利，并制定出具體的規(guī)則來維護(hù)勝利成果時(shí)。

在制定過程中出現(xiàn)探底競爭或者逐頂競爭現(xiàn)象的可能性時(shí)，學(xué)界也對這些民間立法機(jī)構(gòu)提出過警告。具有諷刺意味的是，美國學(xué)界并沒有采取保護(hù)措施防止探底競爭現(xiàn)象，反而認(rèn)為一個(gè)統(tǒng)一的法規(guī)要想做到真正意義上的統(tǒng)一，唯一的辦法是接受底棲群體的規(guī)則。在所有其他情況下，都會(huì)出現(xiàn)反對者，而統(tǒng)一性的目標(biāo)將會(huì)因此受到損害。統(tǒng)一的規(guī)則與底層群體的利益越有距離，就越有可能出現(xiàn)反對者。因此，這個(gè)過程包含傾向于肯定底層群體或迅速地向底層群體靠攏，而不是壓制或阻止他們。同樣，學(xué)界指出，如果逐頂競爭現(xiàn)象有可能發(fā)生，通過蒂布特排序或以其他方式，那么在利益頂層的壓力下制定標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)給機(jī)構(gòu)的立法過程帶來壓力，也會(huì)使整個(gè)立法偏向于利益頂層的群體。

關(guān)于民間立法機(jī)構(gòu)的研究文獻(xiàn)也發(fā)現(xiàn)了一個(gè)與聯(lián)邦制相關(guān)的觀點(diǎn)。統(tǒng)一法律委員會(huì)是幫助起草并推動(dòng)許多州的立法機(jī)關(guān)制定一個(gè)統(tǒng)一的法律的民間立法機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性的另一種方式是由聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)制定法規(guī)。學(xué)界指出，民間立法機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一法律委員會(huì)的一個(gè)主要優(yōu)點(diǎn)恰恰是它不太可能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。聯(lián)邦法律，顧名思義，將是統(tǒng)一的。而統(tǒng)一法律委員會(huì)所制定的法規(guī)，則可以根據(jù)州議會(huì)的不同情況進(jìn)行修改。最“統(tǒng)一”的統(tǒng)一法律委員會(huì)所制定的法律不可能在沒有經(jīng)過州議會(huì)修改的情況下通過。相反，這些法規(guī)通常會(huì)加入地方的情況與特色。對于民間立法機(jī)構(gòu)的研究文獻(xiàn)還指出了民間立法與聯(lián)邦政府立法途徑對比時(shí)所突出的這種允許邊際化改變的可能性。聯(lián)邦立法途徑意味著任何地方性的法規(guī)改變所帶來的立法損失，都必須由地方政府承擔(dān)。統(tǒng)一立法委員會(huì)的立法途徑允許變化，以避免這些地方的損失。此外，邊際變化的可能性，在維持統(tǒng)一性核心的同時(shí)，可以保留一些聯(lián)邦制的好處，如政策創(chuàng)新、區(qū)域試驗(yàn)和區(qū)別性政策。

除了聯(lián)邦和各州法律之間的比較，相關(guān)研究文獻(xiàn)也比較民間立法機(jī)構(gòu)與其他可能存在的民間立法團(tuán)體。例如，在美國，統(tǒng)一的法律也可能會(huì)被外包給其他民間團(tuán)體(如美國律師協(xié)會(huì))、貿(mào)易團(tuán)體和協(xié)會(huì)，或由個(gè)人(如通過權(quán)威的論文生產(chǎn))。民間立法機(jī)構(gòu)與其他可能的選擇相比，主要的優(yōu)點(diǎn)是它們促進(jìn)匯集足夠的資源來確保統(tǒng)一的法律頒布。對于其他群體來說，只有在任何個(gè)人或有關(guān)私人的方面利益團(tuán)體可能獲得足夠的好處時(shí)，才會(huì)投入必要的資源，產(chǎn)生一個(gè)統(tǒng)一的法律。另一方面，在某種程度上來說，統(tǒng)一法律委員會(huì)在其起草過程中的政策選擇，可能會(huì)由于州議會(huì)對法案有自己的考慮而被否決。當(dāng)利害關(guān)系方提出統(tǒng)一的法律時(shí)，否決的可能性較小。當(dāng)利害關(guān)系方自己提出了相關(guān)的提案，這就對州立法機(jī)關(guān)在做政策選擇時(shí)應(yīng)該研究哪些領(lǐng)域發(fā)出了一個(gè)重要信號(hào)。

