□藍蔚青

中國共產(chǎn)黨對國家治理的探索（上）*

□藍蔚青

中國共產(chǎn)黨對國家治理進行了艱辛的探索。黨在根據(jù)地、解放區(qū)建立的地方政權(quán)中進行人民當(dāng)家作主的實踐探索，積累了豐富的經(jīng)驗。新中國成立之初，國家治理的根本政治制度和基本政治制度都已初具框架。20世紀(jì)50年代的前三分之二，是黨探索國家治理取得重要成果的時期。然而，“以階級斗爭為綱”的思維定勢重占上風(fēng)，逆轉(zhuǎn)了革命黨向執(zhí)政黨的自覺轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致國家治理偏離正確軌道，直至爆發(fā)“文化大革命”這樣的幾乎導(dǎo)致執(zhí)政黨分裂和國家體系崩潰的全國范圍長期政治動亂，使黨在國家治理方面有了深刻的教訓(xùn)。

改革開放前 中國共產(chǎn)黨 治國理政 探索與經(jīng)驗

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這是中國共產(chǎn)黨在把握馬克思主義國家學(xué)說精髓基礎(chǔ)上所作的重要理論創(chuàng)新。梳理中國共產(chǎn)黨探索國家治理的思想脈絡(luò)，總結(jié)歷史經(jīng)驗，有助于加深對這一重大理論創(chuàng)新的理解。

一、革命根據(jù)地和解放區(qū)政權(quán)建設(shè)的探索

中國共產(chǎn)黨在與國民黨爭奪政權(quán)的長期斗爭中，代表廣大人民群眾的利益和要求，高舉人民民主的大旗，并且在根據(jù)地、解放區(qū)建立的地方政權(quán)中進行人民當(dāng)家作主的實踐探索，積累了豐富的經(jīng)驗，還留下了讓不識字的農(nóng)民用投豆子的方法行使選舉權(quán)這樣的美談。

第一個根據(jù)地在井岡山建立不久，毛澤東就在給中共中央的匯報中專門談了政權(quán)問題，報告說：“縣、區(qū)、鄉(xiāng)各級民眾政權(quán)是普遍地組織了，但是名不副實。許多地方無所謂工農(nóng)兵代表會。鄉(xiāng)、區(qū)兩級乃至縣一級，政府的執(zhí)行委員會，都是用一種群眾會選舉的。一哄而集的群眾會，不能討論問題，不能使群眾得到政治訓(xùn)練，又最便于知識分子或投機分子的操縱。一些地方有了代表會，亦僅認為是對執(zhí)行委員會的臨時選舉機關(guān)；選舉完畢，大權(quán)攬于委員會，代表會再不談起。名副其實的工農(nóng)兵代表會組織，不是沒有，只是少極了?！薄胺饨〞r代獨裁專斷的惡習(xí)慣深種于群眾乃至一般黨員的頭腦中，一時掃除不凈，遇事貪圖便利，不喜歡麻煩的民主制度?！薄拔覀冋谥朴喸敿毜母骷壌頃M織法（依據(jù)中央的大綱），把以前的錯誤逐漸糾正?！薄艾F(xiàn)在民眾普遍知道的‘工農(nóng)兵政府’，是指委員會，因為他們尚不認識代表會的權(quán)力，以為委員會才是真正的權(quán)力機關(guān)。沒有代表大會作依靠的執(zhí)行委員會，其處理事情，往往脫離群眾的意見，對沒收及分配土地的猶豫妥協(xié)，對經(jīng)費的濫用和貪污，對白色勢力的畏避或斗爭不堅決，到處發(fā)現(xiàn)。委員會也很少開全體會，遇事由常委處決。區(qū)鄉(xiāng)兩級政府則常委會也少開，遇事由主席、秘書、財務(wù)或赤衛(wèi)隊長（暴動隊長）各自處理決定，這四個人是經(jīng)常駐會的。所以，民主集中主義，在政府工作中也用得不習(xí)慣?！雹佟睹珴蓶|選集》（第一卷），北京：人民出版社，1991年版，第71-72、73頁。

這一段描述，充分說明當(dāng)時黨在根據(jù)地創(chuàng)立的工農(nóng)政權(quán)，不僅名稱叫“蘇維?！?，而且完全是以蘇聯(lián)的政權(quán)結(jié)構(gòu)為樣板的，即以民主集中制為組織原則，代表會議+執(zhí)行機構(gòu)為基本架構(gòu)，并力求使其分別發(fā)揮代議機關(guān)和政府的功能，目標(biāo)是有利于人民當(dāng)家作主。這種架構(gòu)后來成為黨執(zhí)政后國家政權(quán)的基本形式。同時，毛澤東也充分意識到“封建時代獨裁專斷的惡習(xí)慣”對民主政治建設(shè)的阻礙及其表現(xiàn)和危害，提出了解決的措施。在80多年后的今天，“遇事貪圖便利，不喜歡麻煩的民主制度”，忽視代表大會的權(quán)力機關(guān)作用，“遇事由常委處決”等等，仍然是有待進一步解決的問題。

