安 晨 曦

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南 ?？?570228)

[基金項目]教育部人文社科研究基金項目(13yjA82024)。

檢務(wù)公開立法的中國表達

安 晨 曦

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南 海口 570228)

[摘要]檢務(wù)公開制度實行已逾15年，該制度的變革與深化缺乏動力、理論研究較為貧乏、檢務(wù)透明的量化指標(biāo)仍略顯遜色。檢務(wù)公開制度的變革與突圍，應(yīng)由司法推進轉(zhuǎn)向立法推進，堅持唯物辯證法，從檢務(wù)公開制度的立法模式選擇、公開生成與成長的哲學(xué)溯源、剛性規(guī)范之內(nèi)容預(yù)設(shè)等層面，勾勒法治中國建設(shè)與檢察改革背景下檢務(wù)公開立法的新圖景。

[關(guān)鍵詞]檢務(wù)公開；檢務(wù)透明度；檢察改革；信息權(quán) 一、回溯與梳理：檢務(wù)公開15年之流變 在社會發(fā)展的一段時期，語言與文本表達中的變化，能夠在某種程度上折射出社會現(xiàn)象的變遷。同時，特定領(lǐng)域關(guān)鍵詞及相關(guān)詞隨時間的經(jīng)過在使用頻率上呈現(xiàn)的特點，也能大致反映與這些詞相關(guān)領(lǐng)域所發(fā)生的變化。于此，筆者嘗試通過對檢務(wù)公開語境中“公開”“透明(度)”“檢務(wù)公開”“公布”“發(fā)布”“知情權(quán)”“陽光檢務(wù)”“檢務(wù)開放”等8個關(guān)鍵詞或相關(guān)詞的使用頻率變遷予以考察。 (一)《最高人民檢察院工作報告》中檢務(wù)公開變遷的考察 (二)最高人民檢察院文件中檢務(wù)公開變遷的考察 (三)文本變遷的微觀特點 從上述一系列文件變遷分析，筆者歸納出檢務(wù)公開制度成長中局部、微觀的特點：(1)34個《報告》中檢務(wù)公開關(guān)鍵詞或相關(guān)詞詞頻的高低基本與鄰近年份中央的決策指導(dǎo)有關(guān)。如《公開決定》是為落實黨的十五大“推進司法改革”精神而作；《辦法》是落實黨的十六大“推進司法體制改革”精神而作。相應(yīng)地，當(dāng)年《報告》中關(guān)鍵詞或相關(guān)詞詞頻升高。(2)有些《報告》是對高檢院文件精神的再強調(diào)或?qū)ο乱荒旯ぷ鞯恼w部署。如《公開決定》和《辦法》頒布的次年，《報告》中“公開”一詞分別高達11次、9次。關(guān)鍵詞或相關(guān)詞的出現(xiàn)、詞頻變化基本體現(xiàn)了黨中央文件與高檢院文件精神。(3)改革者存在重原則輕制度、重行為輕監(jiān)督的傾向。在檢務(wù)公開領(lǐng)域，雖有程序化的跡象，但仍顯零散與粗放，至今沒有統(tǒng)一的具有實務(wù)操作性的程序化規(guī)范；而且各類文件中存在監(jiān)督意識、責(zé)任意識較弱的表象。(4)改革與深化的動力不足。除1999年和2001年的《報告》外，歷年《報告》都在“深化”檢務(wù)公開，但無實際成效。如2006年的《意見》就已提出公開法律文書，但至今各地鮮有舉動。據(jù)筆者獲悉的信息來看， 2014年初，少數(shù)檢察院為落實《決定》精神，“嘗試性”的“試點”公開了“種類不同”的終結(jié)性法律文書。為何在《意見》實施后的8年又開始“試點”，公開的文書種類為何參差不齊，關(guān)鍵詞“潮起潮落”，修飾詞“一成不變”等，在一定程度上反映了制度變革缺乏動力。

Legislation of public procuratorial affairs in China

AN Chen-xi

(SchoolofLaw,HainanUniversity,Haikou,Hainan570228,China)

Key words： public procuratorial affairs； the procuratorial business transparency； procuratorial reform； the right to information

2013年黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)，將“推進檢務(wù)公開”作為深化檢察體制改革的一項重要內(nèi)容，足以表明檢務(wù)公開對于推進法治中國建設(shè)的重大意義。然而最高人民檢察院(以下簡稱“高檢院”)推行與深化檢務(wù)公開制度已逾15年，但檢務(wù)透明的量化指標(biāo)仍略顯遜色。如何形塑與培植一項能滿足公眾信息權(quán)、實現(xiàn)檢察權(quán)運行效益化等目標(biāo)的嶄新制度，亟待需要包括法學(xué)界在內(nèi)的社會各界共力推進。