這里我要補(bǔ)充一點(diǎn)，這些都不是我的結(jié)論，而是幾位知名美國學(xué)者基于民間立法機(jī)構(gòu)的仔細(xì)研究得出的結(jié)論。他們往往是積極的評(píng)估，在某種意義上說，他們只是試圖描述這些組織的運(yùn)作。在大多數(shù)情況下，它們的目的不是規(guī)范。

三、關(guān)于作為民間立法機(jī)構(gòu)的國際勞工組織的實(shí)例及其啟示

這一部分將首先討論上述預(yù)測是否適用于國際勞工組織。這是一個(gè)積極的評(píng)價(jià)。基于有限的核查，我的一般結(jié)論是，至少在一些美國文獻(xiàn)指出的方面，國際勞工組織似乎充當(dāng)了民間立法機(jī)構(gòu)這個(gè)角色。然后，我將討論這給國際勞工組織帶來的可能的規(guī)范性啟示。在一些重要方面，美國文獻(xiàn)肯定國際勞工組織為完成自身使命而采取的方法。然而，分析表明，國際勞工組織面臨著嚴(yán)重的限制和約束。

為了評(píng)估對于民間立法機(jī)構(gòu)的預(yù)測是否適用于國際勞工組織，我核查了兩個(gè)基本的有關(guān)童工的公約，《最低年齡公約》和《最惡劣形式童工公約》。這兩個(gè)公約在各自的相對模糊或具體性上有很大的差異。《最低年齡公約》是非常模糊的、開放式的，甚至并未指出童工工作的最低年齡標(biāo)準(zhǔn)。相反，它允許各國在一定范圍內(nèi)自主選擇最低年齡標(biāo)準(zhǔn)。該公約還使各國能夠排除某些類別的工作，并做出其他調(diào)整?！蹲類毫有问酵すs》則非常具體地指出了各項(xiàng)禁令(如禁止兒童奴役和賣淫)，并為局部變化提供較小的空間。

這種差異與研究文獻(xiàn)對于民間立法機(jī)構(gòu)的主要預(yù)測吻合。文獻(xiàn)預(yù)測，第一，當(dāng)民間立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部沒有一個(gè)利益團(tuán)體可以取得政策選擇的絕對優(yōu)勢時(shí)，就會(huì)制定模糊的規(guī)則。鑒于國際勞工組織的三方代表的分歧，以及成員國內(nèi)部千差萬別的童工狀況，任何特定的利益集團(tuán)控制最低年齡公約起草過程的話語權(quán)都是不可能的。因此，根據(jù)文獻(xiàn)研究，制定的法規(guī)將會(huì)是模糊的。相比之下，《最惡劣形式童工公約》的具體性是有可能的，因?yàn)槌蓡T國在有限的實(shí)踐上達(dá)成了廣泛的共識(shí)。工人、雇主和國家在發(fā)展的每一個(gè)階段可能已經(jīng)達(dá)成共識(shí)：有限種類的工作形式將嚴(yán)禁童工從事?！蹲類毫有问酵すs》比《最低年齡公約》更快被各國接受的事實(shí)恰好驗(yàn)證了這個(gè)假說。目前，只有12個(gè)國家還沒有通過《最惡劣形式童工公約》，要知道它的出臺(tái)不過只有10年。與出臺(tái)超過30年的《最低年齡公約》相比，其通過率是后者的兩倍。這與相關(guān)學(xué)者有關(guān)具體性的相關(guān)說法，即當(dāng)有足夠程度的共識(shí)時(shí)，即使沒有組織內(nèi)部的推動(dòng)，具體性的統(tǒng)一性的立法也將同時(shí)出臺(tái)是一致的。因此，從積極的方面來看，這些國際勞工組織公約與美國文獻(xiàn)對民間立法機(jī)構(gòu)的研究成果是一致的。

