●倪曉辰

績(jī)效跟蹤實(shí)踐與價(jià)值提升探討
——S市2014年航道應(yīng)急維護(hù)疏?？?jī)效跟蹤案例解讀

●倪曉辰

績(jī)效監(jiān)控，又稱績(jī)效跟蹤，是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的重要一環(huán)。它根據(jù)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)環(huán)節(jié)確定的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，通過(guò)動(dòng)態(tài)或定期收集項(xiàng)目管理和運(yùn)行情況的信息，對(duì)項(xiàng)目管理制度建立和執(zhí)行情況以及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行跟蹤并及時(shí)反饋，以更好地預(yù)測(cè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度并對(duì)項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行過(guò)程中存在的偏差進(jìn)行糾正，促進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

本文結(jié)合2014年S市航道應(yīng)急維護(hù)疏浚專項(xiàng)績(jī)效跟蹤實(shí)施情況和跟蹤結(jié)論，重點(diǎn)探討了績(jī)效跟蹤在全過(guò)程預(yù)算管理中的意義以及實(shí)務(wù)操作中的重要環(huán)節(jié)，以更好地挖掘和提升績(jī)效跟蹤的價(jià)值。

一、項(xiàng)目概況

本項(xiàng)目涉及航道是S市的市級(jí)航道，是該市內(nèi)河運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，承擔(dān)著該市部分生活垃圾、建材、鋼材以及危險(xiǎn)品的運(yùn)輸，航運(yùn)十分繁忙，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義重大。該段航道受閘下淤積、潮汐頂托等影響，歷來(lái)淤積較為嚴(yán)重，按照S市航務(wù)管理處的計(jì)劃，平均2到3年便要進(jìn)行一次維護(hù)疏浚，最近一次疏浚在2012年下半年完成，理應(yīng)能夠保證之后兩年內(nèi)航道通暢。但是2013年11月下旬到12月上旬，該航道部分航段發(fā)生了較為嚴(yán)重的堵航現(xiàn)象，直接影響到了沿線環(huán)衛(wèi)碼頭生活垃圾的清運(yùn)以及沿線各單位生產(chǎn)原料的內(nèi)運(yùn)，造成了較大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響。

為了及時(shí)搶通航道，確保航運(yùn)安全，保障生活垃圾正常清運(yùn)和區(qū)域內(nèi)水路運(yùn)輸物資正常供應(yīng)，S市航務(wù)管理處就應(yīng)急疏浚工程方案提請(qǐng)?jiān)撌薪煌ㄖ鞴懿块T批示，向S市財(cái)政局申請(qǐng)航道應(yīng)急維護(hù)疏浚項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，于2014年1月開(kāi)始對(duì)堵塞航道進(jìn)行疏浚。

本項(xiàng)目得到了各級(jí)部門的高度重視，為了監(jiān)督疏浚工程、確保疏浚效果，也為了消除偷排泥漿的隱患，更好地查明頻繁淤塞的原因，S市對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行全程跟蹤，重點(diǎn)要求關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的資金投入、制度規(guī)范、安全保障、進(jìn)度控制、泥漿處理等問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度安排出具三份階段性績(jī)效跟蹤報(bào)告，全面分析、監(jiān)控項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行情況，對(duì)可能影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行糾偏糾錯(cuò)。

二、績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)過(guò)程

本次應(yīng)急維護(hù)疏浚工程計(jì)劃工期為2014年1月至6月，后由于工程新增支流疏浚內(nèi)容，最終于2014年8月完成測(cè)量驗(yàn)收。評(píng)價(jià)組充分考慮到此次工程資金量大和應(yīng)急維護(hù)的特點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程跟蹤，根據(jù)施工款的付款進(jìn)度 （施工合同簽訂后預(yù)付30%的工程款，施工進(jìn)度達(dá)80%后付50%工程進(jìn)度款，審價(jià)結(jié)束后依據(jù)投資監(jiān)理單位出具的竣工結(jié)算審核意見(jiàn)辦理支付工程余款）分別于2014年4月30日、5月31日和工程驗(yàn)收后出具三份階段性跟蹤報(bào)告，同時(shí)也在監(jiān)控過(guò)程中及時(shí)向主管部門反饋跟蹤結(jié)果。

