張宏偉,Meir Oren,彭心宇

·專家論壇|EXPERTS’ FORUM·

中國公共安全防控脆性淺探

張宏偉1,Meir Oren2,彭心宇1

中國目前在公共安全的防控方面存在脆性一面，主要表現(xiàn)在防控體系建設(shè)不完善、日常管理缺陷、國家投入不足，以及公眾意識薄弱等方面。筆者結(jié)合一些實際的公共安全案例，對比國內(nèi)外的公共安全防控現(xiàn)狀，對我國防控脆性進(jìn)行了探討。

公共安全事件；脆性；國際經(jīng)驗

“公共安全事件”是發(fā)生損害不特定多人的生命、健康、重大公私財產(chǎn)及其他重大公私利益的安全事件。當(dāng)今世界，公共安全事件頻發(fā)且有增多趨勢，全球每年因公共安全事件造成數(shù)百萬人的傷亡、幾千億美元的經(jīng)濟損失，僅中國，每年因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件等突發(fā)事件造成的人員傷亡超過百萬，經(jīng)濟損失高達(dá)6500億元，占全國GDP的6%[1]，給廣大人民群眾帶來了嚴(yán)重的災(zāi)害和威脅，嚴(yán)重影響經(jīng)濟的發(fā)展和人類的幸福。

近年來，中國國內(nèi)頻發(fā)一些“公共安全事件”，如地震和踩踏事件等，逐漸引起人們的重視，同時也暴露出中國公共安全防控工作的脆性一面，體現(xiàn)在以下幾個方面。

1 國家頂層設(shè)計存在缺陷

2013年11月12日中央國家安全委員會正式成立，但是其職能是負(fù)責(zé)情報、軍隊、外交、公安等的國家安全[2],國家公共安全不在此委員會職責(zé)范圍。目前中國在公共安全體系建設(shè)方面，尚無“國家公共安全委員會”的設(shè)計。

國家公共安全委員會的設(shè)立，在主要發(fā)達(dá)國家已經(jīng)被廣泛采納，該委員會成為國家公共安全防控科學(xué)、高效的管理機構(gòu)。其職能主要是：制定相關(guān)法律法規(guī)，制定和評估各種公共安全事件的應(yīng)急預(yù)案、演練，整合各級國家機關(guān)和第三方資源，計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、改進(jìn)所轄區(qū)域內(nèi)公共安全問題全方位治理活動。美國在1979年建立了聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局(Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA),標(biāo)志著美國具有專職機構(gòu)、專職人員從事公共安全管理的新行業(yè)成立。FEMA在處置及管理美國公共安全事件中起到了重要作用，如在“9·11”事件的應(yīng)急響應(yīng)中,較強的民眾公共安全意識、良好的組織管理體制、充足的應(yīng)急資源、高效的指揮體系，以及種類齊全的專業(yè)救援隊伍是本次公共安全事件得到高效處置的有利保證。以色列設(shè)立了國家顧問委員會，針對公共安全事件的種類，設(shè)置了很多分支，如：針對自然災(zāi)害的常規(guī)委員會，針對核、生物襲擊等特種突發(fā)事件的委員會。由于以色列特殊的歷史原因，其在公共安全的防治方面做得扎實有效，逐漸地演化為具有“軍民共建特色”的顧問委員會，對各類公共安全事件及突發(fā)性事件的應(yīng)對處置、應(yīng)急演練及評估，已具備非常成熟的經(jīng)驗。

中國在公共安全防范領(lǐng)域的政府組織機構(gòu)為國務(wù)院常務(wù)會議、國務(wù)院工作組、國務(wù)院相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機構(gòu)[3]。公共安全事件本身的復(fù)雜性和廣泛影響性，昭示公共安全問題的誘因是多元復(fù)雜的，對公共安全事件防控應(yīng)采取多元化、全方位的治理方案。單純依靠國家機關(guān)、政府機構(gòu)的力量，而不能整合各種社會資源，則實現(xiàn)不了多元化、全方位防控的目標(biāo)，日常公共安全的管理方面也會漏洞百出，受到危害的不僅僅是廣大群眾，社會的穩(wěn)定也將受到嚴(yán)重影響。

