涂永前

（遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧沈陽 110136）

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環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的銜接
——從《環(huán)境保護(hù)法》第60條切入

涂永前

（遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧沈陽 110136）

2014年通過并頒布的新《環(huán)境保護(hù)法》被譽(yù)為“史上最嚴(yán)厲環(huán)保法”。其“最嚴(yán)厲”的特色從法理上看應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從其構(gòu)建的環(huán)境法律責(zé)任制度層面去考察。該法第60條規(guī)定了行政相對(duì)人承擔(dān)的環(huán)境行政處罰的幾種形式，但這些具體形式在《環(huán)境行政處罰辦法》等既有的制度體系中被二分為環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令，這在當(dāng)前環(huán)境法律制度體系中有四種關(guān)系類型，存在著立法內(nèi)涵界限模糊與適用混淆之處。我們應(yīng)當(dāng)在厘清環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的內(nèi)涵并確定其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，確立二者之間的銜接模式為環(huán)境行政命令作為適用環(huán)境行政處罰的前置程序，綜合發(fā)揮二者在當(dāng)前環(huán)境保護(hù)中的不同價(jià)值與功效。

環(huán)境行政處罰；環(huán)境行政命令；混淆；銜接

一、問題的提出

2014年4月24日十二屆人大常委會(huì)八次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱新《環(huán)保法》）于2015年1月1日開始實(shí)施。新《環(huán)保法》正式通過頒布后，受到了社會(huì)各界廣泛贊譽(yù)，被譽(yù)為“史上最嚴(yán)厲環(huán)保法”，確立了最嚴(yán)厲的制度體系。*參見呂忠梅：《〈環(huán)境保護(hù)法〉的前世今生》，載《政法論叢》2014年第5期。此次修法因應(yīng)“向污染宣戰(zhàn)”的當(dāng)下訴求，新《環(huán)保法》的出臺(tái)則標(biāo)志著中國(guó)的“治污之戰(zhàn)”從立法上取得了突破，它所建立的最為嚴(yán)厲的法律機(jī)制將為這場(chǎng)戰(zhàn)役奠定基石。*參見呂忠梅：《論生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策法律機(jī)制》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。然而，需要進(jìn)一步追問的是，“史上最嚴(yán)厲環(huán)保法”的特色如何體現(xiàn)？新《環(huán)保法》出臺(tái)后，社會(huì)媒體連篇累牘地宣傳與解讀了其“最嚴(yán)格”特色，擇其要者，主要從強(qiáng)化政府監(jiān)督管理責(zé)任、加大對(duì)違法行為的懲處力度、生態(tài)保護(hù)紅線入法、規(guī)定實(shí)行全民共治等制度創(chuàng)新層面進(jìn)行闡釋。*參見汪鐵民：《最嚴(yán)格的法律尚需最嚴(yán)格的執(zhí)行》，載《中國(guó)人大》2014年第9期。從法理角度論，法律的嚴(yán)厲程度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律責(zé)任的規(guī)定上。沒有環(huán)境法律責(zé)任制度作保障，環(huán)境法律、法規(guī)設(shè)定的各種環(huán)境義務(wù)就如同“環(huán)境道德”的宣示，難以實(shí)現(xiàn)其調(diào)整社會(huì)關(guān)系的功能，更難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的立法目的。*參見張梓太：《環(huán)境法律責(zé)任研究》，商務(wù)印書館2004年版，第43-44頁。

梳理新《環(huán)保法》對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定，新增了很多環(huán)境法律責(zé)任的條文，包括第59條的按日連續(xù)計(jì)罰、第60條的停止危害、第63條的環(huán)境行政拘留處罰、第65條的環(huán)境中介機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的規(guī)定，等等。概覽新《環(huán)保法》第六章關(guān)于法律責(zé)任的11條規(guī)定，環(huán)境行政責(zé)任制度規(guī)范占有多數(shù)，這符合環(huán)境法制的特色，因?yàn)?，“總體來說，利用環(huán)境政策目標(biāo)設(shè)定的執(zhí)行，一個(gè)重要的附屬及補(bǔ)充功能，非刑罰與秩序罰莫屬”，“在應(yīng)用各種重要調(diào)查方法時(shí)，可以確定的是，環(huán)境保護(hù)的刑法上社會(huì)控制，是沒有效率的”。*鄭昆山：《環(huán)境刑法之基礎(chǔ)理論》，五南圖書出版公司1999年版，第69頁。行政機(jī)關(guān)相對(duì)于立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的法律創(chuàng)設(shè)活動(dòng)而言，在日常性、數(shù)量以及經(jīng)驗(yàn)方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，*參見[美]杰里·馬肖：《貪婪、混沌和治理——利用公共選擇改良公法》，宋功德譯，畢紅海校，商務(wù)印書館2009年版，第168頁。環(huán)境法制的實(shí)施關(guān)鍵在于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制核心環(huán)節(jié)在于行政規(guī)制措施的效果。*參見劉超：《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制的斷裂與統(tǒng)合》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年3期。因此，環(huán)境行政法律責(zé)任成為了各國(guó)在重視環(huán)境法律制度實(shí)施及其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中非常重視的法律手段。法律的生命在于執(zhí)行，對(duì)于長(zhǎng)期飽受可執(zhí)行性不強(qiáng)詬病的《環(huán)境保護(hù)法》尤其如此?！白顕?yán)格”的法律預(yù)期實(shí)現(xiàn)其效果，需要最嚴(yán)格的執(zhí)行。法律執(zhí)行的前提是要對(duì)法律本身的正確理解和對(duì)其內(nèi)在結(jié)構(gòu)、制度選擇背景與邏輯關(guān)系的清晰把握。如上分析，從法理角度考察，新《環(huán)保法》作為“史上最嚴(yán)厲環(huán)保法”的特色應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)在其法律責(zé)任的規(guī)定上，而基于當(dāng)前環(huán)境法制的鮮明行政法特色，新《環(huán)保法》環(huán)境法律責(zé)任制度體系中大多數(shù)為環(huán)境行政法律責(zé)任。因此，有必要對(duì)新《環(huán)保法》中環(huán)境行政法律責(zé)任制度的體系、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)進(jìn)行系統(tǒng)剖析。