本次航道疏浚工程具有高度的專業(yè)性，涉及單位眾多，利益相關(guān)方龐雜，社會(huì)影響面大，而且工程的應(yīng)急性質(zhì)對(duì)時(shí)效性有較高要求。針對(duì)以上特點(diǎn)，評(píng)價(jià)組特別在項(xiàng)目前期調(diào)研和指標(biāo)設(shè)計(jì)、中期調(diào)查跟蹤和后期撰寫報(bào)告三個(gè)階段中進(jìn)行了較為周密的計(jì)劃和安排，總體工作思路如圖1。

圖1 2014年度S市某航道應(yīng)急維護(hù)疏浚工程績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施流程圖

首先，為了更好地了解航道疏浚工程中的具體工作內(nèi)容、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和考察側(cè)重點(diǎn)，評(píng)價(jià)組在績(jī)效跟蹤開(kāi)始前實(shí)地走訪了主管部門、施工單位、監(jiān)理單位，學(xué)習(xí)了航道疏浚的專業(yè)知識(shí)。在此基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)組根據(jù)S市航務(wù)管理處財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)科室相關(guān)負(fù)責(zé)人提出的工作要求，結(jié)合類似航道疏浚工程涉及的國(guó)家、行業(yè)、歷史等標(biāo)準(zhǔn)，制定了項(xiàng)目的總體績(jī)效目標(biāo)和細(xì)化目標(biāo)，形成指標(biāo)體系。在和項(xiàng)目單位反復(fù)商討、調(diào)整修訂后，最終確定的指標(biāo)體系包含投入、產(chǎn)出、結(jié)果和影響力四方面內(nèi)容，共計(jì)35個(gè)指標(biāo)。三個(gè)階段跟蹤使用同一個(gè)指標(biāo)體系，但每一階段跟蹤內(nèi)容各有側(cè)重：第一階段主要選取資金投入、財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目實(shí)施管理等制度建設(shè)方面的指標(biāo)進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)；第二階段重點(diǎn)側(cè)重制度執(zhí)行和部分項(xiàng)目產(chǎn)出類指標(biāo)完成情況；第三階段在結(jié)合第一、二階段跟蹤評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，著重考察項(xiàng)目產(chǎn)出、結(jié)果和影響力三方面內(nèi)容。具體指標(biāo)體系和三個(gè)階段考察內(nèi)容見(jiàn)表1。

其次，在績(jī)效跟蹤實(shí)施過(guò)程中，考慮到項(xiàng)目相關(guān)單位之間的復(fù)雜關(guān)系，評(píng)價(jià)組與主管單位、施工方和監(jiān)理方均建立了較為緊密的聯(lián)系，全程參與了施工方和監(jiān)理的例會(huì)，定期收集疏浚方量、施工進(jìn)度、施工管理和監(jiān)理工作相關(guān)各項(xiàng)指標(biāo)等經(jīng)常性數(shù)據(jù)，形成圖表和簡(jiǎn)報(bào)向主管單位匯報(bào)。同時(shí)，評(píng)價(jià)組對(duì)船只AIS（AutomaticidentificationSystem船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)，由岸基設(shè)施和船載設(shè)備構(gòu)成，配合GPS系統(tǒng)使鄰近船舶及岸臺(tái)能及時(shí)掌握附近海面所有船舶之動(dòng)靜態(tài)資訊，得以立刻互相通話協(xié)調(diào)，采取必要避讓行動(dòng)，對(duì)船舶安全有很大幫助；本項(xiàng)目給每艘挖泥和運(yùn)泥船只配備了AIS船載系統(tǒng)，主要是為了跟蹤船只航跡，確保運(yùn)泥到達(dá)指定卸泥點(diǎn)完成卸泥工作，杜絕偷排泥漿）有效率的檢查給予了高度重視。除了對(duì)施工方AIS使用情況臺(tái)賬進(jìn)行定期檢查以外，評(píng)價(jià)組還不定期前往海事部門AIS數(shù)據(jù)中心拉取船只航跡進(jìn)行抽查。一旦發(fā)現(xiàn)AIS設(shè)備關(guān)閉的情況，評(píng)價(jià)組會(huì)要求施工單位給予解釋，如經(jīng)確認(rèn)是人為關(guān)閉，評(píng)價(jià)組會(huì)要求施工單位按規(guī)定給予警告、處罰并通知整改，以確保船只航跡100%有跡可循，泥漿100%按規(guī)定排放。

表1 2014年度S市某航道應(yīng)急維護(hù)疏浚工程績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)表