有意思的是，毛澤東當(dāng)時就發(fā)現(xiàn)以黨代政是一個突出的問題，分析其原因，提出了解決措施：“黨在群眾中有極大的威權(quán)，政府的威權(quán)卻差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權(quán)機關(guān)擱置一邊。這種情形是很多的?！薄耙院簏h要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)政府的任務(wù)；黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時候必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯誤辦法，是要避免的?！雹凇睹珴蓶|選集》（第一卷），北京：人民出版社，1991年版，第71-72、73頁。將近60年以后，鄧小平再次提出黨政分開的問題，并一度把它作為政治體制改革的首要任務(wù)。但是，又過了近30年，盡管處理黨政關(guān)系又積累了大量的經(jīng)驗，然而這個問題仍然是實現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者統(tǒng)一”的一個需要進一步解決好的重大問題。

全民抗戰(zhàn)開始后，毛澤東在《和英國記者貝特蘭的談話》中，闡述了民主對于反侵略戰(zhàn)爭的意義，闡明了中國共產(chǎn)黨對政府工作中民主和集中關(guān)系的期望：“一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府；這個政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機會去影響政府的政策。這就是民主制的意義。另一方面，行政權(quán)力的集中化是必要的；當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)通過民意機關(guān)而交付與自己選舉的政府的時候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時不違背曾經(jīng)民意通過的方針，其執(zhí)行必能順利無阻。這就是集中制的意義。只有采取民主集中制，政府的力量才特別強大”③《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第383、731-733、743、742頁。，并且提出了據(jù)此改造政府機構(gòu)的主張，即召集臨時國民大會作為國家的最高權(quán)力機關(guān)，由它決定救國方針，通過憲法大綱，并選舉政府。

在整個抗日戰(zhàn)爭期間，黨一直在努力推進中國的民主政治建設(shè)，系統(tǒng)提出了建立新民主主義憲政的最低政治綱領(lǐng)。毛澤東在《新民主主義的憲政》的演講中指出，目前中國的頭等大事“一件是獨立，一件是民主。這兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好”。憲政就是民主的政治，現(xiàn)在要的民主政治，是新民主主義的憲政，也就是抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的憲政。④《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第383、731-733、743、742頁。在黨領(lǐng)導(dǎo)下的抗日根據(jù)地，身體力行地建立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政權(quán)。毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中提出：“應(yīng)是凡滿十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?？谷战y(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的產(chǎn)生，應(yīng)經(jīng)過人民選舉。其組織形式，應(yīng)是民主集中制。”⑤《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第383、731-733、743、742頁。其構(gòu)成規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。依靠共產(chǎn)黨員在質(zhì)量上的優(yōu)越條件，來保證共產(chǎn)黨員在政權(quán)中占領(lǐng)導(dǎo)地位。毛澤東為此強調(diào)：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！薄盀橹鴪?zhí)行這個政策，必須教育擔(dān)任政權(quán)工作的黨員，克服他們不愿和不慣同黨外人士合作的狹隘性，提倡民主作風(fēng)，遇事先和黨外人士商量，取得多數(shù)同意，然后去做。同時，盡量地鼓勵黨外人士對各種問題提出意見，并傾聽他們的意見。絕不能以為我們有軍隊和政權(quán)在手，一切都要無條件地照我們的決定去做，因而不注意去努力說服非黨人士同意我們的意見，并心悅誠服地執(zhí)行?！雹蕖睹珴蓶|選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第383、731-733、743、742頁?！对陉兏蕦庍厖^(qū)參議會的演說》中又坦陳：“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產(chǎn)黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務(wù)，而無排斥別人、壟斷一切的權(quán)利。共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖。它應(yīng)該受人民的監(jiān)督，而決不應(yīng)該違背人民的意旨。它的黨員應(yīng)該站在民眾之中，而決不應(yīng)該站在民眾之上?！雹摺睹珴蓶|選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第809頁。這反映了進入成熟期的中國共產(chǎn)黨對人民當(dāng)家作主和黨的領(lǐng)導(dǎo)的深刻理解，以及在局部地區(qū)較長時間執(zhí)政積累的寶貴經(jīng)驗。在黨全國執(zhí)政60多年后，這些精辟見解仍然具有重大現(xiàn)實意義，甚至是振聾發(fā)聵的。

在這一階段，馬克思主義中國化的第一個系統(tǒng)性成果——新民主主義理論趨于成熟。毛澤東在《新民主主義論》中系統(tǒng)論述了新民主主義的共和國的國體和政體問題，提出“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產(chǎn)、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級在國家中的地位，適合于表現(xiàn)民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神。這種制度即是民主集中制。只有民主集中制的政府，才能充分地發(fā)揮一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反對革命的敵人”①《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第677頁。。因此，在抗日戰(zhàn)爭勝利前夜召開的中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會，在毛澤東所作的政治報告《論聯(lián)合政府》中強烈呼吁：“我們主張在徹底地打敗日本侵略者之后，建立一個以全國絕對大多數(shù)人民為基礎(chǔ)而在工人階級領(lǐng)導(dǎo)之下的統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主聯(lián)盟的國家制度，我們把這樣的國家制度稱之為新民主主義的國家制度?！边@個國家能夠調(diào)節(jié)組成統(tǒng)一戰(zhàn)線的各個階級之間的矛盾和不同要求，共同完成新民主主義國家的政治、經(jīng)濟和文化的各項建設(shè)?！靶旅裰髦髁x的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主。只有這個制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動?！雹凇睹珴蓶|選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第1056-1057頁。這是中國共產(chǎn)黨在民主革命階段的基本綱領(lǐng)的政治部分，為新中國的根本政治制度畫出了藍圖。

