樊怡敏

摘要：行政倫理制度從改善政府組織與行政人員內(nèi)在的價(jià)值取向入手，引導(dǎo)、規(guī)范公共行政行為，是有效規(guī)制政府權(quán)力尋租的途徑。要增強(qiáng)行政倫理制度對政府權(quán)力尋租行為的約束力度，就需要不斷地推進(jìn)行政人員行政倫理教育培訓(xùn)的常規(guī)化，完善相關(guān)行政倫理規(guī)制的法律法規(guī)，構(gòu)建專門的行政倫理管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)多元主體參與行政倫理的評價(jià)與監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：行政倫理；權(quán)力尋租；經(jīng)濟(jì)人

中圖分類號：B82 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2921（2015）02-0062-03

政府作為公共利益的代表人，公共權(quán)力的代理人，本應(yīng)將人民授予的權(quán)力用來維護(hù)公民權(quán)利，保障公共利益，但由于政府也是追求利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，所以在公共行政中，利用公權(quán)力向市場尋租，牟取不法收益，損害公眾利益的現(xiàn)象比比皆是。政府權(quán)力尋租對社會的發(fā)展具有多重的負(fù)面影響（如阻礙市場機(jī)制的有效運(yùn)行、造成資源配置的低效與浪費(fèi)以及形成腐敗、降低政府的公信力）。社會要健康、有序地運(yùn)轉(zhuǎn)，有必要通過完善行政倫理制度的建設(shè)，有效地規(guī)制政府權(quán)力尋租行為。

一、政府權(quán)力尋租產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)

詹姆斯·麥基爾布坎南認(rèn)為，“政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策往往以某種公共利益需要為解釋而為某些利益集團(tuán)服務(wù)，特殊的利益集團(tuán)為謀求政府保護(hù)，逃避市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高額壟斷利潤，往往進(jìn)行各種‘尋租活動” [1]。權(quán)力尋租行為也是政府濫用公共權(quán)力謀求個體利益最大化的手段，產(chǎn)生權(quán)力尋租行為的原因有很多，而市場失靈與“經(jīng)濟(jì)人”本性則是政府權(quán)力尋租產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)。

（一）市場失靈與政府干預(yù)

“市場失靈，是指在資源配置的某些領(lǐng)域完全依靠市場機(jī)制的作用無法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)?！盵2]在公共物品理論看來，公共物品具有消費(fèi)的非競爭性與非排他性，因此在公共物品市場，消費(fèi)過程中常常出現(xiàn)“搭便車”問題。由于市場難以解決普遍的“搭便車”問題，因此在公共物品的配置中，極易形成低效與市場失靈等問題。市場失靈的存在使得社會必須依靠政府提供制度規(guī)則，來治理市場，以保障其有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。市場失靈為政府的干預(yù)行為提供了合法性基礎(chǔ)，為政府權(quán)力的行使提供了機(jī)會。雖然政府常常標(biāo)榜將依法正確行使人民賦予的權(quán)力，必須運(yùn)用公共權(quán)力為人民謀取最大的福利，但在政府行使公共權(quán)力的過程中卻始終無法避免權(quán)力尋租行為的發(fā)生。

（二）“經(jīng)濟(jì)人”本性與政府失靈

政府與公民之間存在著一種“委托—代理”的契約關(guān)系，公民將公共權(quán)力委托給政府，政府代理選舉他們的公民行使公共權(quán)力，維護(hù)公民利益?！暗牵诂F(xiàn)實(shí)生活中，根據(jù)理性‘經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，掌握稀缺資源的配置權(quán)利的政府官員也是一群理性個體，也具有人性中非常自私的一面，作為個體或某個集團(tuán)的內(nèi)在利益需求驅(qū)使他們力圖實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，而不是公共利益最大化?！盵3]政府并不是神圣的，為政府工作的行政人員與其他人一樣，也是理性地追求自我利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，并不會因?yàn)樗麄儽患{入國家系統(tǒng)而變得大公無私。一旦出現(xiàn)有利可圖而又唾手可得的升官發(fā)財(cái)?shù)臋C(jī)會，行政人員便會借助手中掌握的資源及信息優(yōu)勢，利用權(quán)力向市場尋租，從而實(shí)現(xiàn)自我利益的增值，導(dǎo)致公眾利益受損，政府的權(quán)力尋租導(dǎo)致公共行政活動的無效，阻礙社會的健康發(fā)展，催化政府的失靈。

二、行政倫理建構(gòu)對政府權(quán)力尋租的規(guī)范作用

行政倫理是對行政機(jī)關(guān)及行政人員價(jià)值觀與行為的次序規(guī)范及道德軟約束，涉及公共行政的合理性與正當(dāng)性問題，主要通過個體的自我信念進(jìn)行自我約束、自覺調(diào)控來確保公共行政行為的合法、合理。行政倫理是一種行政機(jī)關(guān)及行政人員在公共行政過程中應(yīng)自覺遵守、自覺維護(hù)的道德規(guī)范與倫理秩序。行政倫理的建構(gòu)有助于發(fā)揮倫理與道德的社會治理作用，有助于引導(dǎo)行政人員樹立正確的人生觀、價(jià)值觀，以有效規(guī)避政府的權(quán)力尋租行為。