《最低年齡公約》似乎也與文獻(xiàn)關(guān)于逐頂競爭和探底競爭現(xiàn)象的研究十分吻合。對于民間立法機(jī)構(gòu)是否會(huì)迫于內(nèi)部壓力而促進(jìn)逐頂競爭、設(shè)定剛好低于上限的標(biāo)準(zhǔn)，文獻(xiàn)持懷疑態(tài)度。毫無疑問，《最低年齡公約》中關(guān)于最低年齡的設(shè)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于最高值。例如，例外意味著，一些國家即使允許年僅12歲的兒童從事一定條件下的工作，即使部分童工完全處于條約的保護(hù)范圍外，他們?nèi)匀皇呛戏ǖ?。由此看來，正如文獻(xiàn)預(yù)測的那樣，公約不會(huì)有助于標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置趨向最高值。

另一方面，文獻(xiàn)預(yù)測民間立法機(jī)構(gòu)可能協(xié)助或鞏固探底競爭現(xiàn)象。有觀點(diǎn)認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置將會(huì)貼近最低值來推動(dòng)實(shí)施，這將會(huì)導(dǎo)致默認(rèn)低標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。在這種情況下，確認(rèn)過程會(huì)是一個(gè)特殊的問題，因?yàn)椤肮s”的制定環(huán)節(jié)也會(huì)有提出質(zhì)疑的國家參與。從這一點(diǎn)看，勞工標(biāo)準(zhǔn)可以被設(shè)置為低于“公約”的最低水平是有可能的，也就是說，更接近底線。另一方面，“公約”的靈活性意味著國家可能將會(huì)實(shí)行相當(dāng)?shù)偷臉?biāo)準(zhǔn)。這可能意味著，正如學(xué)界預(yù)計(jì)，“公約”可能傾向于鞏固低標(biāo)準(zhǔn)。持趨低標(biāo)準(zhǔn)策略的國家將批準(zhǔn)“公約”，遵守盡可能低的標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)公約，為雇用可憐的低齡童工做法的指控進(jìn)行抗辯。遵守公約標(biāo)準(zhǔn)的趨低性現(xiàn)象并不表明這些事正在發(fā)生，而是很有可能會(huì)發(fā)生。因此，這個(gè)預(yù)測并不明確支持關(guān)于趨高性的預(yù)測。

國際勞工組織似乎類似于美國文獻(xiàn)中討論的民間立法機(jī)構(gòu)，這既是因?yàn)樗鼈冊诮Y(jié)構(gòu)上的類似，還因?yàn)椋w來看，它的一些做法證明了美國文獻(xiàn)的預(yù)測。對于國際勞工組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力來說，這在規(guī)范意義上意味著什么呢？

首先，分析表明，國際勞工組織的結(jié)構(gòu)不適合實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的高勞工標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)保護(hù)的目標(biāo)。在這一點(diǎn)上，我們可能會(huì)從通過區(qū)分試圖消除最糟糕的勞動(dòng)條件和以提高勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)這兩組概念開始。在第一組概念中，這一分析表明，國際勞工組織可能是一個(gè)不必要的或無效的組織。國際勞工組織在大多數(shù)國家投入的努力是不必要的，因?yàn)楦鶕?jù)假設(shè)，在大多數(shù)國家，低標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)實(shí)踐是一個(gè)十分棘手的問題，即使國際勞工組織沒有采取任何行動(dòng)，這些國家也會(huì)自發(fā)地禁止。這些低標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)實(shí)踐只存在于缺乏民主體制和世界輿論監(jiān)督的地區(qū)。對于這樣的制度，國際勞工組織的標(biāo)準(zhǔn)，很可能是無效的。正如下面將要討論的，國際勞工組織在實(shí)現(xiàn)改變方面的成功，很可能稱為一種可以促進(jìn)國家內(nèi)部民主討論的功能。但在這些制度下的這些問題，這些途徑是不可用的。