從高檢院于1998年10月提出在全國檢察機關(guān)實行檢務(wù)公開以來，檢務(wù)公開制度從無到有、從摸索嘗試到逐步深化，已經(jīng)取得了初步的成效。在《決定》提出“推進檢務(wù)公開”以及《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱“《檢察院組織法》”)修改的背景下，適時對檢務(wù)公開制度進行及時的總結(jié)與梳理，不僅可以明晰其源于何處、現(xiàn)位于何處，更重要的是還能夠展望其走向何處。這正如美國法學(xué)家伯爾曼所言：“如果沒有一種對于過去的整合，那么，既不能回溯我們過去的足跡，也不能找到未來的指導(dǎo)路線。”[1]

《最高人民檢察院工作報告》(以下簡稱“《報告》”)，是記載我國檢察工作的重要文獻之一。筆者分析1980-2013年間34個《報告》中8個關(guān)鍵詞的詞頻后發(fā)現(xiàn)：(1)檢務(wù)公開意義上的“公開”一詞最早出現(xiàn)在1986年的《報告》中。此處雖使用了“公開”一詞，但并非出自檢察機關(guān)正面意義上反對“秘密”形式而使用，其本意仍趨向于“不公開”，但結(jié)合上下文分析至少蘊含了當(dāng)代檢務(wù)公開的成分與因素。(2)“公開”一詞詞頻最高的是1999年的《報告》?？沙蛇壿嫷慕忉屧谟诟邫z院于1998年10月25日發(fā)布了《關(guān)于在全國檢察機關(guān)實行“檢務(wù)公開”的決定》(以下簡稱“《公開決定》”)。同時，“檢務(wù)公開”一詞首次承載于1999年的《報告》。隨著1999年1月4日高檢院《人民檢察院“檢務(wù)公開”具體實施辦法》(以下簡稱“《辦法》”)的發(fā)布，2000年的《報告》使用“檢務(wù)公開”一詞的詞頻有7次與1999年的《報告》一樣，在34個《報告》中屬次數(shù)最高。其次為2007年的《報告》使用3次，這也是為落實高檢院于2006年6月26日發(fā)布的《關(guān)于進一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》(以下簡稱“《意見》”)而作。(3)檢務(wù)知情權(quán)首提于2009年的《報告》?？赡艿慕忉屧谟?008年5月《政府信息公開條例》開始實施，在此背景下保障公民的知情權(quán)被給予了極大的關(guān)注，因而在檢察工作中培植知情權(quán)理念，對于保障公民的民主權(quán)利、增強檢察機關(guān)透明度、實現(xiàn)司法公正，均具有十分重要的意義。(4)2010年的《報告》首次提出“檢察開放”。原因在于2010年5月28日，高檢院舉辦了首次“檢察開放日”活動；同年6月，高檢院要求檢察機關(guān)全面開展此項活動。

1.初露端倪的檢務(wù)公開：“推行”時期。此階段，主要以《公開決定》的發(fā)布為標(biāo)志?！豆_決定》中著重使用了“檢務(wù)公開”一語，使用“透明度”1次。從“檢務(wù)公開”的修飾語——“實(推)行”可以看出，此時段的檢務(wù)公開處于初創(chuàng)期或宏觀語境的宣示階段。

2.微觀細化的檢務(wù)公開：“程序化”時期?！掇k法》在《公開決定》的基礎(chǔ)上，從程序?qū)用鎸z務(wù)公開制度進行了帶有時代局限性的設(shè)計，關(guān)鍵詞局限于“公開”或“檢務(wù)公開”，內(nèi)容較《公開決定》更為剛性化。2001年高檢院發(fā)布了《檢察改革3年實施意見》，在涉及檢務(wù)公開的內(nèi)容中，關(guān)鍵詞仍限于“公開”或“檢務(wù)公開”，但具體內(nèi)容有所變化，使用了“進一步深化”“不斷拓寬”來改良檢務(wù)公開制度。高檢院于2001年發(fā)布的《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規(guī)則(試行)》文本中，僅使用了“公開”一詞，未使用其他關(guān)鍵詞或相關(guān)詞。2005年高檢院發(fā)布的《關(guān)于進一步深化檢察改革的3年實施意見》中，依舊沿循了“公開”或“檢務(wù)公開”的表述，但使用了“完善”一語對檢務(wù)公開制度提出了更高的要求。而2006年的《意見》中則實現(xiàn)了“檢務(wù)公開精神”文本語言表述的多元遞進，使用了“公開”71次、“檢務(wù)公開”46次、“透明度”5次、“知情權(quán)”2次、“開放”1次。

3.改革探索的檢務(wù)公開：“深化”時期。2009年高檢院發(fā)布的《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》中，使用了“公開”“檢務(wù)公開”“透明度”“知情權(quán)”4個關(guān)鍵詞。2011年9月發(fā)布的《“十二五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中，使用了“公開”“檢務(wù)公開”“透明”“開放”4個關(guān)鍵詞。2011年12月發(fā)布的《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定》，使用了“公開”“檢務(wù)公開”“透明度”3個關(guān)鍵詞。2013年發(fā)布的《2014-2018年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》中，使用了“公開”“檢務(wù)公開”“透明度”“知情權(quán)”“開放”5個關(guān)鍵詞。

[收稿日期]2014-12-04

[作者簡介]安晨曦(1982-)，男，博士研究生。研究方向：民事訴訟法學(xué)。

[中圖分類號]D926

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-6922(2015)02-0089-07

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.02.018

Abstract：Public procuratorial affairs have been implemented for more than fifteen years, but reform and deepening of the system lacks impetus and theory while the quantitative indicators are not so ideal. The improvement of public procuratorial affairs system should be turned from judicial to legislation. Adhering to dialectical materialism, the proper legislating approach should be taken and the content should be standardized so as to promote the procuratorial reform and the construction of China ruled by law.

