●徐綠敏

我國省以下政府間財政關系研究的文獻綜述

●徐綠敏

一、我國省以下財政體制研究綜述

（一）我國省以下財政體制存在的問題

1、省以下政府間事權(quán)劃分不清晰。蘇明（2002）指出，目前我國分稅制對各級政府間財權(quán)的劃分較為明確，對事權(quán)界定卻不夠清晰，這對地方政府預算的編制和執(zhí)行形成了阻礙，造成了政府間轉(zhuǎn)移支付責任模糊，無法實現(xiàn)預期目標。趙曉宏（2008）分析認為，法律上對中央和地方政府的事權(quán)劃分沒有清晰的界定，絕大部分事權(quán)在各級政府間相互交叉，沒有明顯區(qū)別，只有外交、國防等少數(shù)事權(quán)清晰界定為歸屬于中央政府。下級政府的支出責任往往由上級政府劃分，這使各級政府間的事權(quán)劃分缺乏穩(wěn)定性。

2、事權(quán)與財權(quán)不匹配。秦鳳翔、王恩奉（2004）指出，分稅制下縣級財政收入能力有限，但其承擔的支出責任卻十分寬泛。閻坤（2004）分析認為“上級出政策，下級出錢”已成為各級政府間事權(quán)財權(quán)劃分的普遍現(xiàn)象。究其原因，下級政府的支出責任很大程度上受到上級政府的干預，造成基層政府有責無權(quán)成為眾矢之的。如軍轉(zhuǎn)干部安置等政府性增人增資，社會保障、社會應急性支出通常采取“屬地化”原則，增支責任由下級承擔；上級政府往往出政策“提高開支標準或制定強制標準”,資金方面卻不出錢或只提供部分補助，使下級政府十分被動。趙合云（2006）指出我國政府間稅種劃分呈 “倒金字塔”型——越往上級政府稅收收入越多，而事權(quán)劃分卻呈“金字塔”型——越是底層政府支出責任越多。這種政府間財權(quán)與事權(quán)劃分的不匹配，造成了基層政府財力吃緊，難以較好地行使職能并承擔各項支出責任。

3、市縣財力不均衡。閻坤（2004）指出，市縣可用財力的不均衡與省對市縣一般轉(zhuǎn)移支付的有限額度密切相關。如河北省省級一般轉(zhuǎn)移支付資金有限——收入增量統(tǒng)一返還50%，在應對縣級財力差異較大的情況下，增量調(diào)控空間小，激勵力度不夠。趙曉宏（2008）總結(jié)認為地方轉(zhuǎn)移支付大致可分為保障型和激勵型兩類。保障型轉(zhuǎn)移支付主要目的在于均衡市縣財力差異，保障市縣政府職能的正常發(fā)揮，其往往依據(jù)因素法計算標準收支缺口及補助額；激勵型轉(zhuǎn)移支付通過建立獎懲機制，激勵市縣增收節(jié)支，控制財政供養(yǎng)人口。同時，他還指出目前我國存在著包括一般性轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財力性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額比重偏低的問題，而這影響了地方轉(zhuǎn)移支付均等化效應的發(fā)揮，使地方轉(zhuǎn)移支付在均衡市縣財力差異方面，效果并不顯著。

4、政府財政層次過多，存在“市卡縣”現(xiàn)象。賈康，白景明（2002）指出自秦郡縣制以來，朝代更迭和政府體系的變化都沒有影響縣級政府成為最穩(wěn)定的一層政府，同樣相當穩(wěn)定的還有省級政府。這樣，中央政府之下有了兩個實職政府層級，再掛上兩級派出機構(gòu)，就能很好地解決減少政府層次，同時維護政府體系有效運轉(zhuǎn)的問題。楊志勇（2009）將市縣在財政上的關系劃分為四種，第一種是強市和強縣的關系（SS），強市有財政實力支持并能帶動強縣經(jīng)濟的發(fā)展，但也可能限制了縣域經(jīng)濟潛力的發(fā)揮；第二種是強市與弱縣的關系（SW），強市往往發(fā)揮了帶動弱市經(jīng)濟發(fā)展的作用；第三種是弱市與強縣的關系（WS），這時容易出現(xiàn)“市卡縣”、“市刮縣”的現(xiàn)象，弱市不具備實力帶動強縣經(jīng)濟發(fā)展；第四種是弱市與弱縣的關系（WW）。弱市不具備實力帶動弱縣經(jīng)濟發(fā)展，也會出現(xiàn)“市卡縣”、“市刮縣”等問題。

