劉曉麗

摘要：災(zāi)害性公共危機治理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程。為有效預(yù)防、處理和消除危機，政府扮演著重要的角色。美國災(zāi)害性公共危機治理中的府際協(xié)合治理模式值得我們學(xué)習(xí)、研究和借鑒。

關(guān)鍵詞：災(zāi)害性公共危機；府際協(xié)合治理；危機治理

中圖分類號：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2921（2015）01-00-0

災(zāi)害性公共危機種類多、發(fā)生頻率高，沖擊到社會、生態(tài)和物理系統(tǒng)，它所釋放出的毀滅性力量造成大規(guī)模的破壞與生命損失，嚴(yán)重困擾人們的生活?？梢哉f，災(zāi)害性公共危機本身就是一個錯綜復(fù)雜的活動，它涉及眾多領(lǐng)域，其中最明顯的挑戰(zhàn)就是政府的回應(yīng)。然而，危機發(fā)生并非局限于單一的行政轄區(qū)，它甚至波及幾個行政區(qū)域。而單一層級的地方政府機構(gòu)由于人力、物資、技術(shù)等儲備不足，無法孤身回應(yīng)災(zāi)害性公共危機。因此，災(zāi)害性公共危機的應(yīng)對需要整合各個層級的政府力量，使地方政府與中央政府，中央政府內(nèi)部各機構(gòu)、地方政府內(nèi)部各機構(gòu)形成協(xié)合治理的模式。

一、災(zāi)害性公共危機中的府際協(xié)合治理

“協(xié)合”是指一種協(xié)調(diào)、合作的行為模式，它廣泛應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域，同時在各種發(fā)展理論中也扮演重要角色，比如新治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、私有化以及協(xié)同治理等?？的犯Ｌ兀–omfort）認(rèn)為協(xié)合治理是描述跨組織間的工作進(jìn)程的一個公共管理概念，它解決單個組織不能解決的問題。在跨邊界、跨組織、跨部門間建立工作關(guān)系，意味著共同勞動，實現(xiàn)共同的目標(biāo)。協(xié)合治理包括參與式治理，即公民積極參與政府決策。福斯勒（Fosler）指出跨部門的合作者渴望成為合作伙伴而不僅僅是簡單的承包商或者政府資助的受助人。所以說，協(xié)合是所有組織共同承擔(dān)責(zé)任后果，預(yù)期通過協(xié)同作用實現(xiàn)比個人行動更大的增益。災(zāi)害性公共危機的突發(fā)性、緊迫性等特點決定其單一層級的地方政府能力有限，若要實現(xiàn)成功抗災(zāi)，則需要一種府際協(xié)合治理的模式。

