反腐風(fēng)暴后，石油央企路向何方

“五一”前夕，隨著中石油總經(jīng)理廖永遠(yuǎn)和中石化總經(jīng)理王天普相繼落馬，以及緊隨其后的三大國家石油公司同時(shí)換帥，觀察人士普遍認(rèn)為，石油領(lǐng)域的反腐風(fēng)暴和人事震蕩已經(jīng)告一段落，接下來，改革積弊已久的石油體制，打造符合十八屆三中全會定位的國家石油公司，應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)入工作日程。

中石油、中石化、中海油這三大國家石油公司，在中國央企序列中向來地位特殊，特別是有“共和國長子”之稱的中石油，堪稱官員晉升的快速通道。但同時(shí)，石油行業(yè)也是中國壟斷程度最高的行業(yè)之一，從勘探開采到煉油、銷售，再到進(jìn)出口貿(mào)易、產(chǎn)品定價(jià)，無不在政府部門的牢牢管制之下，也因此成為塌方式腐敗的淵藪。

自十八屆三中全會《決定》中提出“以管資產(chǎn)向管資本為主轉(zhuǎn)變”的國資改革方向后，石油領(lǐng)域的國資改革在方向和理念方面始終存在著巨大分歧，遠(yuǎn)未形成基本共識。

一個極端的主張，是效仿跨國石油公司（IOC）模式，將三大石油公司全盤私有化甚至拆分;溫和思路則是學(xué)習(xí)西方國家石油公司（NOC），繼續(xù)擴(kuò)大國企在石油行業(yè)的覆蓋領(lǐng)域和控制力度;最近的傳言則是石油央企之間又在醞釀新一輪的合并。

但上述主張目前都不明朗，業(yè)界人士分析認(rèn)為，不論哪種改革方案，要想被高層采納，前提都是不能削弱、且要加強(qiáng)國家石油公司對國家能源安全的保障力度。

未來的改革，前路多歧。越來越多業(yè)界人士主張：除了完成政企分開，讓石油央企回歸“企業(yè)本質(zhì)”，國家石油公司并沒有別的道路可走。

關(guān)鍵不是混改而是打破壟斷

在2015年全國“兩會”上，傅成玉曾表示：“我們現(xiàn)在是頭大象，如果不改革很快就成恐龍了?！?這一危機(jī)意識，也的確體現(xiàn)在傅掌舵中石化后的一系列改革上。

十八屆三中全會落幕不久，2014年初，中石化率先掀起石油央企的混合所有制改革，在對中國石化（600028.SH）油品銷售業(yè)務(wù)板塊現(xiàn)有資產(chǎn)、負(fù)債進(jìn)行審計(jì)評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行重組。一時(shí)間，無論資本市場還是實(shí)體企業(yè)，都重燃改革希望。

2014年9月12日，中石化銷售公司與海爾、匯源、中國人壽等25家境內(nèi)外投資者簽署了《關(guān)于中國石化銷售有限公司之增資協(xié)議》，由全體投資者認(rèn)購銷售公司29.99%的股權(quán)，并于12月獲得國家發(fā)改委和商務(wù)部批復(fù)。2015年3月，25家投資者向銷售公司繳納了共計(jì)1050.44億元的增資價(jià)款。

中石油集團(tuán)也于2014年確定了吉林、大港兩個局級單位油田做改革試點(diǎn)，分別拿出兩個油田35%的股權(quán)，吸引民營資本參與。2015年元旦，中國石油（601857.SH）新疆銷售分公司正式改名為中石油新疆銷售有限公司，企業(yè)性質(zhì)隨之從央企駐疆分公司改為自治區(qū)國資委監(jiān)管的國企。

外界普遍認(rèn)為，兩大石油公司混合所有制改革的措施并不徹底，未能先在市場層面打破石油行業(yè)壟斷，因此難有獨(dú)立市場主體誕生。

中石化的混改措施，主要集中于下游銷售公司，至今未延伸到上游勘探開采領(lǐng)域，無法觸動石油行業(yè)的壟斷核心;而中石油雖拿出了兩油田做改革，但均屬于產(chǎn)量銳減的老舊油田，市場質(zhì)疑其沒有改革誠意。