本文并不預(yù)期對(duì)新《環(huán)保法》規(guī)定的環(huán)境法律責(zé)任制度進(jìn)行系統(tǒng)解讀，而選取的角度和分析的重點(diǎn)是，在對(duì)新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的制度結(jié)構(gòu)及其與現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)范之間的邏輯關(guān)系進(jìn)行解析的基礎(chǔ)上，梳理與辨析環(huán)境行政處罰制度與環(huán)境行政命令之間的制度邏輯關(guān)系。在新《環(huán)保法》第60條的規(guī)定中，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物，要承擔(dān)的環(huán)境行政法律責(zé)任是被“責(zé)令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”或“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”。在該條規(guī)定的制度邏輯中，二者都屬于行政相對(duì)人要承擔(dān)的環(huán)境行政處罰，只是二者在嚴(yán)厲程度上以及相應(yīng)的有權(quán)實(shí)施主體上存在著差異，但其手段具有同質(zhì)性。由此規(guī)定提出的問題是，在既有的以《環(huán)境行政處罰辦法》為代表的相關(guān)規(guī)范中，卻區(qū)分了環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令，二者的具體形式多樣，與新《環(huán)保法》第60條的規(guī)定在形式和內(nèi)涵上存在著交叉之處。由此，如何處理該矛盾或沖突？我們當(dāng)然可以說《環(huán)境保護(hù)法》的法律位階更高，應(yīng)當(dāng)上位法優(yōu)于下位法，但在現(xiàn)實(shí)法律運(yùn)行中不能作如此簡(jiǎn)單粗暴的處理，因?yàn)椋湔凵涑龅膯栴}卻是來源于現(xiàn)實(shí)。因此，有必要在對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行法解釋學(xué)分析的基礎(chǔ)上，在以新《環(huán)保法》為統(tǒng)領(lǐng)的環(huán)境法制語境中，考察環(huán)境行政處罰制度與環(huán)境行政命令制度之間存在的區(qū)別、聯(lián)系與銜接機(jī)制。

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二、環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的立法界定與內(nèi)涵混淆

目前我國(guó)環(huán)境法律規(guī)范大多數(shù)屬于環(huán)境行政法律規(guī)范，*參見蔡守秋主編：《環(huán)境資源法教程》，高等教育出版社2004年版，第34頁。這些法律規(guī)范努力追求行政法律制度的共性理論與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域特殊制度需求的互動(dòng)與契合，形成了有鮮明部門法特色的環(huán)境行政法律制度。在當(dāng)前社會(huì)普遍呼吁改變環(huán)保領(lǐng)域“守法成本過高，違法成本過低”，從而要完善環(huán)境法律責(zé)任的背景下，環(huán)境行政法律責(zé)任制度是關(guān)注的重點(diǎn)。其中，環(huán)境行政處罰制度既是日臻完善的制度體系，又與環(huán)境行政命令等其他制度類型相交叉，在實(shí)踐的制度適用中會(huì)引起制度混淆，我們可以對(duì)其內(nèi)涵與混淆之處予以辨析。

（一）新《環(huán)保法》第60條規(guī)定之內(nèi)涵與溯源

環(huán)境行政法律責(zé)任是環(huán)境行政法律關(guān)系的主體在違反環(huán)境行政法律規(guī)范或者不履行環(huán)境行政法律義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利法律后果。按照環(huán)境行政法律關(guān)系主體類型可將其分為環(huán)境行政主體的環(huán)境行政責(zé)任與環(huán)境行政相對(duì)人的環(huán)境行政責(zé)任。環(huán)境行政相對(duì)人承擔(dān)的環(huán)境行政法律責(zé)任包括補(bǔ)救性的法律責(zé)任和懲罰性的法律責(zé)任，補(bǔ)救性的行政責(zé)任包括消除危害、支付治理費(fèi)用、恢復(fù)原狀、繳納排污費(fèi)、賠償損失等，懲罰性的行政法律責(zé)任即為環(huán)境行政處罰。*參見呂忠梅：《環(huán)境法學(xué)（第二版）》，法律出版社2008年版，第150-151頁。新《環(huán)保法》第60條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。”新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的是“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”也即環(huán)境行政相對(duì)人承擔(dān)的環(huán)境行政法律責(zé)任。

在新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的幾種環(huán)境行政處罰的形式中，“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”是長(zhǎng)期性、永久性的最為嚴(yán)厲的處罰，只能由縣級(jí)以上人民政府決定批準(zhǔn)。該處罰形式來源于《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）第39條的規(guī)定，*《環(huán)境保護(hù)法》（1989年）第39條規(guī)定：“對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，除依照國(guó)家規(guī)定加收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)外，可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款，或者責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。前款規(guī)定的罰款由環(huán)境保護(hù)行政主管部門決定。責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定；責(zé)令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關(guān)閉，須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?！痹谄渌囊恍﹩涡蟹ㄖ幸灿幸?guī)定，*比如，《水污染防治法》（2008年）第77、78條。《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）將其明確為環(huán)境行政處罰的一種形式，新《環(huán)保法》吸收了該立法經(jīng)驗(yàn)?！柏?zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”是臨時(shí)性的、階段性的相對(duì)較輕的處罰，針對(duì)的是情節(jié)較輕的超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的行為，只要企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)過整頓，排污符合法律要求，經(jīng)環(huán)保主管部門驗(yàn)收合格的，可以恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其中，“責(zé)令停業(yè)整治”來源于《水污染防治法》（2008年）第74條“責(zé)令停產(chǎn)整治”和第75條“責(zé)令停產(chǎn)整頓”的規(guī)定，*《水污染防治法》第74條第2款規(guī)定：“限期治理期間，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整治。限期治理的期限最長(zhǎng)不超過一年；逾期未完成治理任務(wù)的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。”第75條第1、2款規(guī)定：“在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令限期拆除，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強(qiáng)制拆除，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)，處五十萬元以上一百萬元以下的罰款，并可以責(zé)令停產(chǎn)整頓。除前款規(guī)定外，違反法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的規(guī)定設(shè)置排污口或者私設(shè)暗管的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期拆除，處二萬元以上十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強(qiáng)制拆除，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；私設(shè)暗管或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以提請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令停產(chǎn)整頓?！薄董h(huán)境行政處罰辦法》（2010年）第10條也將“責(zé)令停產(chǎn)整頓”明確規(guī)定為環(huán)境行政處罰的一種形式，新《環(huán)保法》第60條也對(duì)該規(guī)定予以吸收。