二、困局與反思：審視理想與現(xiàn)實之間的檢務(wù)公開

知情權(quán)或稱信息權(quán)奉行了“最大限度公開理念”，其推定是除事先通過法律程序確定的例外情形之外，任何信息都必須公開。即設(shè)定公共機構(gòu)持有的一切信息都應(yīng)當(dāng)可以公開，除非處于維護公眾利益的考慮有壓倒性的理由對信息進行保密。而且“這些例外規(guī)則必須被嚴(yán)密闡明，任何限制規(guī)則的必要性都必須提供有說服力的論證”[2]。因而，按照國際社會信息公開的普遍標(biāo)準(zhǔn)，我國檢務(wù)公開的理想圖景也應(yīng)當(dāng)是“最大限度”“最小范圍”——保密的例外規(guī)則經(jīng)法定標(biāo)準(zhǔn)檢測以確定某一信息公開后會造成何種程度的危害，將此例外限制在最小幅度內(nèi)。

當(dāng)前，檢務(wù)公開的前置修飾詞主要限定于“推進”“深化”，限定詞在宏觀上詮釋了制度之現(xiàn)狀與理想間的差距，筆者認(rèn)為消除或縮短差距，需要首先審視當(dāng)前的檢務(wù)公開位于何處。

(一)究竟何為檢務(wù)公開：內(nèi)涵界定模糊

檢務(wù)公開為何，學(xué)界疏于對這一概念進行規(guī)范的語義解釋，而實務(wù)界更無暇顧及，致使檢務(wù)公開是什么含糊不清。如有學(xué)者認(rèn)為，“檢務(wù)公開是指檢察院在行使職權(quán)時除涉及國家秘密、個人隱私和未成年人案件外,必須向社會以及訴訟參與人公開與檢察職權(quán)相關(guān)的事項”[3]。還有學(xué)者認(rèn)為，“檢務(wù)公開是指檢察機關(guān)依據(jù)法律和有關(guān)規(guī)定，通過一定的形式將檢察機關(guān)的職責(zé)、檢察業(yè)務(wù)和其他檢察工作，向社會和訴訟參與人、參加人等公開”[4]。這2個概念是目前學(xué)界較為典型的觀點，筆者認(rèn)為有幾點值得商榷：(1)檢察機關(guān)公開的內(nèi)容并非僅限于行使職權(quán)的事項；(2)檢務(wù)公開的概念中不宜羅列公開的例外情形；(3)概念中應(yīng)當(dāng)明確檢務(wù)公開與檢務(wù)信息公開的界分。

《意見》界定檢務(wù)公開是檢察機關(guān)向社會和訴訟參與人公開與檢察職權(quán)有關(guān)的不涉及國家秘密和個人隱私等有關(guān)活動和事項。明確了檢務(wù)公開的對象包括公眾與訴訟參與人。但后文又指出，就依法可以公開的訴訟程序與期限、辦案流程與紀(jì)律、處理情況、文書等信息要主動公開。通過建立查詢服務(wù)窗口、服務(wù)大廳等方式，根據(jù)訴訟參與人的申請，可以有針對性地公開。這又表明檢務(wù)信息公開的對象也是公眾與訴訟參與人。但是，《公開決定》及《意見》中的多數(shù)內(nèi)容均屬于檢務(wù)信息，《意見》中并未厘清檢務(wù)公開與檢務(wù)信息公開的各自內(nèi)涵與外延，而將它們混為一談。

高檢院于2013年2月1日發(fā)布的《檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》第15條第2款規(guī)定：“人民檢察院對與檢察職權(quán)有關(guān)且不涉及國家秘密和個人隱私的活動和事項，應(yīng)當(dāng)依法向社會和訴訟參與人公開?！贝丝钣袔c值得商榷：(1)文本中依然未使用“檢務(wù)公開”或其上位概念“司法公開”等顯性術(shù)語；(2)免予公開的范圍采取了列舉方式，且限于國家秘密和個人隱私，此兩項是由法律還是司法解釋限定不甚明確；(3)公開的內(nèi)容限于活動與事項，未包括信息。