該分析對于國際勞工組織在提高勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)以避免其發(fā)展為不人道境地的努力也沒有持很樂觀的態(tài)度。正如上文所討論的，像國際勞工組織這樣的民間的立法機(jī)構(gòu)是不太可能推動(dòng)逐頂競爭標(biāo)準(zhǔn)的。此外，令人不安的是，他們可能會(huì)導(dǎo)致探底競爭現(xiàn)象，或者至少是鞏固相對較低的標(biāo)準(zhǔn)。是否擁有足夠的權(quán)力和對實(shí)現(xiàn)正義的、建設(shè)性的工作目標(biāo)的追求存在的巨大分歧使得這個(gè)問題更加惡化。根本問題是，“權(quán)力”是一個(gè)分離的兩極分化的詞語，一個(gè)人可能擁有這種權(quán)力，也可能沒有。而“正義的”和“有建設(shè)性”的工作則是一個(gè)不斷變化的過程?！罢x”和“有建設(shè)性”的工作涉及的范圍更加廣泛。這涉及探底競爭問題，但又有所區(qū)別。當(dāng)然可以說，在某一個(gè)點(diǎn)的工作低于可接受的“正義”水平，但(a)可能是在一個(gè)相對較低的水平(這是探底競爭問題)，(b)可能沒有反映國際勞工組織對正義或有建設(shè)性工作的更高期望。因此，“權(quán)力”往往與“正義”或“建設(shè)性”工作的這種更微妙的定義相沖突，至少使得后者所包含的豐富含義沒有像應(yīng)有的那樣展現(xiàn)出來。

然而，盡管有這些顯著的缺點(diǎn)，文獻(xiàn)還是認(rèn)為國際勞工組織在比通常理解的更為狹隘的領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。首先，國際勞工組織在解決由協(xié)調(diào)不當(dāng)導(dǎo)致的低勞工標(biāo)準(zhǔn)問題方面發(fā)揮了重要作用。艾倫·海德教授一直通過他令人回味的獵鹿比喻來表明自己是這個(gè)觀點(diǎn)的主要支持者。他拿雇傭童工問題來進(jìn)行舉例。獵鹿的故事內(nèi)容是：如果獵人們合作，捕捉、共享雄鹿，那么每個(gè)獵人都會(huì)過得不錯(cuò)。但每一個(gè)人獵人也想設(shè)陷阱去捕獲一只野兔，野兔雖小但更易捕捉。在游戲中的戰(zhàn)略性難題是，只有所有獵人合作，才能獲得更大的收獲；但如果一個(gè)獵人背叛，隨后每一個(gè)獵人都會(huì)因?yàn)闊o法捕獲鹿而背叛，去設(shè)陷阱捕捉野兔。海德教授借鑒了這個(gè)著名的博弈論的例子來解釋低童工標(biāo)準(zhǔn)。如果他們在時(shí)間1時(shí)禁止使用童工，而把他們送去上學(xué)，所有國家可以在時(shí)間2時(shí)處于較好的狀況。但是，即使僅僅一個(gè)國家背叛而在時(shí)間1從童工身上獲得了較小但較快的回報(bào)，那么所有國家都會(huì)背叛。像國際勞工組織這樣的一個(gè)組織可能發(fā)揮的作用是顯而易見的。如果它可以讓各國承諾在時(shí)間1遵守獵鹿策略(無童工)，那么所有國家都會(huì)在時(shí)間2富裕起來。實(shí)驗(yàn)證據(jù)是明確的，在缺乏一些協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，多玩家獵鹿游戲幾乎總是捕獲了野兔，而不是鹿。因此，我們又一次確定，國際勞工組織可以發(fā)揮重要的和富有成效的作用，如果它能夠在這些情況下進(jìn)行協(xié)調(diào)安排。

