內(nèi)容提要：墨西哥的土地制度由集體、私人與聯(lián)邦三種并存的不同所有制組成。本文通過(guò)對(duì)過(guò)去將近20年該國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的分析認(rèn)為，由于城鄉(xiāng)用地制度尤其是所有制的不協(xié)調(diào)，再加上對(duì)農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市用地的各種法律限制，催生了墨西哥城市化過(guò)程中在使用農(nóng)村用地時(shí)的違法違規(guī)現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：土地制度；墨西哥；城市化

中圖分類號(hào)：F311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-4161（2015）02-0095-05

DOI： 10.13483/j.cnki.kfyj.2015.02.022

一、墨西哥土地制度簡(jiǎn)介與城市化途徑

墨西哥當(dāng)前的土地制度，是經(jīng)歷了將近70年的時(shí)間形成的。墨西哥當(dāng)代的土地改革政策正式開(kāi)始于1915年。在1992年之前，該政策以分配土地給無(wú)地以及少地的農(nóng)民為主，并在此基礎(chǔ)上形成印第安人社區(qū)（comunidad）和農(nóng)莊（ejido）兩種形式。根據(jù)墨西哥最近一次的農(nóng)業(yè)普查資料，2007年，全國(guó)32個(gè)州及聯(lián)邦區(qū)共有31514個(gè)社區(qū)和農(nóng)莊，占地達(dá)1.06億公頃，約為整個(gè)國(guó)土面積的52%，農(nóng)民的數(shù)量達(dá)到565萬(wàn)人（其中421萬(wàn)屬于社區(qū)與農(nóng)莊的正式人員，即土地的法定使用者，144萬(wàn)屬于臨時(shí)使用者）。

如果對(duì)集體所有土地做一區(qū)域性的分析，可以發(fā)現(xiàn)，75%以上的社區(qū)和農(nóng)莊集中在墨西哥的中部及南部地區(qū)的23個(gè)州或聯(lián)邦區(qū)，農(nóng)民的數(shù)量占總數(shù)的86.2%；同時(shí)，散布在北方9個(gè)州的數(shù)量只占總數(shù)的不足1/4，其成員僅為78萬(wàn)多，是全國(guó)的13.8%。與此形成反差的則是，兩大地區(qū)的集體所有土地面積基本上是相同的。從這里明顯地可以看到，盡管隸屬于同一土地所有制，農(nóng)民使用土地的面積，在各州之間卻存在著很大的區(qū)別。中部地區(qū)的9州或聯(lián)邦區(qū)，人均土地只有4.1公頃，而北部9州的數(shù)字均超過(guò)60公頃（見(jiàn)表1）。

（一）墨西哥城鄉(xiāng)土地所有制制度差異

需要指出的足，占有52%國(guó)土面積的農(nóng)村集體所有制土地，在法律上具有特別的規(guī)定，在1992年之前，墨西哥憲法27條明確提出了集體所有制框架下土地的不可分割性、不可侵犯性、不可抵債性與不可轉(zhuǎn)移性。這顯然在法律上表明，農(nóng)村的土地是不能與農(nóng)民分離的，同時(shí)農(nóng)民也不能放棄、轉(zhuǎn)移、抵押、擔(dān)保、賣出或租賃土地，在此基礎(chǔ)上的任何協(xié)議與合同在法律中是不存在的即屬于無(wú)效。對(duì)于那些連續(xù)閑置三年以及三年以上的土地，村民委員會(huì)可以通過(guò)村民大會(huì)的方式，收回農(nóng)民使用的土地。同時(shí)，為了確保分配給農(nóng)民的土地?cái)?shù)量，避免變相或偽裝的大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)出現(xiàn)和產(chǎn)生，相應(yīng)的農(nóng)業(yè)法還禁止商業(yè)公司擁有土地的股份，從而防止其占有或者經(jīng)營(yíng)農(nóng)村的集體所有制土地。需要指出的是，作為聯(lián)邦政府的一個(gè)機(jī)構(gòu)，農(nóng)村改革部一方面具體落實(shí)總統(tǒng)簽署的土地分配措施，另一方面解決土地分配與土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所產(chǎn)生的各種糾紛。

