文/鄭功成

鄭功成：中國人民大學(xué)教授

一、社會法是法制建設(shè)與社會建設(shè)的短板

社會法是中國七大部門法之一，也是立法最為滯后的一塊。社會法建設(shè)的滯后主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

一是基本法律缺失。如社會組織法、社會救助法、社會福利法、慈善法等社會領(lǐng)域的基本法律仍是空白。

二是現(xiàn)有法律質(zhì)量不高。如《中華人民共和國勞動法》頒行逾20年仍未修訂過?！吨腥A人民共和國社會保險法》原則性規(guī)定多、授權(quán)性條款多，一些政策分歧且影響制度實踐的問題并未做出明確的法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》等，大多是只具政策宣示功能的“軟法”。

三是法規(guī)規(guī)章相對發(fā)達(dá)，但規(guī)范性、權(quán)威性均不足。如20世紀(jì)90年代末期制定的《社會團體登記管理條例》、《城市居民最低生活條例》，2014年制定的《社會救助暫行辦法》等。地方性社會法規(guī)則大多是重復(fù)國家層面的法律、法規(guī)，不僅造成立法資源的浪費，更影響了法律的權(quán)威。綜上，社會法建設(shè)的滯后是客觀事實，它是我國法律體系建設(shè)急切需要加快發(fā)展的短板。

二、社會法建設(shè)滯后的主要原因

一是認(rèn)識不到位，重視不夠。在重經(jīng)濟增長輕社會建設(shè)的大背景下，不是將社會與經(jīng)濟并重協(xié)同并進(jìn)，而是將社會政策視為托底性政策，將社會建設(shè)看成可做可不做或可多做也可少做，只將社會發(fā)展視為惠民生、做好事。與這種認(rèn)識偏差相對應(yīng)的必然是重視不夠。

二是體制障礙與路徑依賴強勢。一方面，政事不分、政社不分，社會組織發(fā)育程度不高，社會團體行政化，群團組織官僚化，相關(guān)政策官民分割等，且這些體制性障礙根深蒂固。另一方面，人治傳統(tǒng)在社會領(lǐng)域表現(xiàn)得依然深厚，行政部門不愿意放權(quán)，公職人員不習(xí)慣受法律的剛性約束，而是認(rèn)同長官意志與“紅頭”文件尤勝法律效力，同時，對社會組織也缺乏信任，并形成了強勁的路徑依賴。體制障礙與路徑依賴非一日之寒，治理起來也絕非一日之功。

三是理論研究不夠、不透。學(xué)術(shù)界對社會法的研究不夠是影響社會法建設(shè)的重要原因。在法學(xué)界，社會法研究最為薄弱，無論在社科院還是在高校，社會法在法學(xué)院所普遍處于弱勢地位，不僅專職研究者極少，即使極少數(shù)專家在研究，但也不具有應(yīng)有的影響力。而社會保障等社會領(lǐng)域的專業(yè)研究者又未能夠在立法中取得受益人話語權(quán)。由于研究力量弱、理論解析不夠，立法中的諸多基本問題很難形成共識，如社會組織的定性與定位、政社關(guān)系、官民關(guān)系等，這種不成熟導(dǎo)致社會法立法無法獲得有力的理論支撐。

三、社會法建設(shè)的思考

一是加強頂層設(shè)計。每一個部門法都是一個由多部分工明確又相互關(guān)聯(lián)的法律形成的有機整體，社會法部門也不例外，它需要有基本法，也需要有專門法或特別法，如果立法中不能注意有機組合，便會出現(xiàn)相互混雜，不僅造成重復(fù)與缺漏并存，而且會折損法律的效力?，F(xiàn)實中此類現(xiàn)象不少。因此，應(yīng)對社會法建設(shè)進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計，并通過立改廢釋并舉，力爭在“十三五”期間能夠有大成。

二是高度重視社會法領(lǐng)域的基本法建設(shè)。當(dāng)前緊迫性的是制定社會組織法、社會救助法等法律，修訂勞動法等基本法律。強調(diào)社會組織法非常重要，是因為社會組織（或稱“非營利組織”）在當(dāng)代社會是與政府部門、營利組織并列的三大系統(tǒng)之一，它是公民參與社會治理的重要途徑，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的時代背景下，政府簡政放權(quán)與職能轉(zhuǎn)變后的相關(guān)公共職責(zé)需要社會組織來承接，公民有序參與國家社會、政治、文化事務(wù)也離不開社會組織這一載體，城鄉(xiāng)居民日益增長的基本公共服務(wù)需求需要依靠大量的社會組織來提供等。因此，大力發(fā)展各種社會組織，已經(jīng)成為推進(jìn)社會體制改革并促進(jìn)社會建設(shè)與發(fā)展的一項十分緊迫的任務(wù)。

三是重組社會法領(lǐng)域的專門或特別法。有的需要新立法，有的需要對現(xiàn)行法律進(jìn)行大改造甚至是脫胎換骨的改造，有的需要將不同的法律內(nèi)容進(jìn)行重組。此類任務(wù)還相當(dāng)繁重。

四是相關(guān)立法也要加強。如編制方面的立法等須跟上發(fā)展形勢。