此外，評(píng)價(jià)組還走訪了航道沿線環(huán)衛(wèi)碼頭和企業(yè)，并在海事部門的支持配合下對(duì)經(jīng)過(guò)該航道的船員進(jìn)行了滿意度問(wèn)卷調(diào)查，極大地豐富了跟蹤評(píng)價(jià)所需的第一手?jǐn)?shù)據(jù)，了解了工程受益群體的直接感受和需求。

根據(jù)收集到的數(shù)據(jù)和問(wèn)卷，評(píng)價(jià)組根據(jù)跟蹤評(píng)價(jià)的思路，從項(xiàng)目概況、資金安排和使用情況出發(fā)，匯總分析績(jī)效完成情況，最后通過(guò)綜合意見(jiàn)反饋總結(jié)出依據(jù)績(jī)效分析給出具體整改建議。整個(gè)跟蹤分析過(guò)程中最為重要的是績(jī)效完成情況分析，它集中反映了績(jī)效跟蹤的邏輯路徑，包括各項(xiàng)指標(biāo)目標(biāo)值、實(shí)際值以及偏差度，并從經(jīng)費(fèi)、制度、人員、硬件設(shè)施等方面分析產(chǎn)生偏差的原因，在此基礎(chǔ)上判斷目標(biāo)完成的可能性，并詳細(xì)給出判斷的依據(jù)，具體參見(jiàn)表2。

最后，考慮到此項(xiàng)目的應(yīng)急性和主管部門重視程度，評(píng)價(jià)組特別關(guān)注了各項(xiàng)制度的執(zhí)行情況和整改建議是否得到及時(shí)落實(shí)。因此，評(píng)價(jià)組一改以往績(jī)效跟蹤項(xiàng)目只出一份報(bào)告的慣例，分階段出具三份報(bào)告，以更及時(shí)地反映項(xiàng)目中存在的問(wèn)題，切實(shí)保證項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成。我們通過(guò)報(bào)告將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題反映給主管單位、施工單位以及監(jiān)理單位，在充分溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上確定整改期限。在臨近整改期限時(shí)，評(píng)價(jià)組會(huì)再次進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和監(jiān)督，以督促當(dāng)事單位及時(shí)解決問(wèn)題。如逾期未進(jìn)行整改，評(píng)價(jià)組會(huì)將該問(wèn)題作為需要重點(diǎn)關(guān)注的整改建議在下一階段報(bào)告中予以反映，并進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。通過(guò)這樣持續(xù)的結(jié)果應(yīng)用和應(yīng)用反饋，主管部門能夠了解到施工單位的整改進(jìn)度以及還需要加強(qiáng)監(jiān)督力度的環(huán)節(jié)，為主管部門的工作開(kāi)展提供了參考依據(jù)。

三、績(jī)效跟蹤結(jié)論

在多方的支持和配合下，此次績(jī)效跟蹤最終得以完成，形成了具有較高參考價(jià)值的評(píng)價(jià)結(jié)論。此次航道應(yīng)急維護(hù)疏浚緊緊圍繞“應(yīng)急”的要求，及時(shí)搶通了關(guān)鍵淺點(diǎn)、瓶頸航道和橋區(qū)航道，保證了航道在施工期間基本暢通。工程實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃完成的疏浚長(zhǎng)度和土方量，并在此基礎(chǔ)上增加了疏浚作業(yè)航段，各項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)?？：?，該航道通航量和垃圾清運(yùn)恢復(fù)正常，沿岸各碼頭企業(yè)和船員滿意度達(dá)到預(yù)期，項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

報(bào)告也根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，暴露了施工過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，如進(jìn)度控制力度不夠、船只AIS未按規(guī)定使用、安全保障措施存在一定疏漏等，并提出糾偏措施如下：（1）針對(duì)施工進(jìn)度滯后，制定多重預(yù)案，追趕施工進(jìn)度；（2）嚴(yán)肅處罰制度，加強(qiáng)安全措施落實(shí)，保證安全施工；（3）規(guī)范AIS使用，對(duì)違規(guī)船只給予處罰，杜絕私自關(guān)閉AIS現(xiàn)象發(fā)生。經(jīng)過(guò)項(xiàng)目實(shí)施單位嚴(yán)肅落實(shí)，在第三階段工程計(jì)劃進(jìn)度基本得以實(shí)現(xiàn)，安全隱患得到排除，實(shí)現(xiàn)安全事故零發(fā)生。