因此，與世界其他國(guó)家，尤其是與拉美國(guó)家相比，墨西哥的土地制度有其非常獨(dú)特之處。在其他拉美國(guó)家，城市周邊地區(qū)的土地一般是被少數(shù)個(gè)人所占有，屬于私人所有制。當(dāng)城市化由中心向邊緣郊區(qū)擴(kuò)展時(shí)，并不存在所有制的不同，農(nóng)村用地可以自由地參與城市土地市場(chǎng)的交易，而且以享有同等的地位與價(jià)格完成買賣。但是，墨西哥工業(yè)化以及由此產(chǎn)生的城市化發(fā)展，盡管當(dāng)原有的城區(qū)無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生活需要，從而不可避免地要占用數(shù)量越來(lái)越多的農(nóng)村用地，但是，由于城鄉(xiāng)用地所有制之間的不同，農(nóng)村用地在轉(zhuǎn)化為城市用地時(shí)，便會(huì)相應(yīng)的發(fā)生這樣那樣的矛盾與不協(xié)調(diào)，這里既有土地所有制的矛盾，又有土地使用用途的不一致。隨著工業(yè)化與城市化的速度加快，這些矛盾往往會(huì)越來(lái)越激化，不少情況下并且導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。

首先，正如前面所述，三種土地所有制（集體所有制、私人所有制與聯(lián)邦所有制）在墨西哥同時(shí)并存。不管是商業(yè)性的，還是住宅性的，城市用地基本是以私人所有的形式占主導(dǎo)。于此相對(duì)應(yīng)的是，農(nóng)村用地的很大一部分則屬于集體所有，并且其使用用途則是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為主。根據(jù)各方面的數(shù)據(jù)分析，圍繞著城市的農(nóng)村用地中，66%左右為集體所有制，或者以社區(qū)的名義存在，或者以農(nóng)莊的身份出現(xiàn)③。實(shí)際中的具體調(diào)研數(shù)據(jù)，也從另一個(gè)方面基本上證明了這種情況。譬如在墨西哥市城區(qū)，1950-1970年之間，68%的城市用地?cái)U(kuò)展來(lái)源于集體所有制框架下的土地；1970-1990期間這一比例下降至27%；1990-2000年之間同一數(shù)據(jù)上升至86. 80/0（Maria Soledad CruzRodriguez）。對(duì)于環(huán)墨西哥城的其他城市（即墨西哥都市區(qū)。2010年，這一地區(qū)占地面積7 881.6平方千米，人口2 000多萬(wàn)，分布占墨西哥全國(guó)總數(shù)的0.5%和17.7%，Alonso ArriolaGarcia），集體所有制土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐那闆r基本類似。緣于城鄉(xiāng)用地制度的不一致不協(xié)調(diào)，城市用地的擴(kuò)張?jiān)诤芏嗲闆r下往往無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)的正常調(diào)節(jié)完成，從而產(chǎn)生各種非法與非正規(guī)買賣農(nóng)村用地的現(xiàn)象。這樣，不僅導(dǎo)致農(nóng)村用地在轉(zhuǎn)化為城市用地的過(guò)程中，其價(jià)格無(wú)法按正常的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益得不到充分實(shí)現(xiàn)；而且得到用地者，由于缺乏法律上的保護(hù)，面臨著隨時(shí)都有失去的可能性，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的穩(wěn)定。