（二）完善我國省以下財政體制的政策建議

1、明確界定各級政府事權(quán)范圍。賈康，閻坤（2005）分析認為省級財政應發(fā)揮中觀調(diào)控、承上啟下的職能，把調(diào)整區(qū)域性經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境、調(diào)控中觀目標、發(fā)揮省本級機關的職能和發(fā)展省直管事業(yè)作為自身的職責。市縣政府承擔本轄區(qū)內(nèi)的社會治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等支出責任，主要包括本級政府行政事業(yè)費、公檢法經(jīng)費、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、公用事業(yè)技改和科研投入、城市維護建設經(jīng)費、支農(nóng)經(jīng)費、社保經(jīng)費等，改善公共設施，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供良好環(huán)境。而基礎教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護等涉及全民的支出，則應在中央政府統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)下，由中央、省和市縣共同承擔。蘇明（2002）指出根據(jù)公共產(chǎn)品理論，省級政府負責省級資源配置和區(qū)域范圍內(nèi)受益的公共產(chǎn)品和服務，而地區(qū)性交通、治安消防、基礎教育、環(huán)保、供水、城建、城管、公園、地方性法律的制定和實施、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支持等支出應由地方各級政府負責。對于具有跨地區(qū)“外部效應”的公共項目和工程，如跨地區(qū)的公路鐵路、水陸運輸、郵電和高等教育等項目,上級政府應在一定程度上介入?yún)⑴c。趙曉宏（2008）認為本著“事權(quán)上移”的原則，縣鄉(xiāng)的部分事權(quán)應劃歸省市：養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險的支出責任劃歸省級；地方承擔的公共安全支出包括公檢法司等支出上劃省級；糧食風險基金支出上劃省級等。

2、合理劃分稅種，確定各級政府財權(quán)。張馨（2003）認為稅收公共化是財政公共化的起源和基點。政府應在開征物業(yè)稅的基礎上，逐步構(gòu)建以財產(chǎn)稅為主體的地方稅體系。鄧子基，唐文倩（2012）指出地方財政收入的主體稅種，應具備稅基固定性、稅源穩(wěn)定性、征管便捷性、稅收收入和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)性等基本特征。地方稅體系的存在一方面會調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的積極性，另一方面有利于稅源的培植，促進稅收增加、征管加強和公共服務水平提高。

3、實行“省直管縣”體制。張占斌（2007）認為“省直管縣”使省縣間信息傳遞更加準確有效，管理績效也得到提高，促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。賈康（2007）分析認為，“省直管縣”作為一個扁平化改革的切入點值得重視。扁平化結(jié)構(gòu)下政權(quán)、事權(quán)、財權(quán)、稅基的匹配，就能有一個現(xiàn)代意義的分級預算。在此基礎上追求公共財政所有的理念和目標，發(fā)揮各級政府的調(diào)控職能。楊志勇（2009）指出強市弱縣（SW）的財政關系下，省直管縣可以減輕市的壓力，但同時可能使縣失去市的支持。因此，推行省直管縣應該因地制宜，選擇適合的模式。

二、我國省以下轉(zhuǎn)移支付研究綜述

（一）我國省以下轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

1、省以下轉(zhuǎn)移支付制度非法制化、非規(guī)范化，缺乏透明度。鐵衛(wèi)，祝玉坤（2010）指出下級政府獲得多少專項補助，靠的是討價還價及與上層領導的關系，導致尋租行為。此時資金的分配與提供公共服務和產(chǎn)品的數(shù)量質(zhì)量無關，這種不規(guī)范的行為使下級政府所能獲得的轉(zhuǎn)移支付具有不確定性，影響了下級政府的正常預算。王愛君（2011）指出省以下一般性轉(zhuǎn)移支付通常是一市一率，專項轉(zhuǎn)移支付更無章可循。然而，轉(zhuǎn)移支付需要實現(xiàn)法制化，這是世界各國普遍的做法。

2、省對下轉(zhuǎn)移支付種類繁多，結(jié)構(gòu)不夠合理。劉銘達（2007）以廣西為例，指出一般性和調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付的均等化作用明顯，其余形式轉(zhuǎn)移支付均等化作用不明顯，專項轉(zhuǎn)移支付還存在著內(nèi)容繁雜的問題。2005年廣西數(shù)據(jù)顯示，專項轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重遠超一般轉(zhuǎn)移支付比重。鐵衛(wèi)，祝玉坤（2010）以陜西省為例，指出轉(zhuǎn)移支付種類過多，導致結(jié)算復雜和工作量增大，難以發(fā)揮資金的規(guī)模效益。同時，省對下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，影響轉(zhuǎn)移支付政策的實施效果。

3、省以下轉(zhuǎn)移支付分配方法不合理。蘇明（2002）指出“因素法”作為地方轉(zhuǎn)移支付制度的主要方法，其實施需要科學合理地測算標準收入及標準支出，但實際執(zhí)行中未知因素過多，難以規(guī)范。劉銘達（2007）指出專項撥款存在立項審批不規(guī)范、項目的確定和范圍選擇不盡合理等問題。相當一部分?？顩]有專用，而是用于發(fā)放工資、購買小汽車或成為部門小金庫。至于決算補助和其他補助，隨意性更大。

4、政策目標不夠明確。王愛君（2011）指出1994年分稅制改革過程中保“既得利益”、“存量不動，增量調(diào)整”的思想影響至今。這使轉(zhuǎn)移支付制度的目標發(fā)生扭曲，偏離公共服務均等化。要真正實現(xiàn)基本公共服務均等化，必須重新調(diào)整利益分配格局。劉銘達（2007）指出專項補助涉及了幾乎所有的本屬下級政府支出范圍的支出項目。相當部分專項補助并未體現(xiàn)出特定的政策目標。