府際協(xié)合治理理論基礎(chǔ)主要有以下幾個方面。第一，資源依賴?yán)碚?。由于每個組織都處于相互依賴的位置，交互關(guān)系也處于不斷發(fā)展過程之中。單個組織由于資源有限不能完成既定目標(biāo)，它必須依賴周圍的環(huán)境投入，它本身就包含集合的互動組織，團(tuán)體或者個人。狄戶格（DeHoog）和斯泰爾斯（Stiles）指出合作伙伴在爭奪資源的同時也能相互合作。這些合作和競爭的意圖不應(yīng)該被看作是對立的選擇或動機，而是作為兩個相關(guān)的、共存于一個更大的群體的戰(zhàn)略動機要素。這些合作伙伴關(guān)系在競爭激烈的環(huán)境中形成并持續(xù)。單一層級的地方政府由于人力、物力等資源有限，只有在協(xié)合治理的模式之中才能更大限度發(fā)揮其職能，全方位投入抗災(zāi)救災(zāi)。第二，交易成本理論?？扑拐J(rèn)為，交易成本是獲得準(zhǔn)確市場信息所需要的費用，以及談判和經(jīng)常性契約的費用。威廉姆森也指出，由于環(huán)境的不確定性所造成的有限理性和人的機會主義，導(dǎo)致了信息阻塞或信息不對稱的出現(xiàn)。為了消除信息的不對稱現(xiàn)象，就必須支付協(xié)調(diào)成本，即信息溝通協(xié)調(diào)的成本。協(xié)調(diào)成本發(fā)生于縱向和橫向組織之間，縱向組織的協(xié)調(diào)成本增加，其主要原因在于信息從上層傳遞過程中發(fā)生的扭曲現(xiàn)象，而橫向組織協(xié)調(diào)成本增加的主要原因在于組織內(nèi)部信息交流和橫向聯(lián)系的人們之間的計價還價所費的成本。[1]災(zāi)害性公共危機治理中，地方政府的機會主義行為成本巨大。而且在交易中，地方政府不得不投入資源以防止自身利益受到損害，這就產(chǎn)生了地方政府間的交易費用。[2]地方政府建立協(xié)合治理機制，實現(xiàn)資源的共同管理和綜合開發(fā)利用，促進(jìn)資源要素的自由流動，降低交易過程中的談判成本和監(jiān)督成本，進(jìn)而降低組織間的交易費用。第三，博弈理論。在地理位置相近、經(jīng)濟(jì)實力相當(dāng)、政治影響相仿的同級政府之間，往往圍繞政策、公共資源、公共服務(wù)展開排他性的競爭和博弈，形成各自為政的局面。地方政府間無效率的非合作博弈對社會與國家的整體利益造成很大威脅，也使得博弈雙方陷入了低水平惡性競爭的“囚徒困境”，導(dǎo)致同級地方政府間關(guān)系的惡化。[3]利益問題是推動地方政府間合作與競爭的核心，地方政府為了實現(xiàn)最大收益便開始突破傳統(tǒng)體制的束縛，以聯(lián)合共治取代惡性競爭。災(zāi)害性公共危機中地方政府相互合作，在資源、人力互補的同時，形成利益共同體，節(jié)省救災(zāi)時間，減少災(zāi)害損失。

二、災(zāi)害性公共危機中美國府際協(xié)合治理機制分析

美國政府間是合作伙伴關(guān)系，幾乎所有政府活動都處于共享狀態(tài)。在災(zāi)害性公共危機治理中，美國政府間的這種府際協(xié)合表現(xiàn)得尤為突出。

（一）縱向協(xié)合治理

美國憲法第十條修正案賦予各州處理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，因此，州政府在危機規(guī)劃與應(yīng)對中起著核心作用，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)災(zāi)害救濟(jì)過程中州內(nèi)與州際政府間的協(xié)調(diào)?！吨蓦H應(yīng)急管理互助協(xié)議》（EMAC）為跨州區(qū)域災(zāi)害性公共危機協(xié)合治理提供合法性機制——將州際區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作以法律的形式固定下來，為各州創(chuàng)建區(qū)域應(yīng)急管理合作的基本制度框架，推進(jìn)跨州區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作走向制度化、程序化與整體化，有效地開發(fā)了應(yīng)急管理協(xié)作行動的能力。[4]州政府與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)同合作，并協(xié)同其他地區(qū)以及非政府組織與私營組織，適當(dāng)分配聯(lián)邦政府的賑災(zāi)資源?？偟膩砜?，州政府在災(zāi)害管理中有兩大責(zé)任。第一，參與災(zāi)害響應(yīng)的職責(zé)。在災(zāi)害波及范圍較廣，地方政府無法應(yīng)對的時候，州政府以頒布法律和法規(guī)的形式參與災(zāi)害管理。第二，協(xié)調(diào)職責(zé)。災(zāi)害治理中，州政府不僅負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全州范圍內(nèi)的活動，而且在當(dāng)?shù)卣c聯(lián)邦政府間起著重要的協(xié)調(diào)作用。

聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）對分散的應(yīng)急管理部門和項目進(jìn)行重組，包括災(zāi)害應(yīng)對、準(zhǔn)備和減災(zāi)等。它還提供了一個強有力的財政手段，專門劃撥預(yù)算來鼓勵減災(zāi)。雖說聯(lián)邦政府豐富的資源賦予其在災(zāi)害治理的各個階段更大的責(zé)任，但1974年的《災(zāi)難救濟(jì)法》也賦予地方政府自治權(quán)力。該法案規(guī)定：“當(dāng)災(zāi)害的嚴(yán)重程度和規(guī)模超越州政府與地方政府的控制能力時，聯(lián)邦應(yīng)急管理署可以參與災(zāi)害治理?！盵5]因此，聯(lián)邦政府只有在地方政府申請資助的時候才參與災(zāi)害治理。它不僅要審查當(dāng)?shù)卣恼埱?，而且要深入親自調(diào)查。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦應(yīng)急管理署就聯(lián)邦援助事宜向總統(tǒng)提出建議?？偨y(tǒng)與國土安全秘書一起決定危機程度，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，設(shè)立災(zāi)害現(xiàn)場辦公室。災(zāi)害現(xiàn)場辦公室由作為災(zāi)區(qū)總統(tǒng)代表的聯(lián)邦協(xié)調(diào)官員和一支減災(zāi)隊伍構(gòu)成。這支減災(zāi)隊伍需要在15天之內(nèi)編寫災(zāi)難聲明報告，并在報告中建議災(zāi)難應(yīng)對策略。[6]這支隊伍也通常作為政府間與區(qū)域間的團(tuán)隊，代表三個層級的政府。因此，它的建議應(yīng)立足改善政府間的關(guān)系，充分體現(xiàn)災(zāi)難救濟(jì)的時效性。聯(lián)邦協(xié)調(diào)員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)三級政府在災(zāi)難中的應(yīng)急與響應(yīng)活動，根據(jù)聯(lián)邦協(xié)調(diào)員的大致工作方向，聯(lián)邦應(yīng)急管理署組織聯(lián)邦響應(yīng)。但是，整個災(zāi)害治理過程是聯(lián)邦應(yīng)急管理署和其他層級政府合作努力的過程。聯(lián)邦應(yīng)急管理署與受災(zāi)的當(dāng)?shù)卣炇鹪鷧f(xié)議，協(xié)議明確提出聯(lián)邦政府資助的方式，包括諸如聯(lián)邦——州政府費用分?jǐn)?，援助類型（比如臨時住房），援助時間等相關(guān)項目。[7]

國土安全部由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局、海岸警衛(wèi)隊、移民與規(guī)劃局、海關(guān)總署等22個聯(lián)邦政府機構(gòu)合并而成，是美國政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急治理工作的核心部門。國土安全部在全美設(shè)有10個地區(qū)代表處，主要負(fù)責(zé)與地方應(yīng)急機構(gòu)的聯(lián)絡(luò)，在緊急狀態(tài)下，負(fù)責(zé)評估突發(fā)事件造成的損失，制定救援計劃，協(xié)同地方組織實施應(yīng)急救助。國土安全部建立國家事故管理系統(tǒng)并制定《國家響應(yīng)計劃》，前者規(guī)定了美國各級政府對事故應(yīng)急的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，其目的是為聯(lián)邦、州、地方各級政府提供一套全國統(tǒng)一的方法，使各級政府都能協(xié)調(diào)一致和快速高效地對各類事故進(jìn)行預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)急和恢復(fù)。后者則是根據(jù)前者提供的框架，為應(yīng)對國家級重大事故提供一套完整的國家應(yīng)急行動計劃，以期能在重大事故的事前、事中和事后，全方位調(diào)集和整合聯(lián)邦政府資源，以促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方各級政府全面提升應(yīng)對各種威脅和挑戰(zhàn)的能力。