2 國家公共安全的組織機構(gòu)日常管理有所懈怠

雖說中國未設(shè)立專門的委員會來對國家公共安全事件進(jìn)行管理，但是目前的管理組織機構(gòu)已制定了相應(yīng)的政策及法規(guī)來確保國家公共安全，如公安部令第61號《機關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》；突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》；破壞性地震應(yīng)急法《破壞性地震應(yīng)急條例》；核電事故應(yīng)急法《核電廠核事故應(yīng)急條例和處理規(guī)定》；防洪防汛應(yīng)急法《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國防汛條例》；森林防火應(yīng)急法《森林防火條例》；氣象災(zāi)害應(yīng)急法《中華人民共和國氣象法》等。然而，這些法律法規(guī)似乎只有在發(fā)生公共安全事故后，才能發(fā)揮效力，比如：“上海12·31事件”共處分11位相關(guān)責(zé)任人。另外，中國設(shè)有各種各樣的公共安全事件應(yīng)急預(yù)案，有總體預(yù)案《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，也有專項預(yù)案、地方預(yù)案，但是這些預(yù)案的制定、演練、評估是否到位，是否符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，需要進(jìn)一步驗證。

2009年12月7日21時10分，湘鄉(xiāng)市私立育才中學(xué)晚自習(xí)下課之際，學(xué)生們在下樓梯的過程中，一學(xué)生跌倒，驟然引發(fā)擁擠，造成8人死亡、26人受傷；2014年9月26日14時30分，昆明市明通小學(xué)發(fā)生踩踏事件，事故造成6人死亡、26人受傷：這些都是慘痛的教訓(xùn)。這些突發(fā)公共安全事件在初見苗頭的時候，國家公共安全管理者們未按照預(yù)案進(jìn)行及時防控，而是等到事件嚴(yán)重化，才認(rèn)識到問題的嚴(yán)重性。由此可看出中國公共安全防控管理方面存在很大的疏忽和漏洞。

筆者現(xiàn)將以色列對于公共安全的預(yù)防和日常管理情況進(jìn)行簡介。以色列有規(guī)定：未進(jìn)行備案的所有集會均不允許進(jìn)行。兒童節(jié)當(dāng)天，在游樂場所、兒童樂園短時間內(nèi)會出現(xiàn)大量兒童。于是節(jié)前，這些游樂場所向當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急管理委員會進(jìn)行備案，隨后委員會將對這些場所采取不同的預(yù)防措施，協(xié)調(diào)警力、志愿者及以色列紅大衛(wèi)盾會(Magen David Adom，MDA)急救中心等相關(guān)人員進(jìn)行防控(圖1)。

圖1 以色列納塔尼亞(Natanya)MDA救護(hù)中心內(nèi)的急救車檢測系統(tǒng)

圖中方框內(nèi)有6輛紅色標(biāo)記的車輛在同一地區(qū)周圍出現(xiàn)，將在兒童節(jié)兒童聚集區(qū)執(zhí)行救護(hù)防備任務(wù)凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。以色列是這樣，美國等西方發(fā)達(dá)國家也是如此。2013年4月15日14點50分，波士頓馬拉松爆炸案，造成3人死亡，260多人受傷，執(zhí)法機構(gòu)和緊急醫(yī)療服務(wù)(emergency medical service，EMS)人員迅速集結(jié)到達(dá)現(xiàn)場。在幾分鐘內(nèi)，救護(hù)車將接收到的嚴(yán)重致命傷傷員轉(zhuǎn)送至最近的醫(yī)院。事發(fā)時，現(xiàn)場已經(jīng)部署了大量警力、安全人員及醫(yī)療急救人員。對此事件Lancet評述如下：“這些嫻熟的預(yù)案無疑為最大程度地降低傷亡做出了巨大貢獻(xiàn)”[4]，當(dāng)然這些預(yù)案不僅僅包括事發(fā)時的防控措施，還包括整個救治過程中的應(yīng)急響應(yīng)，才使這次爆炸導(dǎo)致的病死率降低至1%。又如2015年2月21日凌晨迪拜的大火事件，一棟高達(dá)336 m的公寓樓突發(fā)火災(zāi)，蔓延至多個樓層，火情在持續(xù)大約3 h后被撲滅，令人驚訝的是，最終統(tǒng)計結(jié)果顯示，容納有2000人的大樓發(fā)生火災(zāi)，居然“零傷亡”。不禁聯(lián)想起1994年新疆克拉瑪依大火事件，火災(zāi)造成325人死亡，132人受傷的慘劇，死者中288人是學(xué)生，另外37人包括老師、家長和工作人員。據(jù)文獻(xiàn)[5]顯示，人均GDP達(dá)到1000～3000美元時,往往是各類公共安全事件的高發(fā)期，而我國正處于經(jīng)濟持續(xù)高速增長、城市化進(jìn)程加速發(fā)展時期,近年來頻發(fā)的各類安全事故也印證了這一經(jīng)驗數(shù)據(jù)。因此，國家和政府層面需要認(rèn)真思考和對待目前國家的公共安全形勢，因地制宜制定各類應(yīng)急預(yù)案，腳踏實地進(jìn)行評估、審核。