（二）1992年之前的農(nóng)村用地城市化途徑

正是農(nóng)村用地集體所有制的存在以及相關(guān)法律的規(guī)定，使得農(nóng)民盡管對(duì)于農(nóng)用地具有永久使用權(quán)，但是并沒(méi)有其所有權(quán)，從而不能在市場(chǎng)上按照土地的實(shí)際價(jià)格自由買賣。但是，隨著工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展，墨西哥經(jīng)濟(jì)逐漸從一個(gè)農(nóng)業(yè)為主的國(guó)家轉(zhuǎn)變成一個(gè)工業(yè)占主導(dǎo)地位的國(guó)家。城市人口在1980年就到達(dá)了總?cè)丝诘?6%以上。由于速度過(guò)快和缺乏控制，大大超出了政府的估計(jì)和城市化自身的消化能力，使得城市化漸漸地離開(kāi)了其正常發(fā)展的軌跡，交通不暢、污染嚴(yán)重危害居民的身體健康、城市用地尤其是建筑用地不足而造成的住房緊張等問(wèn)題日益突出，這一點(diǎn)在墨西哥的三大主要城市，即墨西哥城、蒙特雷市、瓜達(dá)拉哈拉市越發(fā)顯得嚴(yán)重⑦。不可避免地導(dǎo)致了城市擴(kuò)展中需要涉及農(nóng)村用地，尤其是占半數(shù)以上的集體所有制農(nóng)村用地。當(dāng)這種需求無(wú)法通過(guò)正常渠道得到滿足的情況下，便會(huì)產(chǎn)生了非法買賣農(nóng)村用地、非法占地、非法用地現(xiàn)象。除了大量的低收入階層人群，為了獲得便宜的住房用地而不得不為之的個(gè)人行為之外，還存在不少政府以及有組織的行為，也侵占了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。

另外，由于城鄉(xiāng)用地制度的不協(xié)調(diào)，當(dāng)農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市用地的過(guò)程中，很難按照城市發(fā)展需要進(jìn)行，也無(wú)法實(shí)行用地的有效規(guī)劃。譬如應(yīng)是休閑綠化用地，卻被涌入城市的農(nóng)民在上面修建了住房，用作了建筑用途?；蛘呤牵緛?lái)可以作為住房用地卻被轉(zhuǎn)作商業(yè)使用。特別需要指出的是，這種缺少規(guī)劃的城市用地，使得政府壓力變得越來(lái)越大。一方面，大量住宅建筑在一些自然災(zāi)害易發(fā)的地段或者是國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，變相地增加了社會(huì)成本。另一方面，為數(shù)不少的房屋坐落在山坡上，使得各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及服務(wù)的提供帶來(lái)了困難。

為了解決城鄉(xiāng)用地制度不協(xié)調(diào)性，在1992年之前，墨西哥政府從兩個(gè)方面著手試圖消除城市擴(kuò)展中產(chǎn)生的大量非法買賣農(nóng)村用地、非法占地、非法用地等等所產(chǎn)生的不利影響。第一，通過(guò)至少3個(gè)途徑增加城市用地供應(yīng)：國(guó)家征地、土地互換與農(nóng)區(qū)自身城市化（Cesar Garces Fierros）；第二，墨西哥政府在1973年成立了土地所有規(guī)范委員會(huì)（CORETT），其目的是保護(hù)農(nóng)民利益并消除非法用地與不規(guī)范用地現(xiàn)象。首先，土地所有規(guī)范委員會(huì)從農(nóng)民手中將被占有的土地收歸國(guó)有，然后賣給占有者。至2008年，該委員會(huì)共實(shí)現(xiàn)規(guī)范化用地14.6萬(wàn)公頃，并且頒發(fā)了220萬(wàn)個(gè)土地產(chǎn)權(quán)證?？紤]到同期城市用地增加總額接近80萬(wàn)公頃，土地所有規(guī)范委員會(huì)的貢獻(xiàn)占了幾乎1/6（ClaraEugenia Salazar）。

二、憲法27條改革與城鄉(xiāng)用地制度的協(xié)調(diào)