地方政府、州政府和聯(lián)邦政府實現(xiàn)縱向協(xié)合治理，一是基于法律的規(guī)定，州和聯(lián)邦法律都給予地方政府、州政府和聯(lián)邦政府協(xié)同合作的權(quán)利。二是基于資助的目的。具體來看，當(dāng)?shù)胤秸Y源短缺時，向州政府尋求幫助，當(dāng)州政府面臨同樣的問題時，便向聯(lián)邦政府尋求幫助，由聯(lián)邦政府給予人力、物力等資源的幫助。三是當(dāng)?shù)卣杂?xùn)練、演習(xí)為目的與州政府和聯(lián)邦政府合作。若不與聯(lián)邦政府或者州政府合作，當(dāng)?shù)卣难萘?xí)是很有難度的。因此，這個因素在縱向協(xié)合治理中變得越來越重要。四是基于溝通的目的。溝通關(guān)系到府際間的相互理解與合作。地方政府與州政府溝通確保其應(yīng)急行動符合國家方針政策，確保所有計劃和程序能夠正常開展，同時也避免聯(lián)邦應(yīng)急管理署建立一個不可行的應(yīng)急管理政策或不切實際的應(yīng)急管理計劃。

（二）橫向協(xié)合治理

橫向協(xié)合治理是指地方政府間、地方政府內(nèi)部的協(xié)同合作。具體來看，橫向協(xié)合治理體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.縣與市協(xié)合治理。無論從空間還是地理來看，危機問題都始發(fā)于地方，也就是縣。在同一個縣，每個市都與縣應(yīng)急管理機構(gòu)協(xié)調(diào)活動，每個市的計劃也都和縣應(yīng)急管理計劃相符合。為了發(fā)展地方減災(zāi)戰(zhàn)略計劃，縣與市轄區(qū)、學(xué)校特區(qū)合作，進(jìn)行培訓(xùn)和演練。全縣應(yīng)急管理機構(gòu)負(fù)責(zé)培訓(xùn)城市應(yīng)急管理協(xié)調(diào)員，確保市與縣同步發(fā)展。若城市沒有應(yīng)急管理協(xié)調(diào)員，則由縣來負(fù)責(zé)這個城市的應(yīng)急管理工作。若小城市缺乏提供公共安全服務(wù)的能力，全縣可提供諸如警察、消防等應(yīng)急管理服務(wù)?？h也可以通過災(zāi)害管理中心的電話會議直接進(jìn)行溝通或是針對具體問題作出應(yīng)急回應(yīng)。另外，較大的縣政府可以采取劃分區(qū)域的辦法處理關(guān)系，全縣劃分為若干區(qū)域，同一區(qū)域的城市在危機中相互協(xié)作，共同分享資源。

2.縣與縣的協(xié)合治理。由于災(zāi)難是跨行政轄區(qū)的，所以縣與自己比鄰的縣就像兄弟姐妹，面臨共同的問題與危險。因此，在應(yīng)急管理中處于同一區(qū)域的縣級政府常常相互合作。同一區(qū)域的縣除在日常工作中通過電話和電子郵件相互溝通，此外每一季度開一次會，了解危機救治的最新進(jìn)展?？h與縣之間的正式和非正式關(guān)系通過參加專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)組織建立，如佛羅里達(dá)應(yīng)急預(yù)案協(xié)會或地方應(yīng)急管理委員會，或者通過參加會議和研討會來建立。災(zāi)難中縣——縣之間的合作通常是通過互助協(xié)議來規(guī)范。這種互助協(xié)議由政府機構(gòu)起草，主要是在消防、執(zhí)法以及危機與醫(yī)療領(lǐng)域相互支持。

3.大城市與其他直轄市之間的協(xié)合治理。災(zāi)害救治中，大城市為周邊直轄市提供物力與人力資源。大城市經(jīng)常舉行會議并邀請周邊臨近的市政府參與，其主要目的在于了解周邊直轄市的需求，并幫助大城市的危機管理機構(gòu)在與縣危機管理機構(gòu)交流時為直轄市的利益說話。換言之，大城市是直轄市與縣政府的橋梁，因此，直轄市與大城市直接的合作變得越來越緊密。