二、黨全國執(zhí)政后對國家治理的探索

中國共產(chǎn)黨是通過革命戰(zhàn)爭武裝奪取政權(quán)的，又是通過民主協(xié)商建立政權(quán)的。由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、各民主黨派、人民團體和各界代表人士組成的中國人民政治協(xié)商會議討論通過了起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，確定把人民代表大會制度作為中華人民共和國的根本政治制度，并商定了這一制度的基本架構(gòu)。在國內(nèi)戰(zhàn)爭尚未結(jié)束，剛剛解放的大片國土還在實行軍事管制的情況下，新政權(quán)就把召開各級各界人民代表會議作為政權(quán)建設(shè)的頭等大事，使人民民主政權(quán)更加民主化。毛澤東在黨的七屆三中全會上的報告中要求：“人民政府的一切重要工作都應(yīng)交人民代表會議討論，并作出決定。必須使出席人民代表會議的代表們有充分的發(fā)言權(quán)，任何壓制人民代表發(fā)言的行動都是錯誤的?！雹邸睹珴蓶|文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年版，第71頁。

從劉少奇在北京市第三屆人民代表會議上的講話內(nèi)容來看，當(dāng)時十分強調(diào)對人民代表的選舉必須充分體現(xiàn)選舉人的意志，從實際出發(fā)，盡可能采用群眾熟悉和便利的方式，并使選舉方式逐步完善；代表要經(jīng)常地、密切地聯(lián)系選民，忠實地向政府反映人民的要求和意見，并將政府的政策、人民代表會議的決議向人民作解釋；各級人民政府必須經(jīng)常定期地召集各級人民代表會議，對每年至少應(yīng)召集的次數(shù)有明確要求，對于沒有充分理由而不按規(guī)定時間召開人民代表會議者應(yīng)予批評以至處分，有充分理由必須推遲召開者亦須報告上級人民政府批準(zhǔn)；各級人民政府的一切工作和一切活動應(yīng)向各級人民代表會議作報告，并接受其質(zhì)詢和審議，重要的工作和活動還須先經(jīng)過人民代表會議的討論和決議，各級人民政府和協(xié)商委員會要建立專門的有能力的機關(guān)來適當(dāng)處理人民向政府所提出的每個要求，答復(fù)人民的來信，并用方便的辦法接見人民；從而使各級人民政府密切地聯(lián)系人民，切實地為人民服務(wù)，廣大人民經(jīng)過各級人民代表會議和人民政府來管理自己的事務(wù)和國家的事務(wù)。當(dāng)時還明確提出，各級人民代表會議代行各級人民代表大會的職權(quán)，要使它成為各級人民政府一切工作和一切活動的中心環(huán)節(jié)，在政治上組織上更廣泛更密切地聯(lián)系人民群眾，在組織形式上逐步地完備起來，在幾年內(nèi)逐步地過渡為各級人民代表大會，使這種制度盡可能迅速地成為我們國家從下至上的、系統(tǒng)的、經(jīng)常的、鞏固的制度，以政權(quán)建設(shè)和國家民主化保障新民主主義經(jīng)濟的發(fā)展和國家的工業(yè)化。④參見《劉少奇選集》（下卷），北京：人民出版社，1985年版，第53-61頁。

周恩來也在中國共產(chǎn)黨上海市第一次代表大會上的講話中，要求人大代表和政協(xié)委員每年應(yīng)有兩次到人民中去直接視察工作，參加對政府工作的檢查。他主張把所有代表的發(fā)言，包括批評政府工作的發(fā)言，不管對的、部分對的甚至錯的都發(fā)表出來，因為政府應(yīng)該讓人民代表批評自己的錯誤，承認應(yīng)該承認的錯誤。他還主張進一步允許辯論，包括大會辯論，允許唱“對臺戲”。中央與地方要相互影響，相互監(jiān)督，起制約的作用。

對于民族區(qū)域自治制度，《共同綱領(lǐng)》也作了明確規(guī)定，保障少數(shù)民族當(dāng)家作主的權(quán)利。1950年，杭州市建立了全國第一個居民委員會，基層自治組織的探索開始起步?？傊?，新中國成立之初，這些國家治理的根本政治制度和基本政治制度都已初具框架。