石油領(lǐng)域改革的停滯與反復(fù)，既非偶然也并不鮮見。歷史上，壟斷之門曾有過數(shù)次開合，企業(yè)股權(quán)也實(shí)行過多元化。前有入世承諾和“非公經(jīng)濟(jì)36條”，后有三大公司的上市和融入資本市場。但無論風(fēng)云如何變幻，石油領(lǐng)域各環(huán)節(jié)的壟斷仍堅(jiān)如磐石，令人不得不感嘆改革之難。

多數(shù)業(yè)界共識是，推動石油央企混合所有制改革的關(guān)鍵，是破除壟斷，引入獨(dú)立的市場主體，并使產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn);同時(shí)真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理。

業(yè)界權(quán)威人士提醒，這都需要來自國家層面的、自上而下的頂層設(shè)計(jì)。

在提出混合所有制改革的同時(shí)，十八屆三中全會還提出了“以管資本為主”的國資改革方向。后者主要從出資人國資委角度提出，前者則是站在央企角度提出。

然而，混合所有制改革至今，除了使石油公司成功吸收了部分社會資金外，并未成功實(shí)現(xiàn)公司治理層面的目標(biāo)：讓民營企業(yè)和社會資本影響公司經(jīng)營決策和管理，以提高公司運(yùn)營和投資的效率。

國資委企業(yè)改革局前副局長周放生告訴《財(cái)經(jīng)》記者，企業(yè)實(shí)行混合所有制后，國資委作為大股東持有一部分股權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)“管資本”。由此，國資委和國有企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了本質(zhì)變化?！耙郧肮芷髽I(yè)的時(shí)候，國資委和企業(yè)是上下級關(guān)系。管資本后，就應(yīng)當(dāng)是股東和被出資企業(yè)的關(guān)系，不再有上下級關(guān)系，而是民商法基礎(chǔ)上依法出資、依法行使股東權(quán)利的平等關(guān)系?！?/p>

對于以“管資本為主”的國資改革思路，有石油央企的管理層指出，其與央企領(lǐng)導(dǎo)人的“從政邏輯”存在本質(zhì)沖突——這不是在央企內(nèi)部甚至國資委內(nèi)部所能解決的問題。

中海油早在衛(wèi)留成時(shí)代，就提出要做“資本管理公司”，但沒能走下去。中海油內(nèi)部人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，其原因并非由于主管單位反對，而是在于資本管理公司的模式與央企的行政邏輯存在本質(zhì)沖突。

央企負(fù)責(zé)人在競選全國人大代表、中央委員等榮譽(yù)職務(wù)時(shí)，所憑借的主要政績就是企業(yè)規(guī)模。轉(zhuǎn)型為資本管理公司，無疑會“把自己改小”，從而喪失建立在企業(yè)規(guī)模上的話語權(quán)，這無異于“自毀長城”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心一位不愿具名的國資改革專家對《財(cái)經(jīng)》記者表示，他在中央剛開始提出“管資本”議題時(shí)，認(rèn)為這是對實(shí)體經(jīng)濟(jì)影響最小，改革阻力也最小的一件事?！俺龊跻饬系氖牵@竟成為最困難的事情”。這已不是某個企業(yè)層面的改革，而是政府層面的改革，其涉及到政府層面管理理念，以及各個政府部門權(quán)力和利益的再分配。

“從理念上來說，很多政府部門仍然認(rèn)為管企業(yè)比較實(shí)惠，所以一提出管資本，那些部門既想管資本，也想管企業(yè)，還想管企業(yè)的高管，但這樣肯定不行。”該專家稱。

沒有可以照搬的國際經(jīng)驗(yàn)

除了自身的探索，中國國家石油公司也很重視向國外國家石油公司借鑒經(jīng)驗(yàn)，比如以挪威國家石油公司（OSE：STL， NYSE：STO，下稱挪油）為代表的NOC發(fā)展模式。原因在于，挪油是嫁接了西方跨國公司（IOC）理念的國家石油公司，這一點(diǎn)與中國國情更契合。因此，中國石油領(lǐng)域在改革開放與對外合作的早期均以挪油為師。

挪油憑借挪威豐富的近海石油資源，且進(jìn)行完全的市場化運(yùn)作，熟悉國際石油市場的游戲規(guī)則，從而成為全球最成功的NOC之一。挪油自身的公司治理模式，以及挪威政府對挪油的管控模式，也長期為中國石油公司關(guān)注和研究。