三、美國府際協(xié)合治理機制對我國的啟示

災(zāi)害性公共危機治理是一個包括事前、事中、事后各個時間段在內(nèi)的連續(xù)活動過程，包括預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等多個環(huán)節(jié)和多個階段。[8]我國目前的公共危機管理體系還不足以有效應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型期矛盾高發(fā)、事故多發(fā)的態(tài)勢。主要表現(xiàn)在，一是危機管理主體單一，社會力量參與不足。二是“條條”與“塊塊”分割，難以有效地整體聯(lián)動。三是制度建設(shè)處于“粗放”狀態(tài)，形式主義比較嚴(yán)重。[9]美國在災(zāi)害性公共危機治理中的府際協(xié)合治理機制為我國災(zāi)害性公共危機的治理提供有益經(jīng)驗。

一是健全法律法規(guī)，為災(zāi)害性公共危機治理提供保障。嚴(yán)格立法對于減少人員傷亡和財產(chǎn)損失以及恢復(fù)社會秩序具有重要意義。美國建立以《國家安全法》《全國緊急狀態(tài)法》和《災(zāi)難和緊急事件援助法案》為核心的危機應(yīng)對法律體系，并制定上百部專門針對突發(fā)事件的法律法規(guī)。我國目前法律應(yīng)對體系有待進(jìn)一步完善，雖已有《突發(fā)事件應(yīng)對法》，但它只是一部授權(quán)限權(quán)法，主要是明確權(quán)力（利）內(nèi)容和權(quán)力（利）界限。我國需要制定統(tǒng)一的國家緊急狀態(tài)法，明確突發(fā)事件區(qū)域內(nèi)的政府和公民具體權(quán)利義務(wù)的法律，維護(hù)涉事地區(qū)的社會秩序和救援秩序。

二是加強協(xié)合治理成為災(zāi)害性公共危機治理的重點。雖然基于各國國情建立的災(zāi)害性公共危機治理的模式各有特色，但是統(tǒng)一指揮、協(xié)合治理的模式是各國應(yīng)急管理體制追求的共同目標(biāo)。危機出現(xiàn)后，由核心機構(gòu)負(fù)責(zé)管理，在核心機構(gòu)的指揮協(xié)調(diào)下，注重中央和地方的對接，保證下情上達(dá)，各機構(gòu)和部門縱向協(xié)同合作，橫向協(xié)同合作，形成分工明確、協(xié)調(diào)有序的工作局面。建立一個包涵指揮、控制和預(yù)警功能在內(nèi)的綜合突發(fā)事件的管理系統(tǒng)，使得分散的針對性立法和分散的突發(fā)事件管理轉(zhuǎn)化成集中管理。

三是建立區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)合框架。在相關(guān)法律法規(guī)的整體框架下，完善災(zāi)害性公共危機治理的頂層設(shè)計，建立區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作框架，也就是在區(qū)域?qū)用鏄?gòu)建一種常態(tài)的、制度化的應(yīng)急管理協(xié)作框架。應(yīng)急管理框架以應(yīng)急管理全過程為主線，包括事前、事中、事后各個時間段在內(nèi)的各個階段，包括預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等。實現(xiàn)災(zāi)害性公共危機中央政府和地方政府的協(xié)合治理。

四是建立區(qū)域聯(lián)動機制。在我國條件相對成熟的地區(qū)建立區(qū)域聯(lián)動機制，通過對這些區(qū)域充分授權(quán)促使他們自發(fā)聯(lián)動起來應(yīng)對突發(fā)事件，盡量減少行政審批環(huán)節(jié)和層級管理，優(yōu)化應(yīng)急管理流程。

美國的應(yīng)急系統(tǒng)在應(yīng)對自然災(zāi)害和其它由于社會、技術(shù)發(fā)展而帶來的大規(guī)模災(zāi)害是很有效的，這無疑依賴于橫向與縱向相結(jié)合的美國府際協(xié)合治理機制，學(xué)習(xí)和借鑒這種治理機制對于我國災(zāi)害性公共危機治理具有重要意義。

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責(zé)任編輯：孟 筱