“責(zé)令限制生產(chǎn)”是新《環(huán)保法》新增的一種行政處罰形式，其早見于《水污染防治法》（2008年）第74條第2款的規(guī)定：“限期治理期間，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整治。限期治理的期限最長(zhǎng)不超過一年；逾期未完成治理任務(wù)的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。”同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部2009年頒布的《限期治理管理辦法（試行）》第17條規(guī)定，“對(duì)被決定限期治理的排污單位，環(huán)境保護(hù)行政主管部門還應(yīng)當(dāng)在《限期治理決定書》中告知以下事項(xiàng)：……限期治理期間排放水污染物超標(biāo)或者超總量的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以直接責(zé)令限產(chǎn)限排或者停產(chǎn)整治……。”該規(guī)定“責(zé)令限產(chǎn)限排”也可以認(rèn)為是對(duì)“責(zé)令限制生產(chǎn)”的直接規(guī)定。

然而，這里需要進(jìn)一步探究的是，“責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”與“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”是否僅有嚴(yán)厲程度與實(shí)施主體的區(qū)別？在新《環(huán)保法》第60條的規(guī)定中均為環(huán)境行政處罰的形式，這種立法現(xiàn)狀是新《環(huán)保法》對(duì)既有相關(guān)規(guī)定的沿襲、整合抑或創(chuàng)新？至少從形式上看，“責(zé)令限制生產(chǎn)”在新《環(huán)保法》之外的既有的相關(guān)規(guī)定中并不能完全歸入環(huán)境行政處罰范疇，但新《環(huán)保法》似乎并沒有對(duì)既有的環(huán)境行政命令這種行政手段予以同等重視，甚至是有意忽視。由此，需要進(jìn)一步探討，在既有的環(huán)境行政法律規(guī)范體系中，環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的規(guī)定的現(xiàn)狀及其關(guān)系范疇。

（二）《環(huán)境行政處罰辦法》對(duì)環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令之二分

環(huán)境保護(hù)部于2009年12月30日修訂通過《環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），該《辦法》自2010年3月1日起施行后，其立法理念、制度設(shè)計(jì)與執(zhí)法效果受到廣泛贊譽(yù)。其規(guī)定的內(nèi)容不但規(guī)范了環(huán)境行政處罰，而且兼顧到環(huán)境行政執(zhí)法整個(gè)環(huán)節(jié)的多種執(zhí)法形式。已有研究總結(jié)了新《辦法》的八大創(chuàng)新與亮點(diǎn)，其中之一是詳細(xì)列舉處罰種類、明確區(qū)分行政處罰與行政命令。*參見李錚：《〈環(huán)境行政處罰辦法〉的八大亮點(diǎn)》，載《環(huán)境保護(hù)》2010年第3期。

《辦法》第10條規(guī)定了處罰種類，第12條規(guī)定了責(zé)令改正形式，明確區(qū)分了“行政處罰”與“責(zé)令改正違法行為”并分別對(duì)二者種類與形式進(jìn)行了具體列舉。如此規(guī)定因應(yīng)了環(huán)境違法侵害一旦發(fā)生則難以逆轉(zhuǎn)的特殊性，所以從預(yù)防原則與罰教結(jié)合原則出發(fā)，既需要懲罰違法行為人，更要注重糾正違法行為、整治恢復(fù)環(huán)境?！掇k法》第10條的規(guī)定具體列舉了環(huán)境行政處罰的7種形式，分別為：警告；罰款；責(zé)令停產(chǎn)整頓；責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉；暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；行政拘留。與此同時(shí)，《辦法》第12條的規(guī)定列舉了責(zé)令改正或者限期改正違法行為的8種主要形式，分別為：責(zé)令停止建設(shè)；責(zé)令停止試生產(chǎn)；責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用；責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；責(zé)令重新安裝使用；責(zé)令限期拆除；責(zé)令停止違法行為；責(zé)令限期治理。其實(shí)，作為《行政處罰法》（2009年）的下位法的部門規(guī)章，《辦法》第10條規(guī)定的環(huán)境行政處罰種類的依據(jù)直接來源于《行政處罰法》第8條對(duì)行政處罰種類的規(guī)定，但《辦法》同時(shí)又吸收了環(huán)境保護(hù)單行法的規(guī)定，比如《水污染防治法》（2008年）在第75條、78條等條文中對(duì)于“責(zé)令停產(chǎn)整頓”和“責(zé)令關(guān)閉”的法律責(zé)任的規(guī)定。

（三）環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令在適用中的混淆

雖然《辦法》從執(zhí)法手段、形式和程序上對(duì)環(huán)境行政處罰作出了具體規(guī)定以增加其可操作性，但環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法中適用《辦法》時(shí)也存在諸多困惑。筆者近些年在參與一些研究環(huán)境司法和執(zhí)法現(xiàn)狀調(diào)研項(xiàng)目時(shí)，收集了很多環(huán)境司法和環(huán)境執(zhí)法的一手資料，通過與環(huán)境執(zhí)法人員進(jìn)行深入交流時(shí)，發(fā)現(xiàn)很多環(huán)境執(zhí)法人員在表示《辦法》“好用”的同時(shí)，也認(rèn)為在依據(jù)《辦法》進(jìn)行執(zhí)法時(shí)會(huì)因?yàn)橹贫冉缦薜哪：鴮?dǎo)致的執(zhí)法形式與程序適用中的困惑。反映較為普遍的問題是在具體適用環(huán)境行政處罰制度和環(huán)境行政命令制度時(shí)存在的混淆。