(二)游移于法制軌道之外的檢務(wù)公開：合法性質(zhì)疑

在廣義司法公開的范疇中，審判公開一直有著制定法的依據(jù)，而檢務(wù)公開除偵查公開在《刑事訴訟法》中有解釋論意義上的規(guī)制外，基本處于摸著石頭過河的狀態(tài)。這種由“檢察機關(guān)改革先行、立法機關(guān)將成熟經(jīng)驗上升為法律的司法推進”的檢察改革模式固然有其優(yōu)勢，“使得改革少走彎路，降低耗費，增強了司法改革的保險系數(shù)”[5]。但筆者認(rèn)為，檢察改革試驗中的某項制度變革或新立制度的合法性根基何在是需要首先面對的問題。而且針對多年來檢察機關(guān)以改革者自居而推行的所謂“試點”“先行探索”等大量的改革性舉措，已經(jīng)受到各界對其合憲性、合法性問題的質(zhì)疑。如有學(xué)者指出，“由于司法的統(tǒng)一性以至法制的統(tǒng)一性是任何情況下都不能變通的原則，局部性的制度試驗意味著對法律面前人人平等原則的破壞”[6]。因此，所謂的“深化”只能在相關(guān)法律，如我國《檢察院組織法》《刑事訴訟法》等修改后再遵照法律采取自上而下整體式推進的改革?！霸诋?dāng)今中國，沒有比遵守法律更為重要，更為迫切的事了。嚴(yán)格執(zhí)行法律比任何人為地在法律之外搞所謂創(chuàng)新更重要的多”[7]。15年的檢務(wù)公開，從推行到深化一直存在司法造法、有悖程序法定原則、超越檢察機關(guān)憲法職權(quán)等嫌疑，亟待需要改革路徑的轉(zhuǎn)向以消除實務(wù)部門行為的違法性、恣意性等弊端。

(三)權(quán)力型公開理念主導(dǎo)下的檢務(wù)公開：信息權(quán)理念缺位

長期以來，在我國《保守國家秘密法》《檢察官法》等法律對檢察工作秘密保守的嚴(yán)格規(guī)制下，“保密文化”一直盛行于檢察機關(guān)。近年來雖有所改觀，但保密意識仍強于公開意識，在某種程度上或許也與保密領(lǐng)域有著成文法的制約有關(guān)。加之在“權(quán)力本位”“民可使由之，不可使知之”等觀念的影響下[8]，對檢務(wù)公開不夠重視。還有學(xué)者探討公開的誤區(qū)時指出，“公開了程序和期限，告知了權(quán)利和義務(wù)，捆住了自己的手腳，卻教會了犯罪嫌疑人反偵查的方法，造成了辦案難度加大，辦案數(shù)量下降。公開了紀(jì)律和禁令，將造成檢察人員工作積極性受挫傷。強調(diào)了接受監(jiān)督，一旦家丑外露，有損檢察機關(guān)的整體形象”[9]。這種理念完全是一種從檢察權(quán)運行維度自上而下加以“管理”，而非從公眾話語權(quán)的角度自下而上予以“服務(wù)”的陋習(xí)。

在這種“公開權(quán)力”或“保密文化”的影響下，也延長了檢務(wù)公開制度的深化周期，造成實踐參與者行為的恣意，最終損害到公眾的信息知悉權(quán)。如前所述，信息權(quán)或者檢務(wù)公開理想目標(biāo)的實現(xiàn)除了制度層面的原因外，更重要的還取決于能否改變這種根深蒂固的殘余文化，培植與形塑一種“檢察機關(guān)掌握、控制的信息不是為了他們自身，而是替公眾進行管理，以保障其信息獲取權(quán)”的信息權(quán)理念。

(四)徘徊于程序化與制度化之中的檢務(wù)公開：剛性規(guī)范缺失

從規(guī)范建設(shè)、制度運行層面來看，檢務(wù)公開制度雖已確立，但尚未法制化。相應(yīng)地，規(guī)范制度運行的也主要是高檢院分散的、針對不同業(yè)務(wù)部門發(fā)布的各類文件，并無一個囊括一般原則、程序規(guī)則、監(jiān)督保障規(guī)則的統(tǒng)一文本。筆者認(rèn)為剛性規(guī)范的缺失，使得檢務(wù)公開制度徘徊于程序化與制度化的長期試錯探索之中，實務(wù)中也折射出一些需要攻克的問題。

1.檢務(wù)公開的微觀主體不明確。高檢院發(fā)布的規(guī)范檢務(wù)公開的文件中，將公開的主體均界定為“各級人民檢察院”，筆者將其稱為宏觀主體。然而，檢察院的具體業(yè)務(wù)需要落實到具體的部門或人員來實施，因而就存在微觀意義上的主體確定問題。再者，有些檢務(wù)信息是由檢察機關(guān)制作并保存，如各類檢察文書；有些僅由檢察機關(guān)保存并非其制作，如當(dāng)事人的各類訴訟文書或其他機關(guān)、組織的文件等。因此，對于這些情形下的公開主體需要予以明確。

2.檢務(wù)公開的內(nèi)容與界限不清晰。從高檢院文件中逐年遞增的公開內(nèi)容的話語變遷來看，基本明確了“公開為常態(tài)、保密為例外”的檢務(wù)公開原則，但具體的公開范圍、免于公開的例外情形尚不明確，需進一步探討。如果公開與保密的界限模糊，將會使檢察機關(guān)借保密之由逃避公開的義務(wù)，使得制度的運行更加無序。

