科技創(chuàng)新背景下高?？蒲薪?jīng)費管理研究

王紹靈

（東南大學財務處，江蘇 南京 210096）

2014年6月，習近平總書記在兩院院士大會上把科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略地位提高到前所未有的高度。習總書記指出，科技創(chuàng)新是推動一個國家和民族向前發(fā)展的重要力量，也是推動整個人類社會向前發(fā)展的重要力量。面對全球新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的重大機遇與挑戰(zhàn)，為實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標，我國必須大力提升科技創(chuàng)新能力。2015年3月，《中共中央 國務院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》（下文簡稱《意見》）在高校科技創(chuàng)新方面也提出了明確目標，包括完善成果轉(zhuǎn)化激勵政策和構(gòu)建更加高效的科研體系?！兑庖姟分赋觯骸皬娬{(diào)尊重知識、尊重創(chuàng)新，充分體現(xiàn)智力勞動價值的分配導向，讓科技人員在創(chuàng)新活動中得到合理回報，通過成果應用體現(xiàn)創(chuàng)新價值，通過成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)造財富……發(fā)揮科學技術(shù)研究對創(chuàng)新驅(qū)動的引領(lǐng)和支撐作用，遵循規(guī)律、強化激勵、合理分工、分類改革，增強高等學校、科研院所原始創(chuàng)新能力和轉(zhuǎn)制科研院所的共性技術(shù)研發(fā)能力?！边@一系列目標的確定，為高?？蒲谢顒印⒖蒲泄芾碇该髁朔较?，同時也提出了更高的要求。但是作為高?？蒲泄芾淼闹匾M成部分——科研經(jīng)費管理，目前還存在不少問題。高校要提高科技創(chuàng)新能力，增強教師對科技創(chuàng)新的欲望［1］，就需要解決這些問題，并按照新的政策要求，適時調(diào)整、修訂科研經(jīng)費管理制度，優(yōu)化科研經(jīng)費管理，實現(xiàn)對科研經(jīng)費管理的科學化、專業(yè)化、精細化。

一、科研項目及科研經(jīng)費的分類

隨著國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的推進，各級政府對高校的科研投入在逐年增加；另一方面，各類高校為促進自身發(fā)展，提升社會知名度和綜合排名，也鼓勵教師加強與企業(yè)的研發(fā)合作。在政府與高校的合力推動下，高校的科研項目數(shù)日益增多，科研經(jīng)費的來源也呈現(xiàn)出“縱向多層次、橫向多元化”的特點。從科研經(jīng)費的來源看，我國高校的科研項目主要分為縱向課題與橫向課題。

“縱向課題”是指由各級政府部門（如科技部、教育部、國家自然科學基金委員會、國家社科聯(lián)、省科技廳、省教育廳、省社科聯(lián)、市科技局、市社科聯(lián)等）批準立項的各類計劃（規(guī)劃）、基金項目。一般分為國家級課題、省部級課題、廳局級課題等。而縱向科研經(jīng)費便是由政府部門（或者受政府部門委托）以基金、項目撥款等方式資助科研活動的經(jīng)費。這類經(jīng)費雖然不多，但帶有一定的指導性，且很難獲得。因此，縱向科研項目往往成為衡量高?？蒲兴降闹匾笜耍诳蒲性u價體系中，其分量要遠遠大于橫向課題，雖然后者的經(jīng)費往往成倍大于前者。

高校的縱向課題是由上而下發(fā)布的，課題的發(fā)布者與高校之間的關(guān)系是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。而橫向課題是相對于縱向課題而言的。“橫向課題”是各級政府或政府職能部門、企事業(yè)單位、社會團體等委托高校研究的課題（已確認為國家級課題、省部級課題、廳局級課題的除外），包括科學研究類、技術(shù)攻關(guān)類、決策論證類、設(shè)計策劃類、軟件開發(fā)類等。而橫向科研經(jīng)費則是高校通過與政府部門、企事業(yè)法人、社會組織等簽訂技術(shù)支持、技術(shù)服務、科研成果轉(zhuǎn)讓等技術(shù)合同而獲得的項目經(jīng)費。此類經(jīng)費的管理以合同為基礎(chǔ)，按合同約定的資金用途、支出范圍及支出標準來列支科研經(jīng)費［2］。目前，高校橫向科研經(jīng)費的規(guī)模和比重都在不斷增大，其經(jīng)費管理問題也越來越突出。