雖然《辦法》分別對(duì)環(huán)境行政處罰的環(huán)境行政命令的種類形式進(jìn)行了細(xì)致界定與明確區(qū)分，但環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法實(shí)踐中依然存在困惑。比如，《辦法》第12條規(guī)定的“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”與第10條規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)”在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中很難有清晰的界限。從法理邏輯和制度規(guī)定上看，《辦法》將“責(zé)令停止建設(shè)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”明確作為責(zé)令改正的具體形式之一而不是行政處罰，但現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過程中，如果責(zé)令一家企業(yè)“停止建設(shè)”或者是責(zé)令其主要生產(chǎn)設(shè)備“停止生產(chǎn)或者使用”，其實(shí)際效果與責(zé)令該企業(yè)停產(chǎn)、停業(yè)有何本質(zhì)區(qū)別？基于執(zhí)法部門在行使行政命令與行政處罰兩種行政行為時(shí)，在職權(quán)、程序等方面的差異，固然環(huán)保執(zhí)法部門會(huì)遭遇上述的困惑，但也可能通過責(zé)令企業(yè)“停產(chǎn)建設(shè)”或“停產(chǎn)生產(chǎn)或者使用”的方式達(dá)到“責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)”的目的，也即是說以實(shí)施行政命令行為達(dá)致行政處罰的結(jié)果。

事實(shí)上，很多地方環(huán)保執(zhí)法人員的確會(huì)利用當(dāng)前環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令之間的混淆之處，當(dāng)他們認(rèn)為需要對(duì)某企業(yè)實(shí)施“責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)”的處罰時(shí)，他們有時(shí)會(huì)采取“責(zé)令停止建設(shè)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”的形式。之所以如此的理由是：（1）二者職權(quán)主體不同。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律體系職權(quán)設(shè)置，在上述七種行政處罰種類中，環(huán)保部門可以行使四種：警告，罰款，暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件以及沒收違法所得、沒收非法財(cái)物，但環(huán)保部門無行使“責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉”的職權(quán)，只能在立案調(diào)查的基礎(chǔ)上提出處罰建議報(bào)本級(jí)人民政府，由政府實(shí)施該項(xiàng)行政處罰。2014年新《環(huán)保法》第60條規(guī)定“……情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”，也即新《環(huán)保法》也進(jìn)一步明確“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的職權(quán)只能由人民政府而非其環(huán)境保護(hù)主管部門行使。而“責(zé)令停止建設(shè)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”卻可以由環(huán)保部門實(shí)施。新《環(huán)保法》第60條也明確規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施”。（2）二者的法律程序不同。根據(jù)《行政處罰法》（2009年）和《辦法》的規(guī)定，在作出行政處罰決定前必須履行告知和聽證程序，但對(duì)于責(zé)令改正違法行為的實(shí)施，當(dāng)前法律體系尚無明確的告知和聽證程序的規(guī)定，由執(zhí)法部門自行決定是否需要進(jìn)行告知和聽證，因此，“責(zé)令停止建設(shè)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”雖然可以實(shí)現(xiàn)“責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)”行政處罰的實(shí)際效果，但前者作為行政命令的程序需求遠(yuǎn)沒有后者嚴(yán)格，環(huán)保部門在執(zhí)法中當(dāng)然會(huì)選擇前者以規(guī)避復(fù)雜的法律程序性規(guī)定。

三、環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令在環(huán)境法律體系中的關(guān)系類型

在新《環(huán)保法》構(gòu)建的制度體系中并未明確區(qū)分環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的制度語境下，將“責(zé)令限制生產(chǎn)”定性為環(huán)境行政處罰。但是，若將其納入《辦法》構(gòu)建的環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令二分的制度系統(tǒng)中考察，則其性質(zhì)存在模糊之處。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，折射出環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令在現(xiàn)實(shí)適用過程中存在著一些混淆或者說邊界的模糊。該現(xiàn)象之所以會(huì)出現(xiàn)，既因?yàn)樵诋?dāng)前的環(huán)境行政法律制度體系中的相關(guān)立法存在著表達(dá)不周延之處，也受制于環(huán)境法律體系中行政處罰與行政命令的制度關(guān)系。

（一）環(huán)境行政命令立法之混亂與不周延

新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的“責(zé)令限制生產(chǎn)”在《行政處罰法》、《環(huán)境行政處罰辦法》中均未有規(guī)定，追根溯源，它是首見于《水污染防治法》（2008年）第74條，現(xiàn)被新《環(huán)保法》第60條吸納、作為一種環(huán)境行政處罰形式的規(guī)定。但是，新《環(huán)保法》第60條與《水污染防治法》（2008年）第74條規(guī)定“責(zé)令限制生產(chǎn)”的制度語境卻存在差異。在新《環(huán)保法》第60條將“責(zé)令限制生產(chǎn)”作為縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門在“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物”時(shí)，直接要求其承擔(dān)的不利法律后果，是對(duì)其實(shí)施的制裁行為，屬于典型的行政處罰的范疇。而在《水污染防治法》（2008年）第74條第2款的規(guī)定中，“責(zé)令限制生產(chǎn)”是環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)相對(duì)人在限期治理期間責(zé)令改正的具體形式之一，“（限期治理）逾期未完成治理任務(wù)的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉?！薄端廴痉乐畏ā罚?008年）的這種立法思路及其表達(dá)路徑，在《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）進(jìn)一步具體化和明確化，即《辦法》第11條第1款規(guī)定的“環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令?！币布词钦f，“責(zé)令限制生產(chǎn)”在《水污染防治法》（2008年）的制度語境中，應(yīng)當(dāng)屬于責(zé)令改正的一種具體形式，是一種行政命令，而《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）第12條明確規(guī)定“行政命令不屬行政處罰，行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定?！币虼?，從法律體系解釋和文本解釋的角度而言，新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的“責(zé)令限制生產(chǎn)”在其他相關(guān)法律體系中屬于“環(huán)境行政命令”而不屬于環(huán)境行政處罰的具體形式，而新《環(huán)保法》第60條及其他條文并未將二者予以區(qū)分，而是將“責(zé)令限制生產(chǎn)”統(tǒng)一界定為環(huán)境行政處罰。現(xiàn)實(shí)中該如何界定？因?yàn)檫@涉及到該制度適用時(shí)的具體法律程序的選擇問題。