3.檢務(wù)公開的社會效果不佳。從筆者獲悉的各地檢務(wù)公開的實效分析，公開效果不佳的表現(xiàn)主要有3個方面：(1)避重就輕公開。如一些檢察院在其網(wǎng)站發(fā)布用處不大的無關(guān)信息，“歷史典故、書法、攝影、繪畫乃至羽毛球賽，占據(jù)了檢察院網(wǎng)站首頁的大量篇幅”[10]。(2)選擇性公開。多數(shù)檢察院樂于公布正面的、一般性的普通事項，對于公眾急切關(guān)注的信息或事項秘而不宣。如有學(xué)者指出，“檢察機關(guān)還制訂了許多內(nèi)部規(guī)則或者指導(dǎo)意見，但往往透明度不高，有些還是保密的，公民和法人難以獲知”[11]。(3)延時性公開。對于公開的時效性問題，目前并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。致使一些檢察院不及時公布或更新相關(guān)信息、公布信息不具有連續(xù)性與常態(tài)性，呈現(xiàn)出一種間斷性公開的態(tài)勢。

4.檢務(wù)公開與信息化的契合度不高。信息革命的輻射力已經(jīng)深刻影響了檢察業(yè)務(wù)的開展，而且信息化也是拓展檢務(wù)公開方式的重要手段。但在實踐中，檢察機關(guān)的信息化建設(shè)水平還有待提升。如一些檢察院尚未完成網(wǎng)站的建設(shè)、網(wǎng)站欄目過少或張冠李戴、網(wǎng)站鏈接無效等。

5.檢務(wù)公開的監(jiān)督與救濟機制不暢。從高檢院發(fā)布的檢務(wù)公開文件來看，基本沒有實質(zhì)性的法律責(zé)任規(guī)范。因而對于檢察機關(guān)不履行公開義務(wù)、公開保密的信息等行為如何追究相關(guān)人員的責(zé)任無據(jù)可依。同時，信息權(quán)的保障還在于權(quán)利的救濟渠道暢通，然而目前的規(guī)定中也并無公眾如何對其信息權(quán)予以救濟的規(guī)范。

三、突圍與轉(zhuǎn)向：邁向立法推進的檢務(wù)公開

檢務(wù)公開歷經(jīng)十幾年“試錯”的摸索嘗試已克服了直接立法的盲從，制度雖不健全但立法認(rèn)可的條件已經(jīng)成熟。

(一)檢務(wù)公開立法模式的選擇

推進或深化檢務(wù)公開的首要目標(biāo)是其法制化問題。由于檢務(wù)公開制度涉及了數(shù)個相關(guān)的范疇，因而存在一個立法模式的選擇問題。主要有以下3種模式。

模式一：納入《檢察院組織法》。從監(jiān)督制約檢察權(quán)運行的角度審視，檢務(wù)公開屬于檢察制度的范疇，因而將該制度納入《檢察院組織法》理所應(yīng)當(dāng)。由卞建林教授主持起草的《人民檢察院組織法修改專家意見稿》將檢務(wù)公開納入了本法[12]。

模式二：納入未來的“信息公開法”。從信息公開的角度來看，檢務(wù)信息公開屬于司法信息公開的范疇。有學(xué)者建議“在將來的“信息公開法”中應(yīng)當(dāng)將檢察機關(guān)納入信息公開的主體”[13]。因而，可以將檢務(wù)信息公開制度與立法信息公開、審判信息公開、政府信息公開制度等一并納入“信息公開法”。

模式三：納入三大訴訟法。從司法制度的角度審視，檢務(wù)公開制度屬于司法制度的范疇。由于檢務(wù)公開涉及到各訴訟領(lǐng)域，因而“通過三大訴訟法的修改，確立實行檢務(wù)公開是檢察機關(guān)實行法律監(jiān)督和做好其他檢察業(yè)務(wù)工作的基本原則”[14]。

上述3種立法模式各有其優(yōu)勢與弊端。(1)模式一。第十二屆全國人大常委會已將我國《檢察院組織法》修改列入立法規(guī)劃，在修法時增加該制度在時機上或顧及其它法律穩(wěn)定性的考慮下較為適宜；其弊端在于制度的法制化僅僅解決了制度運作的合法性問題，而且《檢察院組織法》具有較濃的實體規(guī)范品性，制度入法在立法技術(shù)層面只能做原則性的規(guī)定，不易程序化與細則化，這對于實務(wù)參與者而言不具有技術(shù)操作性。(2)模式二。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前已有80多個國家制定有《信息權(quán)法》，另有20~30個國家在積極審議信息權(quán)法[2]?！靶畔?quán)法”或稱“信息公開法”的制定在我國學(xué)界已有相關(guān)研究成果[15]，該法的出臺也是我國未來的立法趨勢，將立法信息、審判信息、檢務(wù)信息、政府信息等均統(tǒng)一立法不僅符合國際信息權(quán)法之立法趨勢，而且對于我國信息公開體制機制的發(fā)展亦具有重要意義。但從該法出臺的時效性、立法技術(shù)、理論研究程度等方面考慮，為盡快推進檢務(wù)公開制度法制化，該模式的弊端也是顯而易見的。同時，筆者認(rèn)為“信息公開法”的調(diào)整范圍僅限于“信息”范疇，也只能相應(yīng)地將檢務(wù)信息納入該法，而不能囊括整個檢務(wù)公開制度。因而，有學(xué)者建言的“要使檢務(wù)公開正當(dāng)化、合理化，唯一的辦法是頒布國家‘信息公開法’”值得商榷[16]。(3)模式三。訴訟活動是檢察機關(guān)行使職權(quán)的平臺，在各訴訟法中規(guī)定該制度的程序，便于制度的落實。但由于各訴訟法的內(nèi)容原本就較為龐雜，而且除刑事訴訟與檢務(wù)公開制度關(guān)系更為緊密外，民事訴訟、行政訴訟與檢務(wù)公開制度聯(lián)系不甚緊湊，因而檢務(wù)公開制度的法制化也不易采取此種模式。