3 國家對公共安全事件的防控物資儲備欠缺

不管是哪種公共安全事件，其防控均需要大量的物資儲備和科學(xué)、可持續(xù)的管理，防控的目的是保證公民的生命財產(chǎn)安全，生命始終放在第一位，因此，醫(yī)療系統(tǒng)在此過程中顯得尤為重要。然而，縱觀中國各醫(yī)療機構(gòu)，很少有醫(yī)院能清楚地認(rèn)識到自身的救治能力，或已經(jīng)根據(jù)自身的救治能力，完善了應(yīng)急物資的儲備及管理工作。應(yīng)急物資的儲備需要國家和政府的大力支持，尤其是資金的注入。一線城市公共安全事件的應(yīng)對能力相對較強，這與其醫(yī)療資源及資金投入有很大關(guān)系，但是對一些相對不發(fā)達(dá)的城市，日常急救設(shè)備尚相對落后和不足，尤其是應(yīng)對突發(fā)公共安全事件時。

圖1中有6輛在兒童聚集區(qū)待命的救護(hù)車，其中一輛為物資儲備車，其搭載了充足的醫(yī)療救援物資，包括急救包、擔(dān)架、簡易手術(shù)器械甚至防彈衣等(圖2)。以色列的醫(yī)院根據(jù)自身的救治能力配備救援物資，并進(jìn)行物資倉庫管理，每年政府會對這些物資進(jìn)行檢查和更新，另設(shè)有專門的倉庫保管員，以保證每種物資均處于待命狀態(tài)。對于醫(yī)療應(yīng)急物資的投入和使用，應(yīng)該納入國家級戰(zhàn)略高度。美國自“9·11”事件以來，逐漸加大了戰(zhàn)略物資的投入(表1)[5]，國家戰(zhàn)略儲備所提供的物資包括：藥材、制劑、設(shè)備、儀器、生化疫苗等，范圍廣、品種全、數(shù)量足，為各種國家公共安全事件提供了充足的醫(yī)療物資保障。

中國國家物資儲備局自1953年1月29日成立以來，取得了輝煌成績，但是時代在變遷，社會在發(fā)展，任務(wù)也因而更加艱巨，因此，完善中國的應(yīng)急物資儲備對于國計民生和國防具有重要戰(zhàn)略意義。

圖2 以色列MDA物資儲備車內(nèi)部配置

表1 1999—2008年美國國家戰(zhàn)略儲備獲得經(jīng)費情況

4 群眾公共安全意識極其薄弱

在美國“9·11”事件和迪拜大火事件發(fā)生時，人群都沿著逃生通道有條不紊地快速撤離，但是縱觀中國踩踏事件、火災(zāi)事件的現(xiàn)場情形，可以用一個字概括，那就是“亂”。由于沒有類似經(jīng)歷或預(yù)先演練，極易引起場面失控，進(jìn)而導(dǎo)致更大的人員傷亡。因此，中國還應(yīng)不斷加強公共安全意識的教育和培訓(xùn)。

理性的公共安全意識是一種寶貴的精神財富，也是公共安全管理的基礎(chǔ)，公民公共安全意識的強弱直接關(guān)系到政府公共安全管理的效果。“意識形態(tài)決定上層建筑”，如果沒有強烈的公共安全意識，也不會有高效的公共安全防控行動。不論是在公共管理方面，還是公民公共安全意識方面，中國公眾的自救互救能力，相較于發(fā)達(dá)國家，都還很薄弱[6]。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)特別注重安全知識的宣傳教育。從幼兒時期就開始通過書本、網(wǎng)絡(luò)、影視、各類宣傳冊、模擬演習(xí)、自身參與等方式向青少年兒童灌輸安全知識，教他們在面對各種災(zāi)害時，如何進(jìn)行自我保護(hù)和應(yīng)對[7]。比如：日本將每年的9月1日設(shè)定為防災(zāi)日，每年的這一天，從國家層面到社區(qū)層面，都會舉行全民參與的災(zāi)害應(yīng)急演習(xí)。在日本，絕大多數(shù)家庭都在家里存放了礦泉水、壓縮餅干、急救包等自救物品及設(shè)備，在災(zāi)難發(fā)生時可最大程度地提高其災(zāi)后生存率。再如：以色列的MDA救護(hù)中心負(fù)責(zé)其周圍社區(qū)群眾的日常急救及培訓(xùn)，并且定期舉辦培訓(xùn)班，爭取百分之百的培訓(xùn)率。