只是，《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）對(duì)環(huán)境行政命令的立法存在著表達(dá)形式混亂與不周延之處，這使得以“責(zé)令……”為立法表述的性質(zhì)到底是責(zé)令改正（行政命令）抑或行政處罰難以區(qū)分。在《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）所區(qū)分的環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的制度語境中，新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的“責(zé)令限制生產(chǎn)”因?yàn)槲从忻鞔_界定，從其性質(zhì)、程度及相對(duì)人承擔(dān)的義務(wù)與承受的后果而言，更接近于《辦法》第12條列舉的責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式而不是行政處罰。只是，因?yàn)椤掇k法》對(duì)責(zé)令改正（行政命令）的立法存在著疏漏，該規(guī)定只是單純的名稱列舉而并無概括責(zé)令改正的內(nèi)涵，并未體現(xiàn)出責(zé)令改正所共有的獨(dú)特的形式特征，共性的缺乏是由被責(zé)令改正行為具體表現(xiàn)情狀的多樣性所決定，特性的不足是因?yàn)樨?zé)令改正與明文納入環(huán)境行政處罰的某些“責(zé)令……”并無本質(zhì)上的區(qū)別。*參見程雨燕：《試論責(zé)令改正環(huán)境違法行為之制度歸屬——兼評(píng)〈環(huán)境行政處罰辦法〉第12條》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第1期。這種立法現(xiàn)狀導(dǎo)致現(xiàn)有立法中部分本質(zhì)相同的責(zé)令改正行為因?yàn)楸硎錾系男┪⒉町惗鵁o法識(shí)別，也導(dǎo)致了以“責(zé)令……”為立法表述的內(nèi)容的性質(zhì)到底屬于環(huán)境行政命令抑或環(huán)境行政處罰會(huì)產(chǎn)生疑惑與爭(zhēng)議。

（二）環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令之間的關(guān)系類型

在當(dāng)前的制度體系中剖析“責(zé)令限制生產(chǎn)”的性質(zhì)所可能產(chǎn)生的爭(zhēng)議，還來源于從宏觀上看環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令之間的關(guān)系的界定。行政處罰是指特定的行政主體依法對(duì)違反行政管理秩序而尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人所給予的行政制裁，它具有行政性、具體性、處分性、不利性、法定性和制裁性等特性。*參見胡建淼：《行政法學(xué)（第二版）》，法律出版社2003年版，第289-290頁。行政處罰必須依法設(shè)定，根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》（2009年），實(shí)施行政處罰的機(jī)關(guān)、種類、范圍和程序都必須依法設(shè)定。行政命令是指行政主體依法要求行政相對(duì)人為或不為一定行為的意思表示。它是行政主體作出的、適用特定程序的、對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)性行為規(guī)則的意思表示行為。行政處罰與行政命令的區(qū)別可以概括為：（1）行政處罰的種類、程序等嚴(yán)格法定，要遵照《行政處罰法》（2009年）適用，而行政命令沒有具體的法律條文依據(jù)，適用一般行政法原理，由行政主體依據(jù)憲法或組織法所賦予的職權(quán)作出；（2）行政處罰的實(shí)施從對(duì)行政相對(duì)人在人身自由、財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)或其他權(quán)益的限制或剝奪，具有強(qiáng)烈的制裁性與懲戒性，而行政命令主要是為行政相對(duì)人設(shè)置義務(wù)性行為規(guī)則，行政主體不能直接處分該義務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中，行政相對(duì)人違反行政命令以行政處罰為保障，行政主體可依法對(duì)其制裁或采取行政強(qiáng)制執(zhí)行。*參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第213-214頁。

環(huán)境行政處罰的立法基于嚴(yán)格法定的要求，則其內(nèi)容、形式和程序相對(duì)較為穩(wěn)固，而當(dāng)前尚無關(guān)系行政命令的專門立法，這使得環(huán)境法律體系關(guān)于環(huán)境命令的立法呈現(xiàn)出靈活性、多樣性以及普遍適用性等特征。梳理環(huán)境法律規(guī)范體系，環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令之間的關(guān)系可以概括為以下幾種：

1.環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的選用與排他性關(guān)系。大部分環(huán)境法律法規(guī)在《行政處罰法》出臺(tái)后都不再將責(zé)令改正作為環(huán)境行政處罰的罰種，也即當(dāng)行為人出現(xiàn)環(huán)境違法行為時(shí)，環(huán)境法律根據(jù)其行為的性質(zhì)與程度分別規(guī)定行政處罰或者行政命令。這種關(guān)系典型體現(xiàn)在《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996年）第53條根據(jù)違法情節(jié)嚴(yán)重分別適用的規(guī)定，“違反本法第十八條的規(guī)定，生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口禁止生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口的設(shè)備的，由縣級(jí)以上人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由縣級(jí)以上人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門提出意見，報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?！?/p>

2.環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的種屬關(guān)系。即將責(zé)令改正明確列為環(huán)境行政處罰的罰種，這既包括于《行政處罰法》出臺(tái)前即已實(shí)施的情況，例如《違反礦產(chǎn)資源法規(guī)行政處罰辦法》（1994年）第8條：“對(duì)范圍礦產(chǎn)資源法規(guī)的行為的行政處罰包括：……（二）責(zé)令限期改正……。”也包括《行政處罰法》（1996年）出臺(tái)后仍然予以規(guī)定的情形，例如《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（2007年）第5條：“安全生產(chǎn)違法行為行政處罰種類包括責(zé)令改正、責(zé)令限期改正、責(zé)令停止違法行為、責(zé)令停產(chǎn)建設(shè)等。”*程雨燕：《環(huán)境行政處罰制度研究》，廣東省出版集團(tuán)、廣東人民出版社2013年版，第69頁。