盡管指出了國際勞工組織所扮演的角色，但這種協(xié)調(diào)性角色的邏輯支撐僅是相當(dāng)有限的。首先，獵鹿理論的條件可能是相當(dāng)罕見的。海德教授只明確提到了童工、強(qiáng)迫勞動(dòng)、健康和安全標(biāo)準(zhǔn)。但我們尚不清楚，所有這些是否滿足獵鹿理論的條件。例如，獵鹿理論要求，如果他們在時(shí)間1實(shí)施正確的戰(zhàn)略，所有國家將在時(shí)間2受益。然而，如果所有國家在時(shí)間1時(shí)禁止童工，他們在時(shí)間2時(shí)是否會(huì)受益，卻是一個(gè)懸而未決的實(shí)證問題。如果任何一個(gè)國家都不能獲益，那么這種模式下，該國家應(yīng)該會(huì)在時(shí)間1背叛，這將導(dǎo)致其他國家的一并背叛，并導(dǎo)致整體的瓦解。在這種情況下，簡單的協(xié)調(diào)對普及禁止童工來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。相反，需要更多的努力，比如給這一類的國家承諾補(bǔ)貼，如果他們在時(shí)間1禁止童工，就可以確保在時(shí)間2時(shí)獲取更高的回報(bào)。但這要求國際勞工組織不再僅僅是進(jìn)行協(xié)調(diào)，而是實(shí)施一種更有難度的策略。

其次，即使說明了獵鹿博弈的條件，國際勞工組織是否可以承擔(dān)協(xié)調(diào)的角色也未可知。其中的一個(gè)障礙在于，獵鹿博弈的試驗(yàn)工作表明，協(xié)調(diào)在較大群體內(nèi)不太可能實(shí)現(xiàn)，即使是在重復(fù)協(xié)商的條件下。在一些沒有機(jī)會(huì)參與反復(fù)磋商的國家，達(dá)成一致的勞工標(biāo)準(zhǔn)是一件更不可能的事情。因此，國際勞工組織是否有能力完成這類協(xié)調(diào)值得質(zhì)疑。有關(guān)協(xié)調(diào)工作的另一個(gè)障礙是，勞工標(biāo)準(zhǔn)固有的模糊性。一方面稱，國際勞工組織將協(xié)調(diào)在時(shí)間1的禁令，使之適用于所有年齡小于18歲的人。另一方面又說，正如《最低年齡公約》規(guī)定的，一些國家的某些情況下，禁止年齡小于18歲的人參加工作，但有時(shí)年僅15歲的人可以工作，甚至是14歲或12歲?！蹲畹湍挲g公約》中的區(qū)別是有充分依據(jù)的，但這使得協(xié)調(diào)任務(wù)變得更加困難。相反，因?yàn)閰f(xié)調(diào)更加困難，倒戈的可能性也就更大。這導(dǎo)致野兔比鹿更加可能被捕獲。

然而，這些問題和局限性，不應(yīng)掩蓋其給勞工組織帶來的新的機(jī)會(huì)。獵鹿比喻表示，有些情況下，協(xié)調(diào)可以完成，并產(chǎn)生真正的實(shí)惠。當(dāng)然這個(gè)任務(wù)是困難的，但國際勞工組織獨(dú)特的優(yōu)勢，可以發(fā)揮這種協(xié)調(diào)作用。因此，它具有獨(dú)特的優(yōu)勢，使國家和他們的工人獲得這些實(shí)惠。另一方面，如果國際勞工組織無法完成協(xié)調(diào)工作，利益也就無法實(shí)現(xiàn)。

民間立法機(jī)構(gòu)的研究還提出另一個(gè)國際勞工組織可能扮演的重要角色。國際勞工組織不應(yīng)該去追求統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和國際化的共識(shí)，而是可以在發(fā)展高標(biāo)準(zhǔn)的、有利于成員國內(nèi)部而不是國與國之間的討論和實(shí)現(xiàn)建設(shè)性變化的基準(zhǔn)測試方面扮演重要角色。一方面，這個(gè)角色為國際勞工組織設(shè)定了一個(gè)完全不同的出發(fā)點(diǎn)，提出了對高勞工標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展要求。它認(rèn)為高勞工標(biāo)準(zhǔn)，主要依賴于國內(nèi)層面的發(fā)展、生產(chǎn)力和政治條件，這些條件在不同的國家大有不同。這種角色的設(shè)定，會(huì)動(dòng)搖國際上的探底競爭或逐頂競爭的觀點(diǎn)，而主要依賴于國家內(nèi)部條件來確定勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的水平和方向。它認(rèn)為，國家間關(guān)于高勞工標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)良的勞動(dòng)實(shí)踐的比較信息將會(huì)影響并促進(jìn)國家內(nèi)部勞工狀況的改觀。另一方面，盡管這些概念中很多似乎與國際勞工組織強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性和國際化共識(shí)不同，國際勞工組織也發(fā)揮了很多切合國際框架的作用，這樣做是十分恰當(dāng)?shù)?。它匯集了有關(guān)勞工狀況和勞動(dòng)實(shí)踐方面的豐富數(shù)據(jù)，提供技術(shù)援助，并提供良好的勞動(dòng)習(xí)慣的培訓(xùn)和指導(dǎo)。盡管國際勞工組織似乎執(zhí)行這種類型的功能方面結(jié)構(gòu)完善(在許多方面也一樣)，它提出了促進(jìn)公約和建議書的發(fā)展的不同途徑。但是標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是追求廣泛的認(rèn)同而最終變得模糊且水平較低，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)該更有雄心。它們可能是更具體、水平較高，而且可以通過國家內(nèi)部的民主進(jìn)程予以調(diào)整的一種準(zhǔn)則。