二、高校縱向與橫向科研經(jīng)費管理存在的問題

（一）高?？v向與橫向科研經(jīng)費管理個性問題

1．在縱向科研經(jīng)費管理方面存在兩個比較突出的問題。其一，現(xiàn)行科研經(jīng)費管理制度設(shè)計不科學。為了加強對縱向科研經(jīng)費的管理，國家出臺了一系列管理規(guī)定，直接涉及高校的包括《教育部 財政部關(guān)于加強中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費管理的若干意見》《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》《國家社會科學基金資助項目資金管理辦法》等。這些科研經(jīng)費管理辦法對縱向課題的預算制定、經(jīng)費支出、年度決算等提出了具體的要求，此類經(jīng)費管理因而相對比較規(guī)范，經(jīng)費管理也較為嚴格。但是國家對縱向課題經(jīng)費列支的范圍限制過度，經(jīng)費支出的科目設(shè)計也存在一些問題，科研經(jīng)費支出沒有體現(xiàn)科研項目的全部成本。按現(xiàn)行的科研經(jīng)費管理制度，縱向課題經(jīng)費除了支付相關(guān)科研工作所需要的材料費、設(shè)備費、調(diào)研費等基本費用和臨時外聘人員（學生）的勞務費、專家咨詢費外，作為課題承擔者的主要科研人員不得提取勞務費［3］。這種規(guī)定將科研項目的勞動力成本排除在外，而事實上沒有科研團隊大量的腦力與體力付出，僅材料費、設(shè)備費、調(diào)研費等費用的簡單相加，不可能有科研成果的產(chǎn)出。特別是對高校而言，教師的工作任務還有教學，而科研工作基本都在假期和業(yè)余時間完成，不考慮教師的科研勞動力成本是不科學的。這也為科研經(jīng)費的合規(guī)使用埋下隱患?？v向科研經(jīng)費管理的第二個突出問題是經(jīng)費預算編制不科學，預算與支出不相符。目前，高校縱向課題的經(jīng)費預算主要由課題負責人填報，由于課題負責人大多是專業(yè)教師，沒有財務方面的基礎(chǔ)知識，這導致其編制的預算容易出現(xiàn)財務方面的問題。與此同時，由于縱向課題在科研評價、職稱評定方面具有重要作用，課題負責人為了課題能順利立項，往往也會有意去迎合課題評審專家，按專家“口味”和申報要求擬定預算，卻不考慮研究的實際需要、財務規(guī)定和學校的實際情況。而項目立項后，經(jīng)費支出往往與預算相去甚遠，預算執(zhí)行情況較差。

2．在橫向科研經(jīng)費管理方面存在三個比較突出的問題。其一，橫向科研項目合同簽訂不規(guī)范，導致后續(xù)的經(jīng)費管理比較混亂。如前所述，高校橫向課題是按合同來確定科研經(jīng)費的資金用途、支出范圍及支出標準，合同是經(jīng)費管理的指導性文件，合同簽訂是否規(guī)范及是否符合國家財經(jīng)規(guī)定決定著經(jīng)費管理是否科學、有序。就目前而言，高校為了鼓勵教師積極爭取橫向課題，對課題合同的簽訂方式、合同的內(nèi)容不愿管得太死，學院、系、科研團隊、個人都可以對外簽訂橫向課題合同。由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定，合同條款常常有不妥之處，簡單合同、口頭協(xié)議也比比皆是。甚至個別教師為了逃避學校財務部門對資金的監(jiān)管，會與課題委托單位私下交易，利用學校資源搞研究，但不向?qū)W校繳納相應的管理費用。其二，橫向課題負責人法律意識淡薄，報賬弄虛作假現(xiàn)象比較多。目前，一些橫向課題負責人存在一定認知偏差，他們認為課題是自己憑借人脈關(guān)系獲得的，在學校提取相應的管理費用后，自己可以隨意支配課題經(jīng)費，不用遵守學校的財務、審計規(guī)定。而另一方面學校對橫向課題費用報銷管得也不嚴。這些都使得橫向課題負責人在日常經(jīng)費報銷中弄虛作假，如虛開勞務費、招待費，購買私人物品卻以設(shè)備費、材料費入賬，實為觀光旅游卻以調(diào)研費入賬。實際發(fā)生的費用與實際的科研活動完全不符，科研經(jīng)費失去了原有的屬性。其三，缺乏社會監(jiān)督機制，橫向科研經(jīng)費管理不規(guī)范?？v向科研經(jīng)費在國家各級經(jīng)費管理規(guī)定的規(guī)范下，使用和管理相對都比較規(guī)范，而就橫向科研經(jīng)費管理而言，由于課題委托單位只關(guān)心項目的成果，不會過問經(jīng)費的使用情況，高校也無需提供經(jīng)費開支報告，因而橫向課題經(jīng)費管理因缺乏有效的社會監(jiān)督而規(guī)范性較差。