3.環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令并行適用。并用的情形又分為兩種，一種是可以并用一種是應(yīng)當(dāng)并用。前者如《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》（2005年）第69條規(guī)定：“……由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處十萬元以下的罰款?！焙笳呷纭端廴痉乐畏ā罚?008年）第70條規(guī)定：“……由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他依照本法規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門責(zé)令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款?！?/p>

4.將環(huán)境行政命令作為環(huán)境行政處罰適用的前置條件。如《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》（2005年）第70條規(guī)定：“……由執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的部門責(zé)令限期改正；拒不改正或者在檢查時(shí)弄虛作假的，處二千元以上二萬元以下的罰款?！薄端廴痉乐畏ā罚?008年）第72條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處一萬元以上十萬元以下的罰款：……”

在上述分析的關(guān)系框架中去檢視《環(huán)境保護(hù)法》（修訂案）第60條的規(guī)定，則可以發(fā)現(xiàn)該規(guī)定存在的一些令人產(chǎn)生疑惑的矛盾：（1）從立法用語上看，該條使用的“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”是《行政處罰法》（2009年）、《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）及其他環(huán)境保護(hù)單行法所明確列舉的環(huán)境行政處罰形式，這毋庸置疑；但如上分析該條使用的“責(zé)令限制生產(chǎn)”的性質(zhì)該如何界定？若從《水污染防治法》（2008年）對(duì)其使用來看，則定位為一種環(huán)境行政命令，屬于責(zé)令改正的一種具體形式，但是，從《水污染防治法》（2008年）第75條的立法表述、制度語境與權(quán)力配置（“……縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以提請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令停產(chǎn)整頓”）來看，則“責(zé)令停產(chǎn)整治”是一種行政處罰行使，而《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）在第10條也明確作出了同樣的制度性質(zhì)界定。由此，新《環(huán)保法》在第60條將“責(zé)令限制生產(chǎn)”與“責(zé)令停產(chǎn)整治”相并，與該條中的“責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)”相對(duì)應(yīng)？制度邏輯該如何理解？（2）如果將該條規(guī)定的“責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”與“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”均界定為環(huán)境行政處罰形式，則除了存在與既有大量環(huán)境保護(hù)單行法協(xié)調(diào)的問題，而且更為嚴(yán)重的問題是意味著《環(huán)境保護(hù)法》中舍棄了環(huán)境行政命令的手段適用。（3）如果將“責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”界定為環(huán)境行政命令，對(duì)應(yīng)于“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的環(huán)境行政處罰形式，則除了依然存在的與其他環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不協(xié)調(diào)問題之外，還直接提出了《環(huán)境行政處罰辦法》的修改的迫切要求，并且，《水污染防治法》（2008年）第75條規(guī)定的“私設(shè)暗管或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的”行為，需要在“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以提請(qǐng)”由“縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令停產(chǎn)整頓”的權(quán)限改為由“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”行使，這也導(dǎo)致擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)主管部門的職權(quán)范圍。（4）與前述第三點(diǎn)相關(guān)聯(lián)，若將新《環(huán)保法》第60條規(guī)定的“責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”界定為環(huán)境行政命令，對(duì)應(yīng)于“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的環(huán)境行政處罰形式，則意味著該條選擇了一種環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令之間的關(guān)系模式。梳理新《環(huán)保法》第60條的規(guī)定，從其“……縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的表述，對(duì)照上述梳理的現(xiàn)有法律體系中的四種關(guān)系模式可知，則新《環(huán)保法》第60條對(duì)于環(huán)境行政命令與環(huán)境行政處罰采取的是一種選用與排他性關(guān)系。而上述的關(guān)系模式的梳理僅為從實(shí)然的視角對(duì)現(xiàn)有關(guān)系類型的概括，本文下文的論述將從應(yīng)然價(jià)值選擇視角剖析其中存在的問題以及我們應(yīng)然的取舍。

四、環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令關(guān)系的厘清與銜接

現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中，環(huán)保部門適用《辦法》第10條規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)”與第12條規(guī)定的“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”之所以存在混淆與困惑，是因?yàn)殡m然適用二者執(zhí)法效果差異不大，但“責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)”是一種環(huán)境行政處罰罰種，環(huán)保部門無此職權(quán)且程序要求嚴(yán)格（比如需要聽證等）。“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”則是一種行政命令，環(huán)保部門有此職權(quán)且程序相對(duì)寬松。針對(duì)該問題，環(huán)境保護(hù)部針對(duì)福建省環(huán)境保護(hù)廳請(qǐng)求解釋的《關(guān)于環(huán)保部門可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令改正決定的復(fù)函》（環(huán)函[2010]214號(hào)）稱：“是‘責(zé)令停產(chǎn)’還是‘責(zé)令停止生產(chǎn)’，應(yīng)當(dāng)結(jié)合違法行為的性質(zhì)和具體的法律法規(guī)規(guī)章條款選擇適用”。但該復(fù)函并未就二者的性質(zhì)與相互關(guān)系進(jìn)行清晰的界定與區(qū)分。因?yàn)樽鳛椴块T規(guī)章，該《辦法》對(duì)于“責(zé)令停產(chǎn)”和“責(zé)令停止生產(chǎn)”為代表的環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令關(guān)系的處理，是對(duì)現(xiàn)有的法律體系的梳理和列舉，真實(shí)的關(guān)系界定還應(yīng)當(dāng)訴諸既有的環(huán)境法律、行政法規(guī)體系的界定。根據(jù)上述分析，我們可以從兩個(gè)向度確定環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)二者在適用中的協(xié)調(diào)一致。

（一）環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

基于當(dāng)前環(huán)境法律體系之間出現(xiàn)的相互不協(xié)調(diào)甚至抵牾、沖突的頑疾，要清晰界定環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令，應(yīng)當(dāng)追本溯源，從行政處罰與行政命令的本質(zhì)屬性上界定二者區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。行政處罰是行政主體針對(duì)有違法行為的行政相對(duì)人的制裁，行政命令是行政主體為相對(duì)人設(shè)定義務(wù)性行為規(guī)則的意思表示行為，因此，應(yīng)當(dāng)從是否針對(duì)相對(duì)人的違法行為、是否是制裁行為以及是否是行政主體的意思表示行為這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作為劃分環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，行政處罰的內(nèi)在屬性是以相對(duì)人違法行為的存在和具有制裁性為要件，而行政命令則不需要以相對(duì)人存在違法行為為前提，也不具有制裁性。同時(shí)，環(huán)境行政處罰一般是實(shí)力行政行為，即行政主體通過力的動(dòng)作對(duì)行政相對(duì)人所作的一種行為，環(huán)境行政命令一般是意思行政行為，即指行政主體僅以意思力對(duì)行政相對(duì)人所作的一種行為。