協(xié)助內(nèi)部民主變革朝著更高的勞工標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展，這樣的功能才是文獻(xiàn)希望民間的立法機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的。這一文章表明，一個(gè)民間立法機(jī)構(gòu)的功能可能是集中資源，來支撐標(biāo)準(zhǔn)的制定。在這里，國際勞工組織可以擔(dān)任這個(gè)角色。此外，文章指出，民間立法機(jī)構(gòu)優(yōu)勢之一是，它允許非一致性，這十分具有諷刺意味。民間立法機(jī)構(gòu)不是像聯(lián)邦或者國際立法途徑那樣，對每個(gè)個(gè)體施行相同的規(guī)則，它允許調(diào)整和靈活性。在此背景下，國際勞工組織將提供勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，但他們可以通過內(nèi)部的民主進(jìn)程調(diào)整，以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐臈l件。

國際勞工組織這種類型的角色，與它現(xiàn)在的功能相比較來說，既變得更加寬泛，同時(shí)也相對地收緊了。首先，它的職能窄化了，很明顯，因?yàn)樗辉倏释贫◤V泛接受的國際標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，它的職能也更廣泛了，因?yàn)樗欣诎l(fā)展更高的勞工標(biāo)準(zhǔn)和更多樣化的方法來促進(jìn)它們的提案得到通過。

(余武姮 譯，劉 誠 校)

注釋：

①Q(mào)uotation is from the “About the ILO” page of the International Labour Organization website, http://www.ilo.org/global/About_the_ILO/lang——en/index.htm (last visited, April 15, 2010).

②Although known informally as the Uniform Law Commission, the official name of the organization is the National Conference of Commissioners on Uniform State Laws.

③Alan Schwartz & Robert E. Scott, The Political Economy of Private Legislatures, 143 University of Pennsylvania Law Review 595, 608-09 (1995).

④The author is one of Nebraska’s commissioners on the Uniform Law Commission.

⑤Even when not implicitly represented by delegates, interest groups are explicitly invited and welcomed into the rule drafting process of every ULC project.

⑥From the ULC website, http://www.nccusl.org/update/DesktopDefault.aspx?tabindex=0&tabid=11 (last visited on April 15, 2010).

⑦Information on the ALI can be found on its website, http://www.ali.org (last visited April 15, 2010).

⑧The ALI also produces statutes to recommend to state legislatures, usually in collaboration with the ULC. This comparison, however, focuses on its main products, the restatements.

⑨Information on UNIDROIT can be found at its website, http://www.unidroit.org (last visited April 15, 2010).

⑩In addition to uniform laws, UNIDROIT produces model law, statements of general principles, and legal guides. UNIDROIT admits that these other products are necessary because of enactability problems: “The low priority which tends to be accorded by Governments to the implementation of such Conventions and the time it therefore tends to take for them to enter into force have led to the increasing popularity of alternative forms of unification in areas where a binding instrument is not felt to be essential.” See UNIDROIT web page, at http://www.unidroit.org/dynasite.cfm?dsmid=103284 (last visited April 15, 2010).