（二）高?？v向與橫向科研經(jīng)費管理共性問題

高?？v向與橫向科研經(jīng)費管理共性問題主要表現(xiàn)在三個方面。其一，經(jīng)費使用不規(guī)范。無論是縱向課題還是橫向課題，在經(jīng)費報銷時，財務部門盡管會審核票據(jù)是否真實，是否符合財務規(guī)定，但是并不能完全審核出票據(jù)是否與實際的科研活動相對應。這就使得科研人員往往攜帶一堆票據(jù)到財務部門，抱著“能報多少是多少”的心態(tài)，鉆財務審核的空子，套取科研項目經(jīng)費［4］。中國科協(xié)的一次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：科研資金用于項目本身的僅占40%左右，大量科研經(jīng)費流失在項目之外。其二，經(jīng)費支出“橫縱互換”，調(diào)帳現(xiàn)象普遍。在項目評估或?qū)徲嫊r，很多科研人員會按照項目申請書中的經(jīng)費預算進行調(diào)賬，用虛假發(fā)票湊預算金額，縱向經(jīng)費不能走賬的，調(diào)到橫向經(jīng)費中沖抵。很多科研人員由于手中握有幾個不同類型的科研項目，科研經(jīng)費的支出比較好調(diào)整，他們往往會將購買儀器設(shè)備、材料的費用劃到縱向科研經(jīng)費中列支，而餐飲費、交通費、燃油費和虛假的勞務費劃到橫向科研經(jīng)費列支。這直接導致了科研腐敗。2014 年10月，教育部通報4起科研經(jīng)費使用違規(guī)違紀典型案件，5 名大學老師套取科研經(jīng)費1 600多萬元。2015年某高校發(fā)生了68．99萬元科研經(jīng)費購買奧迪A6轎車的事件［5］。其三，普遍存在結(jié)題不結(jié)賬現(xiàn)象。目前，高校普遍存在項目結(jié)題與經(jīng)費結(jié)算不同步現(xiàn)象，一些課題負責人長期使用早已結(jié)題的科研經(jīng)費。從理論上講，科研結(jié)余經(jīng)費應該按項目主管部門經(jīng)費管理辦法的規(guī)定處理；而實際上，經(jīng)費提供者對項目結(jié)余經(jīng)費的處理并不真正按規(guī)定執(zhí)行［6］?？蒲许椖拷Y(jié)題不結(jié)賬，結(jié)余的資金不能有效回收，會影響國家后續(xù)的科研投入，也會影響科研資源的有效配置。

三、優(yōu)化高?？蒲薪?jīng)費管理的對策

（一）科學核算成本，將科研團隊的勞動報酬合理地納入科研預算

科學合理地核算科研項目成本并在此基礎(chǔ)上編制預算是科研工作順利開展的基本保障。目前，國家對縱向課題在經(jīng)費管理上普遍規(guī)定：項目經(jīng)費不得用于發(fā)放在職人員的勞務費、津貼。而科研預算中規(guī)定的“勞務費”，僅是指支付給參與課題研究的在校研究生或課題組臨時聘用人員的勞務性費用。課題組成員只要有工資收入，就不能獲得從事科研活動的勞動報酬，也不能將其劃歸科研項目的成本。從成本角度看，科研項目的成本應該包括直接成本和間接成本。直接成本包括設(shè)備費、材料費、調(diào)研費、人員費等；間接成本包括現(xiàn)有儀器設(shè)備和房屋的使用費或折舊費、水電費、其他行政管理支出等?？蒲腥藛T的智力與體力勞動是科研成果產(chǎn)出及質(zhì)量的決定性因素，而現(xiàn)行的規(guī)章制度卻忽視了科研人員的勞動力成本。這嚴重影響了科研人員的科研積極性。在無法獲得合理報酬的情況下，科研人員往往就會通過其他手段套取科研經(jīng)費。相對而言，委托單位對橫向課題經(jīng)費的使用管得相對寬松，科研人員在為委托單位解決實際問題的同時，也能獲得較高的勞動報酬。這種做法值得在縱向課題經(jīng)費管理中推廣。在2013年國家“兩會”期間，中國科學院院士王光謙委員提出，要提高科研經(jīng)費中的人員費［3］。為了提高科研人員的待遇與工作積極性，防止科研腐敗的發(fā)生，課題組成員的勞務費應計入科研成本并納入科研項目預算?！吨泄仓醒?國務院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》規(guī)定：“將職務發(fā)明成果轉(zhuǎn)讓收益在重要貢獻人員、所屬單位之間合理分配，對用于獎勵科研負責人、骨干技術(shù)人員等重要貢獻人員和團隊的收益比例，可以從現(xiàn)行不低于20%提高到不低于50%。”可見，國家的政策導向還是要讓科技人員在創(chuàng)新活動中得到合理回報。因此，適時調(diào)整縱向課題經(jīng)費管理規(guī)定，科學計算成本，合理確定課題組成員的勞動報酬，是目前優(yōu)化科研經(jīng)費管理的關(guān)鍵所在。