（一）有助于引導(dǎo)行政人員樹立廉潔公正的意識

在當(dāng)前“官本位”理念與“金錢至上”思想的嚴(yán)重影響下，行政機(jī)關(guān)與人員的“民本位”導(dǎo)向與保障人民利益的職責(zé)蕩然無存。政府行政人員打著維護(hù)人民利益的旗號，到處尋租，挖掘升官發(fā)財(cái)?shù)臋C(jī)會，嚴(yán)重扭曲了行政人員的人民公仆的角色定位，侵蝕了行政人員本應(yīng)有的廉潔為民、公正辦事的理念。行政倫理的構(gòu)建是培養(yǎng)行政人員樹立正確的人生觀與價(jià)值觀的途徑，是轉(zhuǎn)變當(dāng)前行政人員誤入歧途的思維意識的方法。行政倫理通過對行政人員內(nèi)心價(jià)值取向的教化，引導(dǎo)其樹立廉潔公正的意識，督促行政人員在公共行政中借助內(nèi)在的價(jià)值導(dǎo)向與內(nèi)心信仰，對自身的言行進(jìn)行自我約束、自我調(diào)適，以規(guī)避權(quán)力尋租行為的發(fā)生，自覺履行一心為民的義務(wù)。

（二）有助于規(guī)范行政人員正確行使公共權(quán)力

公民與執(zhí)政政府之間是“委托-代理”的契約關(guān)系，政府掌握的權(quán)力是公民委托的結(jié)果。政府獲得公民授予的公共權(quán)力，并不意味著政府可以隨意行使，任意揮霍。政府必須代理公民依法行使維護(hù)公共利益的權(quán)力，如有濫用公權(quán)，以權(quán)謀私的行為，必將受到公民的譴責(zé)，法律的制裁。政府的權(quán)力尋租活動是行政機(jī)關(guān)及其人員濫用公共權(quán)力的具體表現(xiàn)，是嚴(yán)重侵害公共利益的行為，是要接受法制的懲罰，輿論的唾棄。行政倫理的構(gòu)建，試圖通過對不合理、不合法的行政行為進(jìn)行懲治、處罰，為行政人員公共權(quán)力的行使提供警示信號；對奮力維護(hù)公民權(quán)益，為人民事業(yè)不惜犧牲自我利益的行為進(jìn)行大力宣傳與褒獎，為行政人員提供可參照的楷模與榜樣，起到示范公共行政行為的作用。

三、加強(qiáng)行政倫理制度建設(shè)規(guī)制政府權(quán)力尋租行為

（一）推進(jìn)行政人員行政倫理教育培訓(xùn)的常規(guī)化建設(shè)

正確的行政倫理觀是在日常的工作與生活中有意識培養(yǎng)與塑造的結(jié)果。通過對行政人員進(jìn)行行政倫理的教育培訓(xùn)，加強(qiáng)行政倫理教育培訓(xùn)的常規(guī)化建設(shè)是確保行政人員樹立廉潔自律、依法行政、公正為民行政倫理觀的有效途徑。針對行政人員的培訓(xùn)內(nèi)容，不應(yīng)僅僅包括崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)、知識培訓(xùn)、技能培訓(xùn)，更應(yīng)將行政倫理教育納入培訓(xùn)的范圍。行政倫理培訓(xùn)要避免假大空的教育形式，才能促進(jìn)行政倫理教化功能的發(fā)揮。通過榜樣案例示范的教育活動，為行政人員樹立身邊平凡而又偉大的模范人物形象，為行政人員的行政行為指引方向，激勵其效仿學(xué)習(xí)楷模的先進(jìn)事跡。在推進(jìn)行政倫理教育培訓(xùn)的常規(guī)化建設(shè)中，將行政倫理理念融入到行政人員的日常工作與生活中，在規(guī)范的教育過程中不斷強(qiáng)化行政人員的行政倫理觀，增強(qiáng)權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系的意識，在潛移默化中自覺規(guī)范行政人員的公共行政行為，有效規(guī)制權(quán)力尋租活動的發(fā)生。

（二）完善行政倫理的法律法規(guī)建設(shè)