（二）完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度的建議

1、加強因素法的可行性和合理性。鐵衛(wèi)，祝玉坤（2010）指出做好相關數(shù)據(jù)資料的收集整理工作是提高 “因素法”可操作性的必要條件。陜西省各地市標準收支的確定要考慮經(jīng)濟效益高低、經(jīng)濟發(fā)展快慢、財政收支多少、收支效益外溢性大小等因素，區(qū)分不同類型，確定不同標準收支，不能搞“一刀切”。劉銘達（2007）主張依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況和轉(zhuǎn)移支付理念來確定不同的支出項目和標準：省財政比較困難，則以“保工資、保運轉(zhuǎn)”作為轉(zhuǎn)移支付的目標，選擇工資標準、財政供養(yǎng)人數(shù)、基本支出需求等作為支出項目的指標體系；省級財力充裕的，應以公共服務均等化為目標，選擇人口數(shù)量、可居住面積、事業(yè)發(fā)展指標等作為支出需求指標，從而確定支出項目和標準。

2、調(diào)整和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付項目結(jié)構(gòu)。安體富、賈曉?。?010）主張取消稅收返還，原因在于其并沒有解決長期存在的地區(qū)間財力不均問題，反而助長了財政包干制下形成的財力分配不均衡，不利于公共服務均等化。同時考慮到體制補助（體制上解）也是從舊的財政分級包干制延續(xù)下來，發(fā)展到今天，其對地方財力分配的影響已經(jīng)十分微弱，因此也建議盡快取消。鐵衛(wèi)，祝玉坤（2010）認為一般性轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)公共服務均等化的有效手段，因此應加大一般性轉(zhuǎn)移支付比重。稅收返還和專項撥款并沒有發(fā)揮均衡均等的作用，因此應減少這兩方面的資金。對部分較為確定的轉(zhuǎn)移支付如原體制補助、原體制上解等進行歸并，以簡化省對下轉(zhuǎn)移支付形式。閻坤（2004）指出縣鄉(xiāng)兩級政府存在較大的財力缺口，使地區(qū)間公共品的供給不均等。轉(zhuǎn)移支付既要均衡縣鄉(xiāng)財政收入，又要均等縣鄉(xiāng)公共品供給，因此應構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點、有條件轉(zhuǎn)移支付相配合、特殊轉(zhuǎn)移支付為補充的復合轉(zhuǎn)移支付體系。

3、加快省以下轉(zhuǎn)移支付制度法規(guī)建設。蘇明（2002）指出應加強省以下轉(zhuǎn)移支付制度的法律法規(guī)建設，并對地方轉(zhuǎn)移支付的原則、目標、模式、方法、監(jiān)管和有關數(shù)據(jù)的收集整理及標準核定進行法制化的規(guī)范。王愛君(2011)主張出臺相關法律或條例，規(guī)定具體基本公共服務均等化項目的實施方案、出資辦法，管理部門權(quán)責、監(jiān)督審計方式，績效評價、問責制度等，在實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付基本公共服務均等化目標的同時，防范尋租行為、促進均等化項目實施效率的提高，方便監(jiān)督審查和問責。

4、加強轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督和績效評價。劉銘達（2007）主張利用預算的審查備案制及對預算執(zhí)行的監(jiān)督，檢查基本支出是否得到保障，并通過項目執(zhí)行報告來監(jiān)督專項轉(zhuǎn)移支付是否實現(xiàn)?？顚Ｓ茫_到了預期目的。一般性均衡撥款側(cè)重于考評接受方的財政運行狀況和資金使用的社會效率，通過轉(zhuǎn)移支付前后對比和不同財政年度指標對比評價資金使用效果。李波、陳明（2009）指出由于難以單獨監(jiān)管財力性轉(zhuǎn)移支付，因而可對接受轉(zhuǎn)移支付的地方政府進行整體監(jiān)管和考核。通過構(gòu)建地方政府收支綜合評價體系，確定轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。

三、文獻述評

省以下政府間財政關系涉及省以下政府間收支的劃分、轉(zhuǎn)移支付、省直管縣等問題。國內(nèi)學者對省以下政府間財政關系的研究方法和角度多樣，有實證分析，也有規(guī)范分析；有對具體某個省的分析，也有對各個省的概括分析；有對理論的探討，也有對技術方面的建議。學者們對省以下政府間財政關系最關注的三方面可以總結(jié)為：運行的效果、存在的問題以及完善的對策，以這三方面為主題，取得了理論和實踐意義較高的豐碩成果。但縱觀這些研究，仍然可以發(fā)現(xiàn)一些局限性，一是在存在的問題和完善對策方面，大都是理論或定性分析，實證或定量分析較少；二是在省以下轉(zhuǎn)移支付方面，對省以下橫向轉(zhuǎn)移支付制度研究較少，對技術上如何完善因素法、如何選擇和度量各因素等問題研究不夠充分?？傊∫韵抡g財政關系是理論性與實踐性均較強的議題，需要運用多種方法，進行多層面的考察研究。

（作者單位：廈門大學）