挪油中國區(qū)前總裁謝偉德（Vidar Skjaeveland）向《財(cái)經(jīng)》記者介紹稱，挪威政府對挪油持股67%，但挪威政府除了這三分之二的經(jīng)濟(jì)利益外，從不干預(yù)挪油的日常運(yùn)作，不批項(xiàng)目，不任命公司高管，甚至連董事也不派。這樣做的目的，是將挪油的企業(yè)運(yùn)營與挪威國內(nèi)的政治完全分開。

在外聘獨(dú)立董事和員工代表組成的董事會指導(dǎo)下，挪油實(shí)行以企業(yè)執(zhí)行委員會（Corporate Executive Committee）為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的決策機(jī)制，為包括政府大股東在內(nèi)的所有股東創(chuàng)造同等價(jià)值。

“中挪公司治理的差別，實(shí)際就是體制差別，挪威石油能源部通過股權(quán)控制挪油，但是具體事物則是委托公司董事會進(jìn)行管理，而不是政府直接下達(dá)行政命令來管理?！迸餐蜕虝↖NTSOK）中國區(qū)資深顧問郭建稱。

事實(shí)上，這就是從“管資產(chǎn)”到“管資本”。

一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，挪油盡管可以成為中國石油公司的好老師，但不會成為中國石油公司的未來模式，原因是中挪國情差異巨大。

挪油利潤豐厚并非完全依靠其市場化運(yùn)作，更重要原因在于挪威是資源國，在近海有著豐富的油氣資源，且絕大部分對外出口。挪威本國的能源供應(yīng)，則主要依靠水電，挪油沒有中國石油公司“保供給”的壓力。

平安證券能源資源前首席分析師康磊感嘆，“挪威這種資源稟賦是老天給的，中國國家石油公司學(xué)不起?！?/p>

三大石油公司也意識到了自身作為進(jìn)口國NOC與資源國NOC的不同。程偉稱，挪威、墨西哥、俄羅斯作為石油輸出國，其NOC的石油收入和國家財(cái)政高度相關(guān)。而當(dāng)前的中國和IOC是一樣的，都要用全球油氣資源來保障國家的能源安全。從資源稟賦來看，中國就不應(yīng)采用NOC模式?！叭蚰膫€國家石油對外依存度都超過一半了，還說自己是NOC的？”

另一個被國內(nèi)關(guān)注的NOC，是作為后起之秀的巴西國家石油公司（Petrobras，NYSE：PBR），但其也陷入了與中國國家石油公司同樣的腐敗漩渦。

Petrobras與中國三大石油公司一樣政企合一，巴西聯(lián)邦政府有關(guān)部門與機(jī)構(gòu)共持有公司51%以上的股權(quán)，政府和官員牢牢掌控公司的運(yùn)營和人事任免，直接指派董事長、總經(jīng)理等高管。Petrobras不僅參與石油政策的制定、執(zhí)行，還統(tǒng)管巴西的石油勘探、開發(fā)、生產(chǎn)及運(yùn)輸。

兩個月前，Petrobras的CEO瑪麗亞·格拉卡斯·福斯特（Maria das Gra as Foster）及另外五名主管因集體腐敗丑聞而辭職。這場丑聞，或牽扯到巴西總統(tǒng)迪爾瑪·羅塞夫（Dilma Rousseff）。

Petrobras中國區(qū)一位高管向《財(cái)經(jīng)》記者表示，公司的高層腐敗完全出乎意料，令人難以接受。“如果你在一年前問我，我會覺得我們公司非常好，各項(xiàng)監(jiān)管完善得甚至失去了靈活性，基層員工也以國企一員來要求自己，但沒想到公司的腐敗其實(shí)是從上層開始的?！?/p>

程偉指出，中國石油對外依存度逐漸升高，三大國家石油公司海外油氣資產(chǎn)收購的規(guī)模和頻率逐漸加大，但其技術(shù)和市場競爭力還不能與全球頂尖的IOC競爭，研究者提出應(yīng)更多借鑒IOC發(fā)展模式，先將自身打造為國際化的國家石油公司（INOC），最后走IOC的發(fā)展道路。