但是，由于AIS設(shè)備故障、船只電力不足、設(shè)備性能制約以及制度執(zhí)行不力等軟硬件方面存在的問(wèn)題，AIS使用情況始終存在不足。對(duì)此，評(píng)價(jià)組建議業(yè)務(wù)主管單位增設(shè)AIS信號(hào)基站，提高AIS設(shè)備性能，完善船只硬件設(shè)施，保證AIS使用有效性。同時(shí)，評(píng)價(jià)組還建議增加航道檢測(cè)頻率，加強(qiáng)回淤分析并有針對(duì)性地排除人為因素，提高航道管理的效率，增強(qiáng)此次疏浚的長(zhǎng)期效益。

四、關(guān)于績(jī)效跟蹤價(jià)值提升的進(jìn)一步探討

一般而言，在全過(guò)程績(jī)效預(yù)算管理的四個(gè)組成部分中，績(jī)效目標(biāo)申報(bào)和績(jī)效評(píng)價(jià)因?yàn)榉謩e發(fā)生在事前和事后，與項(xiàng)目進(jìn)程不同步，取數(shù)和實(shí)施評(píng)價(jià)的過(guò)程相對(duì)靜態(tài)。與此相反，績(jī)效跟蹤與項(xiàng)目同步進(jìn)行，起到承上啟下的作用，其動(dòng)態(tài)跟蹤的重要性不言而喻。如何更好地實(shí)施績(jī)效跟蹤，提升績(jī)效跟蹤價(jià)值，一方面使其區(qū)別于績(jī)效目標(biāo)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)，另一方面體現(xiàn)其承上啟下的鉸鏈作用，是我們需要著重探討的問(wèn)題。我們認(rèn)為績(jī)效跟蹤貴在其“動(dòng)態(tài)”價(jià)值，應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)其連續(xù)性、時(shí)效性和紐帶性。

第一，績(jī)效跟蹤“動(dòng)態(tài)”價(jià)值的提升應(yīng)著眼于數(shù)據(jù)的連續(xù)性和調(diào)查的實(shí)時(shí)性?？?jī)效跟蹤過(guò)程中，評(píng)價(jià)方應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)查，對(duì)涉及的數(shù)據(jù)進(jìn)行持續(xù)跟進(jìn)，妥善存檔，形成具有連續(xù)性和趨勢(shì)性的數(shù)據(jù)集合。例如在此次航道應(yīng)急維護(hù)疏浚跟蹤過(guò)程中，評(píng)價(jià)組從項(xiàng)目開(kāi)始便跟隨主管單位、施工單位和監(jiān)理單位的相關(guān)工作人員進(jìn)行了實(shí)地走訪調(diào)查，定期對(duì)施工單位雙周工作總結(jié)、監(jiān)理日志、監(jiān)理周報(bào)進(jìn)行了閱覽、整理和歸檔，不定期深入施工現(xiàn)場(chǎng)、對(duì)運(yùn)泥船舶進(jìn)行跟船調(diào)查，豐富了第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料，形成了一套較為完整的第三方數(shù)據(jù)庫(kù)，保證了數(shù)據(jù)的可靠性、連續(xù)性和實(shí)時(shí)性，為實(shí)現(xiàn)全過(guò)程跟蹤評(píng)價(jià)奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