隨著國民經(jīng)濟和和平環(huán)境的恢復(fù)，從1953年起，籌備召開全國人民代表大會和起草中華人民共和國憲法成為政治生活中的頭等大事。毛澤東十分重視這次政權(quán)組織的全國普選，認為它可以使人民民主更加發(fā)揚。他對北京郊區(qū)鄉(xiāng)政府民主選舉結(jié)果50%的鄉(xiāng)長被選掉很高興，認為是發(fā)揚了民主，對加強經(jīng)濟建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)有積極作用。他還主張多數(shù)人民代表應(yīng)該來自基層，不能把人民代表大會變成開干部會。①參見《毛澤東文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年版，第258-260頁。他對憲法的起草工作非常重視，不但擔(dān)任了憲法起草委員會主席，而且親自掛帥，領(lǐng)導(dǎo)中共中央憲法起草小組進行憲法草案初稿的起草工作。他說：“憲法是一個國家的根本法，從黨的主席到一般老百姓都要按照它做，將來我不當(dāng)國家主席了，誰當(dāng)也要按照它做，這個規(guī)矩要立好?！眱H在杭州西湖起草的那一次，就改了七八稿，花了三個多月，前后共改了一二十稿?！翱傊?，是反復(fù)研究，不厭其詳?！雹谀抡子拢骸睹珴蓶|主持起草共和國第一部憲法》，《黨史博覽》，2003年第10期。憲法草案貫穿了人民民主的原則，總結(jié)了5年以來國家機關(guān)工作的經(jīng)驗和各級各界人民代表會議的經(jīng)驗，對我們國家的政治制度作出了更加完備的規(guī)定，使人民群眾能夠更好發(fā)揮管理國家的能力。憲法草案規(guī)定了我國公民享有廣泛的自由和權(quán)利。全國共有一億五千多萬人參加討論。毛澤東在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案》的報告中提出，今后一切重要的立法都要采用這個方法。憲法草案通過以后，國家機關(guān)工作人員要帶頭實行。彭真在第一屆全國人民代表大會第一次會議上的發(fā)言《公民在法律面前人人平等》中也強調(diào)，我們的干部和共產(chǎn)黨員必須嚴(yán)格遵守國家的法律，成為遵守國家法律的模范，并且團結(jié)群眾為憲法和各種法律的實施而斗爭。在遵守憲法和法律方面不能有任何例外、任何特殊。

第一屆全國人民代表大會召開后，政協(xié)全體會議執(zhí)行人大職權(quán)的任務(wù)結(jié)束。毛澤東于10月17日寫了《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)的談話提綱》，12月19日又召集參加政協(xié)二屆一次會議的部分黨內(nèi)外人士座談，對這些問題談了自己的意見。他指出，召開全國人民代表大會以后，政協(xié)仍然是需要的?！罢f(xié)的性質(zhì)有別于國家權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關(guān)?！薄叭绻颜f(xié)全國委員會也搞成國家機關(guān)，那就會一國二公，是不行的。要區(qū)別各有各的職權(quán)。政協(xié)是全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是黨派性的，它的成員主要是黨派、團體推出的代表?！雹邸睹珴蓶|文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年版，第384-385頁。中共中央提出，政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織對各參加單位的關(guān)系，應(yīng)該是協(xié)商關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但共產(chǎn)黨對統(tǒng)一戰(zhàn)線組織則是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。統(tǒng)一戰(zhàn)線組織對人民政府的關(guān)系，則是協(xié)助和建議的關(guān)系。政府某些重要的政策法令可向統(tǒng)一戰(zhàn)線組織進行報告和解釋并聽取各方面的意見。中共中央批準(zhǔn)的中央統(tǒng)戰(zhàn)部《關(guān)于加強政協(xié)地方委員會工作的意見》進一步提出，政協(xié)在我國的政治生活中占有重要的地位，不僅具有統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的作用，而且在實際上起著類似“上議院”的作用。為了繼續(xù)擴大和鞏固愛國主義的團結(jié)，進一步發(fā)展國家的民主生活，充分實現(xiàn)我黨同民主黨派、無黨派民主人士的互相監(jiān)督，就必須充分發(fā)揮人民政治協(xié)商會議和各級協(xié)商機構(gòu)的作用。政協(xié)的主要作用是安排人物、政治協(xié)商、調(diào)整關(guān)系、監(jiān)督作用、推動和組織民主人士和資產(chǎn)階級分子進行學(xué)習(xí)和自我改造以及參加國際活動，協(xié)助進行國際統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。《意見》針對當(dāng)時政治協(xié)商工作方面存在的主要問題指出，應(yīng)當(dāng)加強政協(xié)的政治協(xié)商工作。各地政協(xié)除了對中央交議的重要的政治問題和法律法令草案等應(yīng)當(dāng)進行協(xié)商外，對于當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會的重要措施、指示、條例和單行法規(guī)的草案，各項有關(guān)的名單，當(dāng)?shù)馗髅褡逯g和民主黨派、人民團體、民主人士之間相互關(guān)系中的重要問題，政協(xié)成員提出的提案、建議和報告，人民來信中的重要問題等等，一般地都應(yīng)提到政協(xié)的會議上進行協(xié)商。在協(xié)商過程中必須充分發(fā)揚民主，使黨外人士敢于發(fā)表不同意見，展開自由爭論。協(xié)商本身包括必要的妥協(xié)和等待，特別是在采取重大措施的時候，如果沒有同有關(guān)的黨外人士進行充分的協(xié)商，寧肯慢一點作決定，而不要把中國共產(chǎn)黨的意見強加于人。關(guān)于各級人民代表大會和政治協(xié)商會議的上述理念、制度和舉措，在一度曾被忽略甚至破壞后，在改革開放以來又得到恢復(fù)和發(fā)展，更加彰顯其重要價值。