就混合所有制改革而言，法國道達(dá)爾（Total）的公司治理模式更應(yīng)受到關(guān)注。

法國在西方成熟市場經(jīng)濟(jì)國家中較為特殊，實(shí)行的是混合型市場經(jīng)濟(jì)體制，多數(shù)法國國有企業(yè)是國有資本和私人資本相互融合的混合公司。道達(dá)爾最初也是在法國政府指導(dǎo)下建立，起初被命名為“法國石油公司”。在隨后的發(fā)展中，道達(dá)爾成功實(shí)現(xiàn)了國有股減持，直至完全退出。

道達(dá)爾CEO潘彥磊（Patrick Pouyanne）對《財(cái)經(jīng)》記者表示，道達(dá)爾是一家自由的公眾公司，法國政府目前在道達(dá)爾沒有任何股份。無論在歐洲還是法國，石油和天然氣供應(yīng)是由市場保障的，法國政府相信市場。

市場可以有效地提供所有油氣產(chǎn)品——在歐洲，這是各國共同認(rèn)同的市場法則。法國政府并不支持道達(dá)爾實(shí)行壟斷。潘彥磊指出，法國有反壟斷法律，并有特殊機(jī)構(gòu)來確保這些反壟斷法規(guī)得到遵守。

但道達(dá)爾從未脫離法國政府的控制，因?yàn)槠湔莆罩诵牡娜耸聶?quán)。道達(dá)爾公司章程明確規(guī)定，為保證關(guān)鍵行業(yè)的國家戰(zhàn)略，董事會15名成員必須全部為法國籍人士。因此，道達(dá)爾又被視為是INOC。

即便以道爾達(dá)的INOC模式為發(fā)展方向，中國也有巨大差距。

以石油部委起家的中國國家石油公司，與純粹在全球能源市場競爭中壯大的IOC和INOC在政企關(guān)系方面存在著巨大差異，這也導(dǎo)致兩者截然不同的發(fā)展路徑。

現(xiàn)在中國三大石油公司想搞的INOC模式，已凸顯出了上述問題——對外并購時(shí)自稱IOC;對內(nèi)和政府索要補(bǔ)貼時(shí)，又變回NOC。

中海油能源經(jīng)濟(jì)研究院首席研究員陳衛(wèi)東說，“如果說自己是NOC，那大部分利潤應(yīng)該上繳國家財(cái)政，但中國NOC們卻在動輒要求國家財(cái)政補(bǔ)貼。其理由是國內(nèi)油氣市場沒開放，要補(bǔ)貼理所當(dāng)然?！?/p>

除了政企分開別無他途

石油領(lǐng)域眾關(guān)注國資改革的專家多數(shù)認(rèn)為，中國石油公司的情況與世界哪個國家都不同，沒有可完全照搬的案例。

一位在中石油工作30多年的管理層人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，該以誰為榜樣的確是個難題。但從本質(zhì)上說，所有石油公司首先都是企業(yè)，企業(yè)的日常運(yùn)營管理和投資，都應(yīng)遵循市場原則和商業(yè)邏輯。

但石油央企已成為一種政商合一的混合體，既可以對政府的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施重大影響，又具有企業(yè)的許多屬性，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，往往可以將市場利益與政府利益“通吃”。

越來越多業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，根本的解決辦法，仍然是政企分開。國務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書記、副主任陳清泰認(rèn)為，國家應(yīng)從擁有石油公司，轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛衅髽I(yè)的股權(quán)，并且委托專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)來持有和運(yùn)作。

這樣，就隔離了政府和石油公司的直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從體制上為政企分開奠定了基礎(chǔ)。石油公司因此實(shí)現(xiàn)了“有股東而沒有婆婆”，政府則可以站在超脫立場上公正處理問題。

“這對企業(yè)和政府都是一次解放?！标惽逄┱f。

周放生認(rèn)為，石油行業(yè)改革的順序應(yīng)當(dāng)是先下游后上游，先產(chǎn)權(quán)后市場，這個順序不應(yīng)顛倒，邏輯在于“先易后難”。上游油氣資源放開難度很大，肯定要經(jīng)過主管部門的反復(fù)論證，最終能否放開，現(xiàn)在還難以定論。