墨西哥的城市化過(guò)程從20世紀(jì)50年代到現(xiàn)在為止，已經(jīng)走過(guò)了60多年的歷史。在1992年之前，盡管其政府實(shí)行了各種措施盡力增加城市用地供應(yīng)，并且對(duì)于違法違規(guī)用地現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范化處理。但是，截至20世紀(jì)末，城市擴(kuò)展所占用地的65%是違法的，并且在違法使用的城市用地中，80%屬于貧窮人群的住房用地（Cesar Garces Fierros）。另外，自70年代以來(lái)規(guī)范化措施的實(shí)施，使人產(chǎn)生一種希望，即非規(guī)范用地或早或晚總會(huì)由政府解決，將其合法化與正規(guī)化。因此，反而加大了違法違規(guī)用地的程度。究其原因，不難發(fā)現(xiàn)墨西哥政府所做的努力，并沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題，也就是說(shuō)，城鄉(xiāng)用地制度的不協(xié)調(diào)一直存在。這種制度的差異，使得農(nóng)村用地?zé)o法作為商品流通，當(dāng)然就無(wú)法正常進(jìn)入城市土地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)各種交易。

1992年憲法27條的修改以及在此基礎(chǔ)上實(shí)行的新農(nóng)業(yè)法，其目的和出發(fā)點(diǎn)是為了促進(jìn)土地的集中，利用北美自由貿(mào)易協(xié)定生效之后的優(yōu)勢(shì)吸引對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，以此振興落后農(nóng)村的發(fā)展，讓越來(lái)越多的農(nóng)民逐漸脫離貧困并走上富裕之路。具體可以歸納為5個(gè)大的方面：第一，面對(duì)依然存在著的大量無(wú)地和缺地農(nóng)民，正式宣布結(jié)束了實(shí)行長(zhǎng)達(dá)接近80年的土地分配政策，從而承認(rèn)了這樣一個(gè)事實(shí)，即政府無(wú)法通過(guò)分配土地這一途徑，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的理想，從而解決大量無(wú)地和缺地農(nóng)民的貧困局面。第二，放松私人農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的最高限制，允許在農(nóng)村由多個(gè)農(nóng)戶成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，其土地面積最多可以達(dá)到2500公頃水澆地或者相當(dāng)于同等數(shù)量水澆地的旱地。第三，擴(kuò)大單個(gè)林場(chǎng)的規(guī)模至800公頃。第四，放開(kāi)對(duì)農(nóng)莊土地的限制，允許土地作為擔(dān)保簽訂租借條約、參加股份公司并且進(jìn)入土地市場(chǎng)的買賣交易。第五，放松集體所有制土地的限制，在一定的條件下可以將集體所有個(gè)人使用的部分私有化，這一過(guò)程需經(jīng)過(guò)對(duì)農(nóng)莊土地的劃界定權(quán)（ Procede）、村民委員會(huì)（Asamblea Ejidal）協(xié)商決定、完全控制（ Dominio Pleno）以及公正登記（Registro Publico）等程序（Luis Tellez Kuenzler）。

經(jīng)過(guò)接近20年的實(shí)施，土地，尤其是農(nóng)業(yè)用地，并沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模的私有化進(jìn)程；另一方面，對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，尤其是私人資本的投入，也沒(méi)有大規(guī)模的實(shí)現(xiàn)（Arturo Warman Gryj）。劉學(xué)東）。不管是當(dāng)時(shí)憲改的倡導(dǎo)者還是反對(duì)者，他們主要是從振興農(nóng)村農(nóng)業(yè)、改善農(nóng)民生活水平的角度出發(fā)的，并沒(méi)有考慮到對(duì)城市化的影響，并沒(méi)有考慮到對(duì)城市土地市場(chǎng)以及土地自由流動(dòng)等問(wèn)題的影響，至少他們?cè)谶@一題目上是模糊的。但是，如果在土地制度改革中忽視上述問(wèn)題，其實(shí)施將很有可能出現(xiàn)偏差。