在搭建好政治制度的基本架構(gòu)后，黨把注意力轉(zhuǎn)向處理好各種基本政治關(guān)系。毛澤東首先發(fā)表了《論十大關(guān)系》，提出了處理好中央和地方的關(guān)系、漢族和少數(shù)民族的關(guān)系、黨際關(guān)系、革命和反革命的關(guān)系、是非關(guān)系、國際關(guān)系等政治關(guān)系的原則，闡述了要與民主黨派長期共存，互相監(jiān)督；對黨政機構(gòu)進行大精簡；學(xué)習(xí)一切民族、一切國家的長處，包括政治上一切真正好的東西，但必須有分析有批判地學(xué)，不能一切照抄，機械搬用等重要主張；強調(diào)一定要努力把黨內(nèi)黨外、國內(nèi)國外的一切積極的因素，直接的、間接的積極因素，全部調(diào)動起來，把我國建設(shè)成為一個強大的社會主義國家。他還在中共中央政治局?jǐn)U大會議上提出了要對中央和地方的部門設(shè)置、權(quán)限劃分作出規(guī)定；仿照人民代表大會的辦法設(shè)黨的常任代表等構(gòu)想。劉少奇在黨的八大上的政治報告中專門談了國家的政治生活問題，指出目前國家工作中的一個重要任務(wù)是進一步擴大民主生活，開展反對官僚主義的斗爭。必須加強對國家工作的監(jiān)督；適當(dāng)?shù)卣{(diào)整中央和地方的行政管理職權(quán)，中央只應(yīng)當(dāng)提出一般的方針政策和大體的規(guī)劃，具體工作應(yīng)當(dāng)交由地方因地制宜、因時制宜地去部署辦理，各級地方政府都應(yīng)當(dāng)有一定范圍的行政管理職權(quán)。

當(dāng)時黨的另一個關(guān)注重點是法制建設(shè)。鑒于斯大林嚴(yán)重破壞社會主義民主和法制的慘痛教訓(xùn)，在黨的八大上，劉少奇所作的政治報告提出，要著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律，健全國家的法制，使全國每一個人都明了并且確信，只要他沒有違反法律，他的公民權(quán)利就是有保障的，他就不會受到任何機關(guān)和任何人的侵犯；一切國家機關(guān)都必須嚴(yán)格地遵守法律，公安機關(guān)、檢察機關(guān)和法院必須分工負責(zé)、互相制約，同反革命分子和其他犯罪分子的斗爭也必須嚴(yán)格地遵守法制。董必武在大會上的發(fā)言總結(jié)了人民民主法制工作的基本經(jīng)驗，批評了法制工作中存在的問題，分析了不重視和不遵守法制的根源。強調(diào)工人階級領(lǐng)導(dǎo)的國家必須建立健全的法制，才能更有效地發(fā)揮國家的職能和保障人民的權(quán)利，一切國家機關(guān)和公民從法制中才能知道做什么和怎樣做是國家允許的或不允許的；違反國家法制，就是違背人民的意志；依法辦事是進一步加強法制的中心環(huán)節(jié)，必須做到有法可依，有法必依，違法必究；加速推行律師制度和公證制度。新中國的法制建設(shè)呈現(xiàn)出良好勢頭。

適應(yīng)國家主要任務(wù)從破壞舊制度、建立和鞏固新制度向組織各項建設(shè)事業(yè)和管理社會轉(zhuǎn)變，黨在這一階段的最大理論建樹是提出了兩類不同性質(zhì)矛盾的思想。毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》這一重要講話中，明確區(qū)分了敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾，認為“凡屬于思想性質(zhì)的問題，凡屬于人民內(nèi)部的爭論問題，只能用民主的方法去解決，只能用討論的方法、批評的方法、說服教育的方法去解決，而不能用強制的、壓服的方法去解決。人民為了有效地進行生產(chǎn)、進行學(xué)習(xí)和有秩序地過生活，要求自己的政府、生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者、文化教育機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)布各種適當(dāng)?shù)膸娭菩缘男姓?。沒有這種行政命令，社會秩序就無法維持，這是人們的常識所了解的。這同用說服教育的方法去解決人民內(nèi)部的矛盾，是相輔相成的兩個方面。為著維持社會秩序的目的而發(fā)布的行政命令，也要伴之以說服教育，單靠行政命令，在許多情況下就行不通”①《毛澤東文集》（第七卷），北京：人民出版社，1999年版，第209、278頁。。在中國共產(chǎn)黨全國宣傳工作會議上的講話中，他重申：“領(lǐng)導(dǎo)我們的國家可以采用兩種不同的辦法，或者說兩種不同的方針，這就是放和收。放，就是放手讓大家講意見，使人們敢于說話，敢于批評，敢于爭論；不怕錯誤的議論，不怕有毒素的東西；發(fā)展各種意見之間的相互爭論和相互批評，既容許批評的自由，也容許批評批評者的自由；對于錯誤的意見，不是壓服，而是說服，以理服人。收，就是不許人家說不同的意見，不許人家發(fā)表錯誤的意見，發(fā)表了就‘一棍子打死’。這不是解決矛盾的辦法，而是擴大矛盾的辦法。兩種方針，放還是收呢？二者必取其一。我們采取放的方針，因為這是有利于我們國家鞏固和文化發(fā)展的方針?！雹凇睹珴蓶|文集》（第七卷），北京：人民出版社，1999年版，第209、278頁。