（二）成立專業(yè)的科研經(jīng)費管理部門，嚴防科研腐敗

“科研腐敗”是指科研人員通過各種途徑申請到科研經(jīng)費后，不用于對應的科研項目，而是“擴大用途”或“擠占挪用”。前文中報賬弄虛作假、經(jīng)費支出“橫縱互換”、套取科研經(jīng)費等都是科研腐敗的具體表現(xiàn)。一方面，我國一直以來都按全額預算管理科研經(jīng)費，實行統(tǒng)收統(tǒng)支、實報實銷。財務管理在高校科研經(jīng)費管理中只停留在票據(jù)審核層面，只要是真發(fā)票，能歸入科研預算的相應科目，就給予報銷，這就使得科研人員有機會鉆財務審核的空子。另一方面，科研管理部門只負責課題申報、課題中期檢查和結(jié)題工作，不參與經(jīng)費的管理。可見，在科研管理上財務部門和科研部門各負責其中一部分工作，二者缺乏有效的溝通。因此，學校應從財務管理部門、科研管理部門以及資產(chǎn)管理部門抽調(diào)專業(yè)人員組建專門的科研經(jīng)費管理機構(gòu)，全程參與科研經(jīng)費管理工作，監(jiān)督每項支出是否真正用于對應的科研項目，從根源上杜絕科研腐敗。今后，在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施過程中，高?？蒲薪?jīng)費將越來越多。成立專業(yè)的科研經(jīng)費管理部門，嚴防科研腐敗，將是優(yōu)化科研經(jīng)費管理的基本保障。

（三）落實責任，實現(xiàn)對科研經(jīng)費的精細化管理

精細化管理是源于發(fā)達國家的一種企業(yè)管理理念?！熬毣芾怼敝嘎鋵嵐芾碡熑?，將管理責任具體化、明確化。它要求每一個管理者都要盡職，第一次就把工作做到位，每天都要對當天的工作情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正、及時處理等。

對于科研經(jīng)費預算與實際執(zhí)行偏差大的問題，首先要明確這個問題的責任在課題負責人。課題負責人在編制預算時，不能憑空想象，不能為迎合評審專家而編制不切實際的預算，其應該在財務人員的指導下，精確計算科研課題的實際成本并按成本編制預算。一旦支出與預算存在較大偏差，應追究課題負責人的責任。而結(jié)題不結(jié)賬的問題，其責任在學校財務部門和科研部門。由于二者溝通不及時，導致有些課題已經(jīng)在科研部門結(jié)題但財務部門并沒有同步結(jié)賬，這個問題在橫向課題中表現(xiàn)得更加突出。為了不影響科研人員爭取橫向課題的積極性，有些學校甚至會對科研經(jīng)費結(jié)余采取長期掛賬形式?？梢姡瑢W校及財務部門都要充分重視課題的結(jié)賬工作，嚴格執(zhí)行有關(guān)的經(jīng)費結(jié)余管理規(guī)定。橫向科研課題合同簽訂不規(guī)范，其主要責任在學?？蒲泄芾聿块T。科研管理部門應根據(jù)不同類型橫向課題的內(nèi)容與特點，采用分類指導的原則，明確各類橫向合同簽訂的基本流程，提供規(guī)范的合同樣本，督促科研人員按要求簽訂合同，并按合同的規(guī)定開展科研活動，合理使用科研經(jīng)費。落實責任主體，明確各主體的職責，實現(xiàn)對科研經(jīng)費的精細化管理，是優(yōu)化科研經(jīng)費管理的基礎(chǔ)性工作。

［1］戴維，周欣，李海霞．江蘇省R＆D 經(jīng)費投入及優(yōu)化研究［J］．金陵科技學院學報：社會科學版，2013（3）：21－25

［2］吳云飛，毛成銀．加強我國高?？蒲薪?jīng)費管理的對策研究［J］．財會學習，2015（17）：192－193

［3］孫春偉．科研項目從經(jīng)費管理向成果管理的改革［J］．科技管理研究，2015（15）：43－46

［4］陳霞．高?？蒲薪?jīng)費管理中的問題及對策探析［J］．會計之友，2015（24）：69－71

［5］王歡歡．國庫集中支付制度下的高?？蒲薪?jīng)費管理研究［J］．中小企業(yè)管理與科技，2015（11）：75－76

［6］張紹銘．基于成本視角的高?？蒲许椖拷?jīng)費財務管理研究［J］．經(jīng)濟師，2010（5）：102－103