立法模式的選擇應(yīng)當(dāng)遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)，針對檢務(wù)公開制度而言，筆者認(rèn)為主要應(yīng)當(dāng)考慮以下3個因素：(1)該制度與相應(yīng)法律的性質(zhì)之間的緊密度，是否具有兼容性；(2)該制度納入相應(yīng)法律之后的立法技術(shù)問題；(3)推進制度法制化的時效性問題。

筆者權(quán)衡上述3種模式及考量因素后認(rèn)為，采取納入《檢察院組織法》的模式較為妥當(dāng)。理由除前述幾點外，還在于檢務(wù)公開制度的立法認(rèn)可屬于檢察制度變革的范疇，與檢察權(quán)運行聯(lián)系甚為密切，加之正逢修法之時，能及時反映檢察改革的成果，也符合回應(yīng)型的立法模式，因而此舉較為合理。至于立法技術(shù)層面，建議在總則中作一般性或原則性規(guī)定，對于剛性規(guī)范的設(shè)計問題可以采取由高檢院以司法解釋的形式予以細化。當(dāng)然，司法解釋制定中應(yīng)向社會廣泛征求意見，并展開充分討論，以實現(xiàn)檢察改革主體的理性回歸。

(二)檢務(wù)公開的主體、范圍與程序

1.檢務(wù)公開的主體及機構(gòu)設(shè)置。研究由誰公開的問題，首先必須對“檢務(wù)公開”這一概念作出明確的界定，以使研究有可靠的根基。從學(xué)界關(guān)于司法公開的研究成果分析，檢務(wù)公開是司法公開的下位概念，準(zhǔn)確界定其內(nèi)涵還需理清其與檢務(wù)信息公開的關(guān)系。所謂檢務(wù)信息公開，主要指檢察機關(guān)依照法律規(guī)定主動向社會公布檢務(wù)信息，或者依申請人之公開請求向其提供檢務(wù)信息的行為。其與檢務(wù)公開的分野主要在于向訴訟參與人公開不屬于檢務(wù)信息公開的范疇，亦即檢務(wù)信息公開不存在向訴訟參與人公開的問題。同時，檢務(wù)信息公開主要是檢察制度信息、工作信息、統(tǒng)計信息等文件材料的公開，實質(zhì)上是公民知情權(quán)的固有要素，具有公民權(quán)利的品性。其中，依申請的公開則只限于申請人。而檢務(wù)公開還包括諸如告知制度、聽證制度、見證制度、新聞發(fā)布制度、檢察文書說理制度、檢察開放日、檢察宣傳專題活動等，其對象是全體公眾。 因此，筆者認(rèn)為，檢務(wù)公開是檢察機關(guān)按照法律等相關(guān)規(guī)定，通過法定方式、遵循一定程序?qū)z察工作或活動中不涉及法律規(guī)定需保密的事項或信息，向訴訟參與人和公眾及時客觀地公開。

根據(jù)高檢院文件規(guī)定，目前學(xué)界的主流觀點認(rèn)為，檢務(wù)公開的主體應(yīng)當(dāng)是各級人民檢察院，筆者持贊同態(tài)度。各級人民檢察院包括高檢院、省檢院、省檢分院以及自治州和省轄市檢察院、基層檢察院，不包括駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室等其它形式的機構(gòu)。同時，還應(yīng)當(dāng)明確高檢院是全國檢務(wù)信息公開工作的主管部門，負(fù)責(zé)推進、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國的檢務(wù)信息公開工作。

檢務(wù)公開工作的日常管理，各級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全本機關(guān)的檢務(wù)公開工作制度，并指定專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)本機關(guān)檢務(wù)公開的日常工作。其具體要求，可以參照《政府信息公開條例》第4條第2款的規(guī)定予以安排。

2.檢務(wù)公開的范圍。檢務(wù)公開范圍的確定，需要遵循“公開為常態(tài)、保密為例外”或“最大限度、最小范圍”的理念。具體而言，根據(jù)檢務(wù)公開的啟動方式不同，分3個層次闡釋。

