文/胡小靜

吃空餉，也稱吃空額，是指各類享受財政補(bǔ)貼的公職人員，因長期曠工、辭職、離職、被單位開除、辭退等原因脫離公務(wù)人員隊伍，卻仍在原單位正常領(lǐng)取薪金的現(xiàn)象。不久前，北京市編辦、市委組織部等六部門聯(lián)合發(fā)布，將對全市機(jī)關(guān)事業(yè)單位開展“吃空餉”、在編不在崗的專項整治活動。

吃空餉現(xiàn)象，既給國家財政支出帶來巨額負(fù)擔(dān)，造成大量財政資金流失，也引發(fā)民眾對社會公正的不滿，損害政府的公共形象和執(zhí)政公信力。然現(xiàn)行法律對吃空餉的法律定性及責(zé)任承擔(dān)問題，未有明確、適格規(guī)范，只散見于個別部委規(guī)章和省市政府規(guī)范性文件之中。2006年人事部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資管理防范虛報冒領(lǐng)工資問題的通知》，指出部分地區(qū)少數(shù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位出現(xiàn)虛報冒領(lǐng)工資等“吃空餉”問題，嚴(yán)重違反了國家人事和財經(jīng)紀(jì)律，損害了黨和政府形象，造成不良社會影響，為防范虛報冒領(lǐng)工資問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資管理。江西省在《2013年清理整治“吃空餉”工作方案》中，也提出為防止“占編制、不上班、吃空餉”等現(xiàn)象，應(yīng)嚴(yán)肅人事、編制、財政工作紀(jì)律，加強(qiáng)對財政供養(yǎng)人員的管理，從源頭上加以預(yù)防和治理。在這些規(guī)范性文件中，只是強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)管理及自行清查的義務(wù)，強(qiáng)調(diào)吃空餉與我國相關(guān)行政紀(jì)律性規(guī)定相悖，涉嫌違紀(jì)違規(guī)，卻未有從法律上加以定性。仔細(xì)斟酌之下，吃空餉不僅違紀(jì)，更涉嫌違反《憲法》《勞動法》《刑法》等法律規(guī)范。

我國《憲法》明確規(guī)定：一切國家機(jī)關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制?，F(xiàn)實中大量吃空餉人員的存在，使得行政機(jī)構(gòu)日漸臃冗，與我國推行的機(jī)構(gòu)精簡原則背道而馳。吃空餉揭示有關(guān)人員在編不在崗、只領(lǐng)工資不干活，更是與工作責(zé)任制風(fēng)馬牛不相及?！稇椃ā芬?guī)定公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)，吃空餉關(guān)乎公民個體勞動權(quán)的實現(xiàn)。依據(jù)憲法學(xué)原理，勞動權(quán)具有雙重屬性，既是一項權(quán)利，也是一項義務(wù)，涵蓋有公民獲取勞動報酬等權(quán)利及履行勞動職責(zé)等義務(wù)。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。作為公職人員，履行公務(wù)與領(lǐng)取工資是相輔相成的對應(yīng)關(guān)系，吃空餉導(dǎo)致享有權(quán)利與付出義務(wù)不對等，勢必招致民眾對分配不公的質(zhì)疑，引發(fā)極大憤慨?！秳趧臃ā芬?guī)定：勞動者有權(quán)獲取勞動報酬，也應(yīng)完成勞動任務(wù)。用人單位應(yīng)依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權(quán)利和履行勞動義務(wù)。這也是從權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的層面上論述吃空餉行為的現(xiàn)實違法性?！缎谭ā纷鳛樽顕?yán)厲的懲處性規(guī)范，關(guān)注的是危害行為所造成的嚴(yán)重后果。吃空餉從危害后果上來說，吃的是財政資金，主要來源為納稅人繳納的稅款，擠占的是財政支出資金的合理流向空間。按照我國“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制原則，吃空餉涉嫌不正當(dāng)套取國家財政資金，若是達(dá)到數(shù)額較大、情節(jié)嚴(yán)重或者造成惡劣影響等可予以追究刑責(zé)的程度，應(yīng)當(dāng)施以刑罰，以最嚴(yán)厲的國家公器加以追究。

吃空餉現(xiàn)象由來已久，雖經(jīng)中央和地方的數(shù)次整治，卻仍未徹底根除。2005年中央開展專項整治行動，各地專項清理活動至今不絕于耳，然此現(xiàn)象仍屢禁不止。究其原因，與其面臨的法律懲戒空白地帶及實踐中過于輕緩化的處罰方式大有關(guān)系。2006年人事部《通知》未明確將吃空餉定性為違法犯罪行為，只是申明要建立監(jiān)督舉報和責(zé)任追究制度，規(guī)定要嚴(yán)肅查處和糾正各種形式的虛報冒領(lǐng)工資問題，并視情節(jié)輕重追究相關(guān)人員責(zé)任。這種大而化之的表態(tài)，模糊了吃空餉行為的法律定性，在責(zé)任追究上不具有實際操作性。現(xiàn)實語境下，被清查出來的吃空餉多被劃為違紀(jì)行為，在處理上多施以行政問責(zé)，要求相關(guān)人員一定時間內(nèi)回歸工作崗位或者退錢了事，對逾期不歸或者拒不返崗的，才會予以辭退或解聘，并收回在編不在崗期間違規(guī)領(lǐng)取的工資。實質(zhì)上，這種要求返回原崗工作、追還違規(guī)資金的處理方式，根本沒有任何震懾效力，觸及不到違法違紀(jì)者的痛處，極大放縱了對相關(guān)主體的懲戒。制度失守帶來的社會管理漏洞，故須以更加完善的刑法規(guī)范重拳出擊，積極捍衛(wèi)國家財政權(quán)益。

此外，吃空餉問題歸根到底是財政問題，只有公開明確劃定人員編制，推行完善的財政制度，才能杜絕吃空餉的隱性出現(xiàn)。在完善公務(wù)人員管理制度上，我國可借鑒國外立法有益規(guī)定，嚴(yán)格控制公務(wù)人員數(shù)量，合理調(diào)整人員編制，強(qiáng)化相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，使財政資金的流向在陽光下運(yùn)行。日本通過《國家行政組織法》《行政機(jī)關(guān)職員定員法》等行政組織法律法規(guī)，嚴(yán)格設(shè)定行政編制，控制公務(wù)人員數(shù)量。日本各省廳也制定相應(yīng)的《定員令》，以國家統(tǒng)一的《行政機(jī)關(guān)職員定員法》為基礎(chǔ)，具體確定部門行政人員編制的原則和數(shù)量。在信息公開方面，政府也制定手冊詳盡記錄公務(wù)人員的數(shù)量等信息，回應(yīng)群眾關(guān)切，也便于民眾監(jiān)督。