根據(jù)最近一次的農(nóng)業(yè)普查資料，截止到2007年，共有5914個(gè)農(nóng)莊獲得了對(duì)土地完全控制的權(quán)利，所涉及的土地面積為466萬(wàn)公頃，占到集體所有制土地總數(shù)的4.4%。不僅如此，土地的買賣也是停留在一個(gè)較低的水平上，同期的交易量不到310萬(wàn)公頃，僅為集體所有土地面積的2.9%，并且土地的買賣大部分是限制在農(nóng)莊內(nèi)部進(jìn)行。在1992-2007間的十年內(nèi)，總數(shù)接近2.1萬(wàn)個(gè)農(nóng)莊實(shí)現(xiàn)過(guò)土地的買賣，總交易次數(shù)達(dá)到4萬(wàn)次，其中只有28.3%的購(gòu)買者是與農(nóng)莊無(wú)關(guān)的，71.7%則是農(nóng)莊的成員（劉學(xué)東）。

上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說(shuō)明，3/4的土地買賣是發(fā)生在農(nóng)民之間，這意味著農(nóng)村土地的用途并沒(méi)有發(fā)生根本的變化，依然是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為主；另外的1/4則很有可能實(shí)現(xiàn)了土地用途的變更。如果以統(tǒng)計(jì)資料顯示的交易量310萬(wàn)公頃計(jì)算，土地用途變更的數(shù)量應(yīng)該在87.7萬(wàn)公頃左右，即0.88萬(wàn)平方千米。另一方面，根據(jù)墨西哥國(guó)家統(tǒng)計(jì)、地理與信息局公布的數(shù)據(jù)，2005年墨西哥全國(guó)的城市用地面積為21540.3平方千米，占到了總數(shù)的1.1%，與1995年的數(shù)據(jù)相比，幾乎增加了4倍，即城市擴(kuò)展面積達(dá)到15 851.5平方千米（Sergio Martinez R.與Rafael Monrov -Ortiz，2010）。換句話說(shuō)，1995-2005年期間的城市用地面積的快速上升，其中的一半以上很有可能來(lái)自于私有化后的原集體所有制土地。

與此同時(shí)，根據(jù)墨西哥前農(nóng)業(yè)改革部下屬的農(nóng)業(yè)檢察院數(shù)據(jù)，僅僅在56個(gè)大都市區(qū)，私有化的原集體所有制土地在1993-2008年之間就達(dá)到4000平方千米。所以，盡管私有化的集體所有制土地占總量的比例很小，并且買賣的數(shù)量也停留在一個(gè)較低的水平，但是，從城市用地的角度來(lái)看，尤其是很有可能已經(jīng)由農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市用地的情況看，那么，1992年憲法27條的修改以及在此基礎(chǔ)上實(shí)行的新農(nóng)業(yè)法對(duì)城市化的促進(jìn)作用，則是相當(dāng)可觀。

可以說(shuō)，1992年憲法27條的修改以及在此基礎(chǔ)上實(shí)行的新農(nóng)業(yè)法，從根本上消除了非法買賣集體所有制土地的現(xiàn)象，使得私有化后的農(nóng)村用地與城市用地從所有權(quán)的角度達(dá)到了相互協(xié)調(diào)的目的。也就是說(shuō)，農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市用地，特別是集體所有制下的農(nóng)村用地，不再由聯(lián)邦政府征地作為唯一的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是有多方可以同時(shí)進(jìn)行，不僅包括州和市兩級(jí)政府，而且還可以由私人直接購(gòu)買私有化后的集體所有制土地。無(wú)疑，改革為數(shù)量不少的土地開(kāi)發(fā)商以及投機(jī)者創(chuàng)造了囤積土地，尤其是囤積城市郊區(qū)私有化后的集體所有制土地的機(jī)會(huì)?；谶@個(gè)出發(fā)點(diǎn)，有人認(rèn)為目前墨西哥的土地交易進(jìn)入了第二輪非正規(guī)化（Cesar Garces Fierros）過(guò)程。這是因?yàn)?，城市周邊土地已?jīng)不再隸屬于農(nóng)民集體所有，而是由少數(shù)大土地開(kāi)發(fā)商所控制并由此進(jìn)行包括土地投機(jī)行為在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