表2 2014年度S市某航道應(yīng)急維護(hù)疏浚工程績(jī)效完成情況分析表

第二，績(jī)效跟蹤“動(dòng)態(tài)”價(jià)值的提升還應(yīng)體現(xiàn)在及時(shí)進(jìn)行糾偏糾錯(cuò)和結(jié)果應(yīng)用上。目前，絕大多數(shù)績(jī)效跟蹤項(xiàng)目只需要出具一份跟蹤報(bào)告，且對(duì)報(bào)告出具的時(shí)間點(diǎn)也沒(méi)有統(tǒng)一要求，因此時(shí)常給人以“靜態(tài)”的錯(cuò)覺(jué)，造成時(shí)效性降低，導(dǎo)致糾偏建議的結(jié)果應(yīng)用價(jià)值大打折扣。此次績(jī)效跟蹤有別于一般只出一份報(bào)告的跟蹤類項(xiàng)目，而是根據(jù)工程的進(jìn)度以及各階段的不同側(cè)重點(diǎn)分階段出具報(bào)告。第一階段報(bào)告主要反映了制度建設(shè)情況以及該階段工程目標(biāo)完成情況，對(duì)跟蹤過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和未完成的目標(biāo)進(jìn)行分析，并提出糾偏建議。第二階段報(bào)告重新羅列、總結(jié)了第一階段發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以及本階段對(duì)上一階段糾偏建議的落實(shí)情況；同時(shí)，該份報(bào)告也提出了本階段跟蹤過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的新問(wèn)題和新建議。最后階段的報(bào)告對(duì)此次績(jī)效跟蹤進(jìn)行了總體評(píng)價(jià)，對(duì)改進(jìn)較好的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，同時(shí)也指出了糾偏建議沒(méi)有得到充分落實(shí)的地方。每階段報(bào)告既相對(duì)獨(dú)立，又存在較為緊密的邏輯關(guān)聯(lián)、環(huán)環(huán)相扣，既發(fā)現(xiàn)了各個(gè)階段的新問(wèn)題，也關(guān)注前一階段老問(wèn)題的整改落實(shí)情況，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了高頻率和反復(fù)持續(xù)的跟蹤。這種頻率的跟蹤能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)程進(jìn)行有效監(jiān)督，確保目標(biāo)偏差得到更為及時(shí)的糾正。預(yù)算績(jī)效管理的落腳點(diǎn)在結(jié)果應(yīng)用，只有對(duì)結(jié)果應(yīng)用有進(jìn)一步的評(píng)價(jià)和反饋，才能使績(jī)效運(yùn)行得到及時(shí)修正，實(shí)現(xiàn)績(jī)效跟蹤的“動(dòng)態(tài)”價(jià)值。

第三，績(jī)效跟蹤在全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理中具有承上啟下的作用，因此其“動(dòng)態(tài)”價(jià)值提升的關(guān)鍵還在于要以全局的眼光認(rèn)識(shí)績(jī)效跟蹤在全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理中的重要地位?？?jī)效跟蹤作為貫穿整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的軸線，既是對(duì)前期績(jī)效目標(biāo)確定工作的檢驗(yàn)和反饋，也為后續(xù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供詳實(shí)的第一手項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行信息，為有效地開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)打下基礎(chǔ)。

在全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐中，由于績(jī)效跟蹤無(wú)需進(jìn)行指標(biāo)評(píng)分，其評(píng)價(jià)結(jié)果不會(huì)影響到最后項(xiàng)目的考評(píng)，因而往往不能引起預(yù)算單位的足夠重視。然而，績(jī)效跟蹤具有事前和事后評(píng)價(jià)不具備的現(xiàn)時(shí)性，是直接獲取數(shù)據(jù)的重要手段，一定程度上是整個(gè)財(cái)政監(jiān)控體系中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。所以，不應(yīng)孤立地看待績(jī)效跟蹤，而應(yīng)站在全局的高度將其理解為全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的紐帶，突出其重要價(jià)值。此次航道應(yīng)急維護(hù)疏浚項(xiàng)目雖然沒(méi)有要求進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但是因?yàn)楦欉^(guò)程中已經(jīng)收集到大量數(shù)據(jù)，考察了截至報(bào)告提交時(shí)的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，總結(jié)了工程中施工單位和主管單位做得較好的管理和制度經(jīng)驗(yàn)，反映了工程中存在的問(wèn)題并給出了對(duì)應(yīng)的整改建議，雖然沒(méi)有進(jìn)行指標(biāo)評(píng)分，但是體現(xiàn)的價(jià)值超越了一般意義上的績(jī)效跟蹤，為S市航務(wù)管理處提升項(xiàng)目管理、總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)起到借鑒作用。

綜上，績(jī)效跟蹤的價(jià)值重點(diǎn)體現(xiàn)在其過(guò)程性和動(dòng)態(tài)性上，因此提升其價(jià)值的有效途徑便是突出其“動(dòng)態(tài)”效果。具體應(yīng)從數(shù)據(jù)收集的連續(xù)性和實(shí)時(shí)性入手，確保掌握大量第一手績(jī)效運(yùn)行信息和數(shù)據(jù)，從而能夠及時(shí)總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，提出糾偏糾錯(cuò)建議，保證結(jié)果應(yīng)用的時(shí)效性。另外，我們還應(yīng)認(rèn)識(shí)到績(jī)效跟蹤在全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理中的承上啟下作用，更全面地理解績(jī)效跟蹤的重要價(jià)值?！?/p>

（作者單位：上海市公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)）

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）

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