對于人民內(nèi)部矛盾的主要表現(xiàn)，劉少奇1957年在上海市黨員干部大會上的講話中作了恰如其分的、至今仍富有啟示的分析。他認為，人民內(nèi)部矛盾，大量地表現(xiàn)在人民群眾同領(lǐng)導(dǎo)者之間的矛盾問題上。更確切地講，是表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)上的官僚主義與人民群眾的矛盾這個問題上。社會上一切不合理的現(xiàn)象，一切沒有辦好的事情，領(lǐng)導(dǎo)上都有責(zé)任。人民內(nèi)部矛盾還特別表現(xiàn)在分配問題上面。分配得公平合理，大家滿意，就會促進生產(chǎn)力的發(fā)展。群眾敢于講話，有權(quán)利對分配問題提出意見，這就是社會主義民主的物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，人民群眾不僅在政治上關(guān)心社會主義的民主，而且在經(jīng)濟生活、生產(chǎn)上也關(guān)心社會主義的民主。這關(guān)系到他們自己的生活水平，關(guān)系到他們自己的命運，是不能不管的。

人民內(nèi)部矛盾一旦激化，就可能表現(xiàn)為“鬧事”，也就是今天所說的“群體性事件”。毛澤東當(dāng)時明確表示：“如果由于我們的工作做得不好，鬧了事，那就應(yīng)當(dāng)把鬧事的群眾引向正確的道路，利用鬧事來作為改善工作、教育干部和群眾的一種特殊手段，解決平日所沒有解決的問題。應(yīng)當(dāng)在處理鬧事的過程中，進行細致的工作，不要用簡單的方法去處理，不要‘草率收兵’。對于鬧事的帶頭人物，除了那些違犯刑法的分子和現(xiàn)行反革命分子應(yīng)當(dāng)法辦以外，不應(yīng)當(dāng)輕易開除。在我們這樣大的國家里，有少數(shù)人鬧事，并不值得大驚小怪，倒是足以幫助我們克服官僚主義?！雹佟睹珴蓶|文集》（第七卷），北京：人民出版社，1999年版，第237、289頁。同時，對于那些故意提出無理的要求來煽動群眾，故意造謠生事破壞社會正常秩序的人，則必須給予必要的法律的制裁。毛澤東在南京、上海黨員干部會議上的講話中進一步要求：“將罷工、罷課、游行、示威、請愿看作調(diào)整社會秩序的一種方法?！雹凇睹珴蓶|文集》（第七卷），北京：人民出版社，1999年版，第237、289頁。

劉少奇通過研究得出結(jié)論：“（鬧事）幾乎全部是為了經(jīng)濟性質(zhì)的切身問題。政治性質(zhì)的罷工、罷課、游行、示威，很少發(fā)生，也不容易發(fā)生。但是人民群眾內(nèi)部有不少的政治思想問題。如果我們能夠及時地加強政治思想教育，解決這些問題，是不會發(fā)生鬧事的”。“但是在今天，反革命分子只能夠利用群眾中的切身經(jīng)濟問題和政治思想問題來鼓動群眾鬧事。反革命分子不可能用反革命的綱領(lǐng)和反革命的口號來鼓動群眾鬧事。所以群眾鬧起事來，即使有反革命分子參加，也要當(dāng)人民內(nèi)部問題處理。先把群眾的問題處理了，使群眾安定下來，然后，才能處理反革命分子的問題?！雹邸秳⑸倨孢x集》（下卷），北京：人民出版社，1985年版，第305頁。而群眾鬧事中提出的要求大部分是合理的、可以實現(xiàn)的，不合理、不能實現(xiàn)的要求經(jīng)過認真解釋，向群眾講清道理，群眾也并不堅持。因此關(guān)鍵問題是如何加強政治思想教育，必須改善方法。他嚴(yán)肅批評了一些領(lǐng)導(dǎo)干部站在人民之上、把自己放在與人民對立的地位的官僚主義態(tài)度，強調(diào)所有的領(lǐng)導(dǎo)人都是人民公仆，要信任群眾，群眾才會信任我們。批評一些領(lǐng)導(dǎo)干部只去分清群眾的是非，而不分清領(lǐng)導(dǎo)上的是非，也不準(zhǔn)別人去分清他的是非，只講群眾非自己是。劉少奇指出，應(yīng)該首先分清領(lǐng)導(dǎo)上的是非，檢查領(lǐng)導(dǎo)上有哪些錯誤，然后再去分清群眾中的是非；分清群眾是非的時候，不只是說群眾中的不好，好的地方也要講。這樣才全面，人家才會服。他批評有的領(lǐng)導(dǎo)人處理群眾問題是用力量去壓服，而不是用道理去說服；不是想盡法子緩和矛盾，妥協(xié)解決，消解鬧事，而是強調(diào)斗爭，激化矛盾。批評有的領(lǐng)導(dǎo)人把人民內(nèi)部的矛盾當(dāng)作敵我矛盾、反革命事件來處理，指出如果把人民群眾當(dāng)作敵人，實際上是把自己當(dāng)作人民的敵人了。他的告誡對于今天我們處理群體性事件仍然具有指導(dǎo)意義。