對(duì)此，面對(duì)土地用途變更而產(chǎn)生巨大增值利益的誘惑，廣大的農(nóng)村及農(nóng)民將不再以違法的方式進(jìn)行土地買賣，而是根據(jù)新農(nóng)業(yè)法的規(guī)定有序交易，這無(wú)疑是1992年憲法27條修改以及在此基礎(chǔ)上實(shí)行的新農(nóng)業(yè)法所帶來(lái)的正面效果。但是，其負(fù)面影響也是非常明顯的，而這些負(fù)面影響的產(chǎn)生，可能正是當(dāng)時(shí)改革設(shè)計(jì)之時(shí)以及后來(lái)的實(shí)施中所沒(méi)有考慮所導(dǎo)致的。首先，由于農(nóng)民可以依法實(shí)現(xiàn)集體所有制土地的私有化，使其與城市用地制度相協(xié)調(diào)，并在此基礎(chǔ)上出售擁有所有權(quán)的土地，那些具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大型土地開(kāi)發(fā)商便可以憑借其優(yōu)勢(shì)與農(nóng)民很快在價(jià)格上達(dá)成協(xié)議，完成交易。相反，占人口總數(shù)80%以上的相對(duì)貧困人群，盡管其對(duì)土地、對(duì)住房具有迫切需求，但是農(nóng)民與土地開(kāi)發(fā)商的快速交易，往往使其失去直接與農(nóng)民進(jìn)行交易的機(jī)會(huì)，而不得不從那些大型土地開(kāi)發(fā)者手中購(gòu)置土地或者住宅，變相增加了其住房成本。

另一方面，土地開(kāi)發(fā)商往往會(huì)利用其經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)，使賣地的農(nóng)民處于談判的劣勢(shì)地位。從這個(gè)角度看，盡管在銷售價(jià)格上有很大程度的改觀，但是往往依然無(wú)法完全達(dá)到其合理的市場(chǎng)價(jià)格。這一點(diǎn)在那些基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，公共服務(wù)差的城市郊區(qū)，或者是那些組織性差并且農(nóng)民人均土地少的村社，以及經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)薄弱的農(nóng)民，表現(xiàn)更為明顯。

需要指出的是，盡管廉價(jià)購(gòu)入的土地經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)之后具有價(jià)格上的優(yōu)勢(shì)，但是在那些基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，公共服務(wù)差的城市郊區(qū)，由于遠(yuǎn)離工作地點(diǎn)，交通設(shè)施不理想，各種基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)缺乏，醫(yī)療教育條件差等原因，其銷售并不如人意。從而使這類住宅的入住率較低，并且在入住率較低的情況下，甚至出現(xiàn)房屋遺棄問(wèn)題。二者的交互作用，最后往往會(huì)使土地使用的非正規(guī)化現(xiàn)象更為嚴(yán)重，甚至超過(guò)改革之前的情況。正是理論認(rèn)識(shí)上的不足與缺陷，加之具體實(shí)施過(guò)程中缺乏行之有效的附帶措施，集體土地進(jìn)入城市用地并且在城市土地市場(chǎng)上的自由流動(dòng)，在一定程度上受到了限制，除了實(shí)施時(shí)間上的滯后性之外，也使得其在實(shí)施中無(wú)法完全的發(fā)揮其應(yīng)有的作用與效果。