“責(zé)令停產(chǎn)”與“責(zé)令停止生產(chǎn)”之所以出現(xiàn)混淆，就是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中，行政處罰與行政命令的上述區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)并不完全是界限分明的。比如，“限期治理”制度雖然是一種典型的行政命令，但卻以相對(duì)人存在違法行為為前提；再如，很多污染防治法有規(guī)定“責(zé)令限期拆除”并處罰款的情況，“責(zé)令限期拆除”應(yīng)當(dāng)屬于具有制裁性的行政命令。同時(shí)，雖然行政處罰一般是實(shí)力行政行為，但也有意思表示行為的情況，比如，《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年）第10條規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)整頓”和“責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉”的罰種，這種處罰是由相對(duì)人自己“停產(chǎn)整頓”或是“停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉”，而不是由行政主體采取措施實(shí)施的行為，因此，屬于是行政主體通過意思表示行為的行政處罰。正是因?yàn)椤董h(huán)境行政處罰辦法》第10條規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)”與第12條規(guī)定的“責(zé)令停止生產(chǎn)”之間雖然分屬環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令，但二者均為行政主體作為的意思表示行政行為，因此，存在著適用中的模糊與混淆。為了應(yīng)對(duì)此問題，建議在立法梳理中將標(biāo)準(zhǔn)明確化和簡(jiǎn)化：第一，以是否有制裁性為標(biāo)準(zhǔn)，只要行為的內(nèi)容有制裁性就定性其為環(huán)境行政處罰，而不管其是否為意思表示行為，剔除具有制裁性環(huán)境行政命令的存在；第二，以是否表現(xiàn)為意思表示行為為標(biāo)準(zhǔn)，只要該行為表現(xiàn)為意思表示行為，就定性其為環(huán)境行政命令，而不管其內(nèi)容上是否具有制裁性，剔除表現(xiàn)為意思表示行為的環(huán)境行政處罰的存在。*參見王志華：《行政命令與行政處罰關(guān)系之辨析與整合》，載《河南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2008年第5期。

（二）環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的價(jià)值分野

環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令是國(guó)家矯正環(huán)境違法行為、保護(hù)環(huán)境資源的兩類手段，如上所述，就環(huán)境行政相對(duì)人需要承擔(dān)的法律后果而言，環(huán)境行政處罰嚴(yán)厲于環(huán)境行政命令。但是，即使在當(dāng)前社會(huì)各界普遍指斥環(huán)境法律體系可實(shí)施性不強(qiáng)、法律責(zé)任規(guī)定缺失導(dǎo)致“違法成本過低”的背景下，也不能在制度設(shè)計(jì)上傾向環(huán)境行政懲罰的規(guī)定壓制甚至是取代環(huán)境行政命令的情況，因?yàn)槎叩膬r(jià)值選擇的分野導(dǎo)致二者承載的社會(huì)功能有差異。

環(huán)境違法行政相對(duì)人環(huán)境行政處罰是行政主體對(duì)環(huán)境違法但尚未構(gòu)成環(huán)境犯罪行為的一種行政制裁，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于社會(huì)主體在環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵤┑哪承┻`法行為的懲戒和非難，代表國(guó)家對(duì)這些行為的否定評(píng)價(jià)，帶有懲罰性質(zhì)。環(huán)境行政處罰的后果體現(xiàn)為限制或剝奪人身自由、某種財(cái)產(chǎn)權(quán)或行為能力與資格，是僅次于環(huán)境刑罰的一種制裁。因此，合理設(shè)計(jì)和使用環(huán)境行政處罰制度不但可以制裁環(huán)境違法行為、實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)和管理職能，還可以有效威懾、警示和阻嚇潛在的環(huán)境違法行為。環(huán)境行政命令是行政主體設(shè)定義務(wù)性行為的意思表示行為，它重在敦促違法行為人履行既有的法定義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)糾正違法、恢復(fù)原狀和維持既定法律秩序的目標(biāo)。我們應(yīng)當(dāng)矯正當(dāng)前傾向于擴(kuò)大環(huán)境行政處罰的形式和范疇、甚至將一些環(huán)境行政命令行為遮蔽而統(tǒng)一納入環(huán)境行政處罰行為的做法，因?yàn)?，雖然表面上看，相對(duì)人基于環(huán)境行政命令所承受的法律后果的嚴(yán)重性要低于環(huán)境行政處罰，但是，環(huán)境行政命令相較于環(huán)境行政處罰也具有特定的優(yōu)勢(shì)：第一，環(huán)境行政處罰表征了國(guó)家對(duì)于某些環(huán)境行政行為的價(jià)值非難性，行政處罰制度的實(shí)施背后隱含的價(jià)值判斷是該違法行為對(duì)于社會(huì)是一種毫無價(jià)值的應(yīng)受責(zé)難的行為，但是當(dāng)前的很多環(huán)境違法行為本身具有正當(dāng)性，是人們對(duì)已知技術(shù)使用而產(chǎn)生的未知風(fēng)險(xiǎn)*參見張梓太：《環(huán)境法律責(zé)任研究》，商務(wù)印書館2004年版，第63頁。，此時(shí)，環(huán)境行政命令重視從行為本身的制止及其在價(jià)值選擇上的教育性與引導(dǎo)性更能為當(dāng)事人接受，也更能體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)與實(shí)施上的社會(huì)評(píng)價(jià)與引導(dǎo)意義；第二，環(huán)境違法行為普遍體現(xiàn)了累積性、潛伏性和難以逆轉(zhuǎn)性的特點(diǎn)，若適用環(huán)境行政處罰制度，基于其后果的嚴(yán)重性要有復(fù)雜的法律程序，而環(huán)境行政命令的便捷性更能及時(shí)制止當(dāng)下發(fā)生的環(huán)境違法行為，這一優(yōu)勢(shì)是向后預(yù)防、后果懲罰的環(huán)境行政處罰制度所不能具備的?；诙呔哂胁煌膬r(jià)值選擇與社會(huì)功能，應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)時(shí)慎重對(duì)待。