新加坡在建設(shè)行政倫理方面，采取制度先行的方式，制訂了一套完善、精細(xì)、可操作性強(qiáng)的法律規(guī)范?！半m然新加坡是政府主導(dǎo)型的社會，錢權(quán)交換的機(jī)會是很多的，但由于各種制度健全，堵塞了腐敗的渠道，使得官員沒有機(jī)會腐敗?！盵4]美國自1958年以來，就先后頒布了《政府工作人員倫理準(zhǔn)則》《美國政府倫理法》（1978）《美國行政學(xué)會倫理準(zhǔn)則》（1984）《美國行政部門工作人員倫理行為準(zhǔn)則》（1992），構(gòu)建了一系列的行政倫理法律法規(guī)，對行政機(jī)關(guān)與行政人員形成了強(qiáng)有力的約束力量。而我國的行政倫理法制化建設(shè)起步較晚，雖然制定了一些行政倫理法律法規(guī)，但未形成系統(tǒng)，一些制度的法律效力較弱，而一些法律規(guī)范空洞、可操作性差，未能真正發(fā)揮有效約束行政人員的作用。進(jìn)一步構(gòu)建完整的行政倫理法律法規(guī)體系是當(dāng)前的重要任務(wù)。一方面，要完善高位階的法律，更多地構(gòu)建法律法規(guī)層面的行政倫理法，規(guī)范行政人員公共權(quán)力的行使，增強(qiáng)對行政人員的約束力度。另一方面，要將法律規(guī)范具體化、精細(xì)化，將規(guī)范行政人員的言行、津貼、獎懲等方面的要求進(jìn)行細(xì)化。只有可操作性強(qiáng)的法律規(guī)范才能很好地規(guī)范行政人員的言行舉止，才能有效規(guī)制權(quán)力尋租活動。

（三）強(qiáng)化專門的行政倫理管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

強(qiáng)化專門的行政倫理管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，是加強(qiáng)行政倫理制度建設(shè)的有力措施。美國聯(lián)邦政府設(shè)有政府倫理辦公室，眾議院設(shè)有倫理委員會，在許多州和市的議會和政府都設(shè)有倫理委員會及倫理辦公室，專門負(fù)責(zé)規(guī)范行政機(jī)關(guān)與人員的倫理行為。新加坡則專門設(shè)立了獨(dú)立而強(qiáng)有力的貪污調(diào)查局（CPIP），專門負(fù)責(zé)防止和打擊官員的貪污受賄活動。而當(dāng)前我國并沒有設(shè)立專門的行政倫理管理機(jī)構(gòu)，急需結(jié)合我國的實(shí)際國情，學(xué)習(xí)借鑒國外的有效經(jīng)驗(yàn)。一方面，“應(yīng)在全國人大設(shè)立專門的倫理管理機(jī)構(gòu)——倫理委員會”[5]“同時(shí)將紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察部門及其派出機(jī)構(gòu)納入中央國家機(jī)關(guān)垂直管理，作為專門的公務(wù)員行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)”[6]。另一方面，要確保行政倫理管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，給予配套的行政人員與配套的經(jīng)費(fèi)支持，避免管理機(jī)構(gòu)依附政府，受高層領(lǐng)導(dǎo)人的控制而不敢監(jiān)督不敢管理。

（四）推動多元主體參與行政倫理評價(jià)與監(jiān)督

政府內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從事的行政倫理評價(jià)與監(jiān)督，難以保證監(jiān)督過程與評價(jià)結(jié)果的客觀公正性。要強(qiáng)化行政倫理制度對行政機(jī)關(guān)與行政人員的規(guī)范與約束作用，就必須完善行政倫理的監(jiān)督評價(jià)主體，讓全方位的社會主體參與，進(jìn)行多角度的評價(jià)與監(jiān)督。德國的民間組織透明國際，在監(jiān)督政府行為，揭露貪污腐敗方面發(fā)揮著巨大的作用，如今已經(jīng)發(fā)展成國際非政府組織，致力于揭露世界各地的以權(quán)謀私行為。我國的行政倫理制度建設(shè)過程中，也要看到民間力量的巨大潛力，要確保社會主體參與行政倫理評價(jià)與監(jiān)督的權(quán)利，暢通多元主體參與的渠道，給民間力量足夠的自由成長空間。通過不斷完善政務(wù)公開、財(cái)產(chǎn)公示、社會聽證等制度，讓公眾及時(shí)了解相關(guān)真實(shí)信息，主動發(fā)起對行政人員的監(jiān)督，確保社會多元主體的權(quán)利在社會治理中得到具體行使，實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力尋租活動強(qiáng)有力而又及時(shí)有效的規(guī)制。

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Abstract： The administrative ethics system from the improvement of government organization and the administrative personnel internal value orientation of public administration，guide，regulation and behavior is a way for the government to effectively regulate the power rent-seeking.To enhance the intensity of the constraint of the administrative ethics system of government rent-seeking power，it is essential to constantly promote the administrative ethics education and training of administrative personnel routinely，improve the relevant laws and regulations of administrative ethics construction of administrative ethics regulation，special management organization，evaluation and supervision to promote multi subject participation of administrative ethics.

Key words： administrative ethics；power rent-seeking；economic agent；regulation

責(zé)任編輯：吳 靜