最后，新的農(nóng)業(yè)法倡導(dǎo)的兩種農(nóng)村用地進(jìn)入城市化的模式，除了上面提到的之外，即在土地私有化基礎(chǔ)上，以所有者的身份出賣土地給那些土地開(kāi)發(fā)商。農(nóng)民還可以在保持土地集體所有制的前提下（或者在土地私有化之后），以土地作價(jià)入股方式或者獨(dú)自成立商業(yè)組織進(jìn)行土地的開(kāi)發(fā)，這樣，農(nóng)民依然會(huì)保留其土地所有者的身份。從政府的立場(chǎng)看，后一種模式是較為理想的，農(nóng)民也不會(huì)變?yōu)槭У卣?。但是在?shí)踐中而是第一種模式占了主導(dǎo)。在1992-1997年期間，墨西哥共成立了僅12家有農(nóng)民以土地作價(jià)人股的商業(yè)運(yùn)營(yíng)公司，還有22家正在醞釀之中，到目前為止其運(yùn)作效果并不理想。其中有投資方違反協(xié)議以及經(jīng)營(yíng)不透明而造成的利潤(rùn)分配不公引起的，但是大多數(shù)情況下，則是由于農(nóng)民內(nèi)部的原因從而導(dǎo)致公司無(wú)法經(jīng)營(yíng)（ Emma E.Agua-do Herrera與Francisco Hemandez y Puentes，1997）。筆者對(duì)墨西哥州Ecatepec市的Santo Tomas Chiconautla村社的調(diào)研中，也就同樣的問(wèn)題同當(dāng)?shù)剞r(nóng)民交流過(guò)。這個(gè)占地超過(guò)2 000公頃農(nóng)民正式成員接近300人的村社，早在2000年之初，曾經(jīng)試圖在保持農(nóng)民以土地所有者的身份參入當(dāng)?shù)氐耐恋亻_(kāi)發(fā)，最終在大多數(shù)農(nóng)民的堅(jiān)持反對(duì)抵制下，開(kāi)發(fā)計(jì)劃最終流產(chǎn)。

三、幾點(diǎn)反思

墨西哥的城市化到目前為止已經(jīng)走過(guò)了60多年的歷史，城市化水平在2010年達(dá)到了76.8%，基本接近發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)據(jù)。但是在農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市用地的過(guò)程中，依然存在許多挑戰(zhàn)。

（1）1992年憲法27條的修改以及在此基礎(chǔ)上實(shí)行的新農(nóng)業(yè)法，盡管使得城鄉(xiāng)用地制度得到了協(xié)調(diào)，從而統(tǒng)一了兩種不同的土地所有制，由此產(chǎn)生的積極效應(yīng)明顯。首先是非法買賣土地得以消除，農(nóng)民可以根據(jù)法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)土地的私有化，并進(jìn)入市場(chǎng)正常交易，獲得由土地使用用途變更而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益。

（2）從20多年的實(shí)踐來(lái)看，土地制度的變革并沒(méi)有產(chǎn)生大規(guī)模的私有化現(xiàn)象，并且對(duì)土地對(duì)農(nóng)業(yè)的投入依然處于低水乎。同時(shí)可以看到，城市郊區(qū)的土地私有化水平明顯高于全國(guó)平均水平，而私有化后的土地交易基本停留在農(nóng)莊內(nèi)部，農(nóng)村用地可能并沒(méi)有發(fā)生用途上的變更。

（3）同時(shí)需要看到，土地制度的變革，助長(zhǎng)了土地使用中的投機(jī)現(xiàn)象，特別是在那些大型土地開(kāi)發(fā)商的參與下，使得已經(jīng)存在的土地使用不規(guī)范的情況更為突出，加大了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基礎(chǔ)服務(wù)提供等方面的壓力。

（4）盡管農(nóng)民的利益在法律上得到了保護(hù)，但是面對(duì)大型土地開(kāi)發(fā)商，如果不能很好地組織起來(lái)，他們會(huì)在土地交易之中處于劣勢(shì)，在實(shí)踐中其經(jīng)濟(jì)利益仍然得不到完全的實(shí)現(xiàn)。

（5）尤其需要指出的是，大型土地開(kāi)發(fā)商的參與，使得土地的供應(yīng)由單個(gè)的大量的農(nóng)民行為變成了少數(shù)大型土地開(kāi)發(fā)商的行為，從而加大了城市居民購(gòu)置土地購(gòu)置住房的成本，不利于保護(hù)大多數(shù)貧窮人群的利益。