（三）環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的銜接模式

如上分析，環(huán)境行政處罰制度與環(huán)境行政命令制度其在發(fā)揮制止環(huán)境違法行為、實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境職能時(shí)有不同的價(jià)值選擇，承載了不同的社會(huì)功能，從而也會(huì)產(chǎn)生不同效果的行為導(dǎo)向，因此，在制度設(shè)計(jì)時(shí)不可偏廢，而應(yīng)當(dāng)重視二者功能的協(xié)同發(fā)揮。

如上所述，當(dāng)前環(huán)境法律法規(guī)體系中，環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令存在著種屬、選用、并用和銜接使用四種模式。選用模式中環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令是排他性關(guān)系，其不足之處是只規(guī)定行政處罰雖然可能以其制裁性使相對(duì)人停止違法行為或不再為違法行為，但是會(huì)導(dǎo)致重處罰、輕監(jiān)管的后果，不能實(shí)現(xiàn)“罰教結(jié)合”的原則。并用模式是環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令同時(shí)適用，但何種情況下可以并處或應(yīng)當(dāng)并處行政處罰的規(guī)定隨意性較大，沒有一個(gè)原則性的適用條件或區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而且可以并罰的規(guī)定本身已經(jīng)賦予了行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，容易造成對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。*參見王志華：《行政命令與行政處罰程序和諧關(guān)系之構(gòu)建》，載《山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。在環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的種屬關(guān)系中，將被定性為行政命令的責(zé)令改正列為環(huán)境行政處罰的罰種，這也是新《環(huán)保法》第60條的立法思路。將責(zé)令改正定位為一種環(huán)境行政處罰，這契合當(dāng)前要加強(qiáng)環(huán)境行政法律責(zé)任、嚴(yán)懲環(huán)境違法行為的時(shí)代需求，但是，不加區(qū)分地將不同性質(zhì)的環(huán)境規(guī)制手段統(tǒng)合為環(huán)境行政處罰，不但模糊了環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的界限，也忽視了不同行政手段在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的獨(dú)特價(jià)值與功效，還會(huì)限制環(huán)境行政處罰的效果。

因此，合理的選擇是采取環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的銜接使用的模式。雖然《環(huán)境行政處罰辦法》將二者進(jìn)行了明確區(qū)分，也在第11條規(guī)定“環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令?！钡⑽疵鞔_二者之間在適用程序上的具體銜接模式。因此，應(yīng)當(dāng)在整個(gè)環(huán)境法律體系中構(gòu)建環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的銜接模式是將環(huán)境行政命令作為適用環(huán)境行政處罰的前置程序。環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令這種前置程序既能保證環(huán)境執(zhí)法輕重適度地因應(yīng)可能導(dǎo)致環(huán)境影響與破壞的行為，又能促進(jìn)執(zhí)法部門的裁量權(quán)的規(guī)范行使，還可以針對(duì)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的特殊需求。即應(yīng)當(dāng)明確，環(huán)境執(zhí)法部門在實(shí)施環(huán)境行政處罰時(shí)，以責(zé)令改正作為前置性條件，當(dāng)“責(zé)令改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的”，再實(shí)施環(huán)境行政處罰。

五、結(jié)語

2014年的《環(huán)境保護(hù)法（修訂案）》第60條對(duì)相對(duì)人承擔(dān)的環(huán)境行政法律責(zé)任的規(guī)定更為嚴(yán)格，增設(shè)和創(chuàng)新了環(huán)境行政處罰的具體形式。從整個(gè)環(huán)境法律體系中考察，實(shí)際上將原來環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中規(guī)定的環(huán)境行政命令納入到環(huán)境行政處罰的罰種。這樣的立法思路雖然能夠嚴(yán)格環(huán)境法律責(zé)任，但忽視了不同性質(zhì)的行政手段在實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)中的不同價(jià)值與功效，也會(huì)導(dǎo)致環(huán)境法律制度體系的不協(xié)調(diào)，還會(huì)造成環(huán)保部門現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中的困惑。我們應(yīng)當(dāng)通過適用該辦法所折射出的問題完善當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法制度體系，深入梳理和清晰區(qū)分環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的界限標(biāo)準(zhǔn)，并構(gòu)建二者之間合理的協(xié)調(diào)與銜接關(guān)系。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:The Connection Between Environmental Administrative Penalty and Order: An Analysis from Art. 60 of Environment Protection Law

Author & unit:TU Yongqian（Law School,Liaoning University,Shenyang Liaoning 110136,China）

The Environment Protection Law, passed and issued in 2014, is called “the most severe environmental laws in the history”,whose feature should focus on the establishment of environmental legal liability system from the perspective of jurisprudence. Art. 60 of the Law stipulates the some measures of environmental administrative punishment for the administrative relative person to undertake, however these specific forms in Ordinance Concerning the Measures for the Environmental Administrative Punishment and some other existing systems are divided into environmental administrative penalty and environmental administrative order, which are classified into four types of relationships in the current environmental legal system, and further there are many confusing connotations and areas among them. Therefore, what we shall do is to clarify the connotations of environmental administrative penalty and environmental administrative commands and determine their differential standards, on the basis of which the linking mode between them is to be established as follows, i.e., taking environmental administrative orders as the prior procedures of the application of environmental administrative penalty, and thus exert their different values and effects comprehensively in the present environmental protection.

environmental administrative punishment; environmental administrative order; confusion; connection

2015-09-15

涂永前（1974-），男，湖北武漢人，法學(xué)博士，遼寧大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：環(huán)境法學(xué)。

D912.112

A

1009-8003（2015）06-0062-09