(1)主動公開的范圍。根據(jù)高檢院文件、相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以及檢察業(yè)務(wù)實踐，筆者認(rèn)為，主動公開的范圍至少包括：1)檢察機關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)、職權(quán)，業(yè)務(wù)部門的設(shè)置與職責(zé)；2)檢務(wù)指南(包括檢察機關(guān)的活動原則，工作制度，辦案依據(jù)、流程、期限，檢察機關(guān)直接受理立案偵查的案件范圍與立案標(biāo)準(zhǔn)，訴訟參與人的權(quán)利與義務(wù)等)；3)檢察機關(guān)及其派出機構(gòu)的地址、郵編、地理方位，人員信息等；4)案件訴訟進度和結(jié)果；5)職務(wù)犯罪案件查封、扣押、凍結(jié)涉案財物處理結(jié)果；6)檢察人員違法違紀(jì)的處理過程和決定；7)人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的結(jié)果；8)檢察機關(guān)開展的活動及其結(jié)果；9)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪工作重大部署；10)司法解釋等文件；11)法律文書；12)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

(2)依申請公開的范圍。除檢察機關(guān)依職權(quán)公開信息外，公民、法人或其他組織還可根據(jù)自身需要，向相應(yīng)的公開機關(guān)申請信息的公開。筆者認(rèn)為，此范圍至少包括：1)未主動公開的法律文書、技術(shù)性鑒定材料；2)對犯罪嫌疑人延長羈押期限或變更強制措施、駁回當(dāng)事人申請變更強制措施的理由及法律依據(jù)；3)職務(wù)犯罪不立案、撤案的理由及法律依據(jù)；4)立案監(jiān)督、審查逮捕案件不立案、不予逮捕的理由及法律依據(jù)；5)審查起訴、抗訴案件不起訴、不抗訴的理由及法律依據(jù)；6)不同意減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的理由和法律依據(jù)；7)民事行政案件不立案、不支持抗訴的理由和法律依據(jù)；8)控告、申訴、賠償案件不立案、不賠償?shù)睦碛珊头梢罁?jù)；9)人民監(jiān)督員監(jiān)督案件同意不起訴、撤案的理由和法律依據(jù)；10)檢察技術(shù)文證審查案件不同意鑒定結(jié)論的理由和法律依據(jù)。

(3)免予公開的范圍。免予公開范圍的確定應(yīng)遵循“最小范圍”的原則，需要考量公開與保護個人隱私、國家安全、社會秩序等之間的平衡，保障訴訟活動正常進行等因素。筆者將此范圍預(yù)設(shè)為：1)涉密、涉及隱私、未成年人案件及法律專門規(guī)定免于公開的案件；2)檢察機關(guān)內(nèi)部對個案的討論記錄、向(分管)檢察長匯報案件的記錄、檢委會案件討論記錄；3)檢察機關(guān)辦理案件的初查報告、偵查終結(jié)報告、審查報告等內(nèi)部文書；4)職務(wù)犯罪案件的線索、舉報材料、偵查過程及偵查手段；5)案件在檢察機關(guān)各訴訟環(huán)節(jié)作出終結(jié)性結(jié)論的過程；6)公開后可能導(dǎo)致涉及穩(wěn)定等問題的重大、敏感、復(fù)雜案件。

3.檢務(wù)公開的方式和時限。(1)主動公開的方式。各級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立傳統(tǒng)平臺與新媒體平臺聯(lián)合運行機制，并逐步實現(xiàn)檢務(wù)公開的信息化。將主動公開的檢務(wù)信息通過《最高人民檢察院公報》、機關(guān)網(wǎng)站、檢察微博、電話短信、檢務(wù)公開大廳、檢務(wù)公開宣傳資料、新聞發(fā)布會，以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。(2)依申請公開的方式。應(yīng)當(dāng)采用包括數(shù)據(jù)電文形式在內(nèi)的書面形式；若以書面方式申請有困難，可以口頭方式提出后由工作人員代為填寫申請書。同時，申請人的請求被當(dāng)場同意的，應(yīng)享有一定的摘錄和復(fù)制權(quán)。通過互聯(lián)網(wǎng)查閱的，應(yīng)具備完善的檢索功能并提供下載便利。此外，應(yīng)建立郵寄、數(shù)據(jù)電文等更便捷的方式獲悉信息的制度，即經(jīng)申請人同意，公開義務(wù)人可以通過郵政專遞、電子郵件等途徑提供信息。(3)檢務(wù)公開的時限。檢務(wù)公開時限的確定應(yīng)堅持“及時與適時公開并行”的原則。對于依職權(quán)公開的信息，原則上應(yīng)在相關(guān)終結(jié)性結(jié)論作出之日起7個工作日內(nèi)公布；對于其他公開活動或事項，應(yīng)依據(jù)該項活動或事項的具體期限規(guī)定及時承辦。對于依申請公開的，除能當(dāng)場答復(fù)的，其它的均應(yīng)自收到申請日起的15個工作日內(nèi)答復(fù)；不能在此期間內(nèi)答復(fù)的，可經(jīng)機構(gòu)負(fù)責(zé)人同意并告知申請人后，延長15個工作日。此外，對于危害民生或侵害民利的典型案件應(yīng)適時公開。