這一時期，隨著社會主義公有制經(jīng)濟主體地位的確立，黨中央還專門研究了職工群眾參加企業(yè)管理和合作社民主辦社的問題。要求擴大企業(yè)管理中的民主，擴大職工群眾參加企業(yè)管理的權(quán)利，發(fā)揮職工群眾對于企業(yè)行政的監(jiān)督作用，使工人群眾不僅通過本階級的政黨和自己的代表實現(xiàn)對整個國家的領(lǐng)導(dǎo)，而且通過直接參加企業(yè)管理和自下而上的對企業(yè)的監(jiān)督，體現(xiàn)工人階級國家主人翁的地位和作用。為了使職工代表大會成為企業(yè)中真正具有一定權(quán)力的機關(guān)，黨中央認為必須適當(dāng)擴大企業(yè)的權(quán)力，與此相聯(lián)系適當(dāng)?shù)馗淖儑夜芾砉I(yè)的體制，特別是有關(guān)工業(yè)企業(yè)的財務(wù)體制、計劃體制和組織體制，以便進一步發(fā)揮職工群眾的積極性、創(chuàng)造性和企業(yè)的主動性。同時要研究黨委如何正確地領(lǐng)導(dǎo)職工代表大會的活動，防止在企業(yè)管理上發(fā)生極端民主化和實際無人負責(zé)的現(xiàn)象。黨中央還要求各級黨委考慮如何進一步吸引職工群眾參加國家政治經(jīng)濟生活問題，特別是參加對國家經(jīng)濟管理機關(guān)的監(jiān)督及城市政權(quán)工作問題。

為了克服官僚主義，黨中央決定在全黨開展整風(fēng)運動，鼓勵和組織黨外人士對共產(chǎn)黨的缺點錯誤展開批評。在整風(fēng)運動的“上半場”，黨中央認為：“在各種有黨外人士參加的會議上和報紙刊物上所展開的關(guān)于人民內(nèi)部矛盾的分析和對于黨政所犯錯誤缺點的批評，對于黨與人民政府改正錯誤，提高威信，極為有益，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)展開，深入批判，不要停頓或間斷。”同時指出對不正確的批評、不正確的觀點應(yīng)當(dāng)予以反批評，不應(yīng)當(dāng)聽任錯誤思想流行，但要研究回答的時機并采取分析的態(tài)度，要有充分說服力。

總之，20世紀(jì)50年代的前三分之二時段內(nèi)，基本上可以說是新中國政治生活陽光燦爛的日子，也是黨探索國家治理取得重要成果的時期。但是，在冷戰(zhàn)的國際背景下，1956年蘇聯(lián)為解決歷史遺留問題、推進改革而反對個人迷信的舉動，撞擊了當(dāng)時國際共產(chǎn)主義運動的重要精神支柱，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了始料未及的巨大沖擊波，其消極影響使黨內(nèi)曾長期占主導(dǎo)地位的“以階級斗爭為綱”的思維定勢重新占了上風(fēng)，逆轉(zhuǎn)了1950年代中期剛剛開始的革命黨向執(zhí)政黨的自覺轉(zhuǎn)型，對領(lǐng)袖的“造神運動”也不斷強化，導(dǎo)致國家治理偏離了正確的軌道。加上發(fā)動黨外人士幫助黨整風(fēng)引發(fā)的尖銳批評超出了黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)層的想象和容忍底線，整風(fēng)迅速轉(zhuǎn)變成一場疾風(fēng)暴雨的反右運動，嚴(yán)重混淆了兩類不同性質(zhì)的矛盾，極大地損害了社會主義民主法制。發(fā)動整風(fēng)運動時所追求的又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面未能實現(xiàn)，反而被日益增強的政治高壓所取代，黨內(nèi)外政治關(guān)系趨于緊張，社會矛盾在高壓下激化，并日益廣泛地波及經(jīng)濟建設(shè)和文化生活。