(三)檢務(wù)公開的監(jiān)督與保障

1.檢務(wù)公開的監(jiān)督措施。有權(quán)利則必有救濟。誠如哈洛德 ·克羅斯教授所言：“司法界應(yīng)該具有一種簡便、高效的強制性手段來保障公民知情權(quán)的行使或?qū)崿F(xiàn)?！盵17]檢務(wù)公開實踐中，為防止檢察機關(guān)權(quán)力的恣意行使給民眾的知情權(quán)造成侵害，在立法上應(yīng)賦予民眾相應(yīng)有效的救濟權(quán)。因此，筆者擬提出建立責(zé)任追究制度與權(quán)利救濟機制的設(shè)想，具體而言： (1)高檢院、省級檢察院負(fù)責(zé)對所轄檢察機關(guān)檢務(wù)(信息)公開的實施情況進行監(jiān)督檢查。同時，各級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)于每年向人大報告工作前公布本機關(guān)的檢務(wù)(信息)公開工作年度報告。(2)申請人對檢察機關(guān)不予提供信息或期滿未答復(fù)的行為，享有復(fù)議權(quán)；檢察機關(guān)的復(fù)議決定應(yīng)在5個工作日內(nèi)作出，同時告知申請人。(3)公眾對檢察機關(guān)違法提供信息的行為，還享有向上級機關(guān)舉報的權(quán)利。上級機關(guān)經(jīng)查實，應(yīng)當(dāng)作出限期公開、維持不予公開、給予責(zé)任人處分等決定。(4)對申請信息公開中的違規(guī)收費等問題，上級檢察機關(guān)應(yīng)責(zé)令改正，并視情節(jié)輕重對責(zé)任人予以處分。(5)公眾對檢察機關(guān)提供的不合法或不真實信息，有權(quán)要求其承擔(dān)消除影響、道歉、賠償損失等責(zé)任。

此外，對于有學(xué)者建言的“行政訴訟救濟模式”[16]，“信息專員制度與信息裁判所模式”[18]。筆者認(rèn)為有幾點值得商榷：(1)前種模式不符合我國行政訴訟的救濟范圍。一則檢察機關(guān)不屬于行政主體，不行使行政權(quán)，自然也不屬于行政訴訟的適格被告；另則檢察機關(guān)公開信息行為的性質(zhì)，筆者更傾向于是一種司法行為，按照司法行為不可訴原理，也不能通過行政訴訟的途徑進行救濟。(2)后種模式建立的條件不夠成熟。如該模式的理論研究不足，引入后如何保障其良性運行尚無詳盡可行性的理論論證，因而暫時不宜推行。

2.檢務(wù)公開的配套制度保障。辯證唯物主義認(rèn)為，任何制度的生成與成長均是其“根據(jù)與條件”即其內(nèi)部矛盾和外部矛盾共力作用的結(jié)果。一方面，“每一個系統(tǒng)都保持其自我生成的性質(zhì)”[19]。“自我”，也即制度的本質(zhì)規(guī)定性，是制度存在的根據(jù)，在制度生成過程中起決定性作用；另一方面，作為“自我”的“異在”——“他者”，盡管只是制度存在的條件，但也起著一定的作用——雖然僅僅是輔助性或非決定性的作用，但卻不可或缺。同理，在檢務(wù)公開制度設(shè)計中，一則要重視其自我生成的性質(zhì)；另則更需要借助其他外在的制度規(guī)范作為該制度運行的必要保障。檢務(wù)公開的外在制度關(guān)懷需要從以下幾方面著手構(gòu)建：(1)檢務(wù)信息發(fā)布協(xié)調(diào)制度。即為保證信息發(fā)布的一致性，某檢察機關(guān)的信息如與其他機關(guān)的信息相關(guān)，雙方應(yīng)事先進行溝通。(2)檢務(wù)信息發(fā)布保密審查制度。即各級檢察機關(guān)應(yīng)按照我國《保守國家秘密法》等規(guī)定對擬公開的信息進行事先審查。(3)檢務(wù)信息發(fā)布的軟件制度。為便于公眾了解和獲取檢務(wù)信息，各級檢察機關(guān)應(yīng)編制并公布《檢務(wù)信息公開指南》和《檢務(wù)信息公開目錄》。(4)檢務(wù)信息發(fā)布的硬件制度。包括檢務(wù)信息發(fā)布的場所、設(shè)施設(shè)備等。(5)檢務(wù)信息獲取的收費制度。置于比較法的視域，各式各樣的信息公開制度均規(guī)定了收費制度，大致包括“信息搜索費、準(zhǔn)備或?qū)忛喰畔l(fā)生的費用、復(fù)制信息或提供便于獲取信息的費用，以及必要時將信息送達申請人的費用”[2]。對于依申請公開的檢務(wù)信息，各級檢察機關(guān)可以按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取提供信息的成本費。同時，各級檢察機關(guān)應(yīng)事先公布其收費項目與標(biāo)準(zhǔn)，并在申請人繳費后出具憑證。

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(責(zé)任編輯： 何曉麗)