1962年擴大的中央工作會議前后，黨曾對黨內(nèi)和國家政治生活中實行民主集中制的情況進行過集中的反思。如劉少奇在擴大的中央工作會議上的報告中說：“在我們的國家里，有全國的和各級的人民代表大會，有全國的和各級的政治協(xié)商會議，有工會、青年團體、婦女聯(lián)合會等群眾組織；在工業(yè)企業(yè)中有職工大會和職工代表大會，在農(nóng)村人民公社中有社員大會和社員代表大會，在科學(xué)、文化方面有各種協(xié)會和學(xué)會；此外，還有民主黨派、工商聯(lián)等組織。這些是我們黨聯(lián)系群眾、發(fā)揚人民民主的不同組織形式，它們在不同的方面起著重要的作用。我們黨應(yīng)該認真地而不是形式地發(fā)揮這些組織的作用，應(yīng)該學(xué)會經(jīng)過這些組織來活躍人民群眾的民主生活，加強人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。黨的各級組織，都應(yīng)該尊重這些組織的成員充分發(fā)表意見的民主權(quán)利，經(jīng)常地向他們了解各方面的情況，加以研究，吸取他們的有益的意見，來改進我們的工作。黨的政策和決定，只能用說服的方法，而不能用強制的方法，使這些組織接受。有關(guān)人民群眾利益的問題，應(yīng)該分別地交給有關(guān)的組織進行討論。在作出決定以前，要有充分的醞釀，允許自由發(fā)表不同的意見。在決定問題的時候，要遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則。在作出決定以后，要經(jīng)過這些組織，去動員群眾，使大家心情舒暢地、自覺地執(zhí)行?！眻蟾媾u有些黨組織的負責(zé)人把這些組織看成可有可無，指出：“不論何時何地，都不應(yīng)該用黨的組織代替人民代表大會和群眾組織，使它們徒有其名，而無其實。如果那樣做，就違反了人民民主制度，就會使我們耳目閉塞，脫離群眾，這是很危險的。”①《劉少奇選集》（下卷），北京：人民出版社，1985年版，第402、450-452頁。報告還批評了有些黨委包辦代替行政系統(tǒng)的日常工作的缺點。不久，劉少奇又在《政法工作和正確處理人民內(nèi)部矛盾》的談話中尖銳指出：“這幾年的錯誤，主要是用處理敵我問題的辦法去處理人民內(nèi)部矛盾。用對付敵人的專政的辦法來處理自己人的問題，處理勞動人民的問題，這是個根本錯誤。這不是共產(chǎn)黨的方法，而是國民黨作風(fēng)，是站在人民之上，向人民施用壓力?！薄坝脭硨κ侄翁幚砣嗣駜?nèi)部問題，甚至黨內(nèi)問題，這樣處理的結(jié)果，不僅不會解決矛盾，相反會使矛盾更加激化，甚至造成分裂?！薄靶姓辛簟⒓?xùn)、勞動教養(yǎng)，變成和逮捕一樣。有的單位還自己搞拘留、搞勞改，這是非法的，不允許的?！薄斑@種破壞法制的行為，必須堅決制止?！薄敖^不可把敵我矛盾擴大，不能用處理敵我問題的辦法處理人民內(nèi)部矛盾，相反，只要是沒有危險的，倒是可以用處理人民內(nèi)部矛盾的辦法來處理敵我問題?！雹凇秳⑸倨孢x集》（下卷），北京：人民出版社，1985年版，第402、450-452頁。他還指出，人民內(nèi)部也要有法制，國家工作人員和群眾也要受公共章程的約束。公安局要管公共安寧。法院要獨立審判是對的，黨委和政府不應(yīng)該干涉他們判案子。檢察院應(yīng)該同一切違法亂紀(jì)現(xiàn)象作斗爭，不管任何機關(guān)任何人。不要提政法機關(guān)絕對服從各級黨委領(lǐng)導(dǎo)。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致，應(yīng)該服從法律、服從中央的政策。這些都反映了當(dāng)時一線領(lǐng)導(dǎo)團隊認真總結(jié)教訓(xùn)、改善國家治理的努力。但是，政治路線上的錯誤使國家無可阻擋地陷入規(guī)模不斷擴大的以階級斗爭為綱的政治運動，直至爆發(fā)幾乎導(dǎo)致執(zhí)政黨分裂和國家體系崩潰的全國范圍長期政治動亂。實踐證明，把階級斗爭作為社會主義社會的發(fā)展動力，一味用斗爭的方式、批判的方式、強制的方式治理國家，解決思想分歧和社會矛盾，勢必造成社會的動蕩和混亂，破壞已經(jīng)取得的建設(shè)成就，給國家和民族帶來嚴(yán)重損失和危害。 （未完待續(xù)）

責(zé)任編輯：孫艷蘭

*本文系國家社科基金重大招標(biāo)項目“地方服務(wù)型政府建構(gòu)路徑與對策研究”（09&ZD063）的階段性成果。

作者藍蔚青，男，中國科學(xué)社會主義學(xué)會副會長，浙江省城市治理研究中心首席專家，研究員（杭州 310002）。