2015年2月22日14時42分，新疆塔城地區(qū)沙灣縣東灣鎮(zhèn)(N44.1°、E85.7°)發(fā)生里氏5.0級地震，震源深度4000 m，距沙灣縣縣城24 km，沙灣縣城地震感強烈，烏魯木齊市、昌吉州、石河子市等地均有震感，但未造成人員傷亡。地震發(fā)生后，很多群眾都逃到了大街上，這說明民眾具備一定的逃生意識，但是數(shù)次突發(fā)災(zāi)害事件，很少有人手里拿著逃生、自救物品和設(shè)備的。李新輝等[8]曾經(jīng)對兵團(tuán)全科醫(yī)師和社區(qū)護(hù)士崗位培訓(xùn)班的200名學(xué)員進(jìn)行問卷調(diào)查,調(diào)查內(nèi)容包括對災(zāi)難的認(rèn)知及災(zāi)前準(zhǔn)備。調(diào)查結(jié)果顯示，防災(zāi)準(zhǔn)備方面，家庭成員都知道火災(zāi)逃生路徑的家庭占54.0%，家中儲備了3 d用量的食物和瓶裝水的分別占22.8%和28.6%，43.4%的家庭備有急救箱等設(shè)備。緊急逃生時所攜帶物品前3位的是食物、水和藥物(88.9%),手機(86.2%),銀行存折和值錢的東西(82.5%)。從該項調(diào)查可以看出，民眾對逃生攜帶自救物品有一定的知曉率，但是付諸行動的卻很少。這反映出大眾心理的公共安全意識仍較淺薄，亟需強化，而意識的強化需要實實在在的行動，希望最高衛(wèi)生行政部門能夠給予足夠的重視，通過演練、培訓(xùn)強化公共安全意識，避免血的教訓(xùn)。

國家公共安全的防控是一項重大課題，中國經(jīng)歷了長時間和平時期的發(fā)展，因此，在公共安全防控方面的缺陷也逐漸顯現(xiàn)出來。作為普通大眾的一員，筆者感到中國政府正在努力改變目前公共安全的防控現(xiàn)狀，積極尋求合作和發(fā)展，已經(jīng)將國家公共安全的建設(shè)提到了戰(zhàn)略發(fā)展的高度，同時更加重視公共安全科技平臺的建設(shè)，2012年國家印發(fā)了公共安全科技發(fā)展“十二五”專項規(guī)劃的通知，明確指出加強科技在提高中國公共安全防控中的重要作用和發(fā)展方向。

筆者認(rèn)為，其他國家的防控體系建設(shè)不一定適合中國國情，因此，在借鑒他國經(jīng)驗時需“吸其精華，去其糟粕”，建設(shè)中國特色的國家公共安全事件防控體系。

(1)國家層面：可借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，成立專業(yè)的國家公共安全事件防范委員會，根據(jù)安全事件的不同，設(shè)置不同的分委員會，并根據(jù)中國公共安全事件的特點，制定相應(yīng)的政策法規(guī)和預(yù)案，遵循由上而下的原則，敦促地方委員會的公共安全事件防范體系建設(shè)及落實情況。

(2)地方層面：地方政府應(yīng)認(rèn)真貫徹和落實最高衛(wèi)生行政部門制定國家公共安全事件防范的政策及指導(dǎo)方針；組織廣大人民群眾培訓(xùn)和學(xué)習(xí)公共安全事件防范策略，強化大眾的防范意識。國家定期對地方政策落實情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，查漏補缺，使中國在和平時期的公共安全事件防范體系更加完善。

[1] 夏保成，張平吾.公共安全管理概論[M].北京：當(dāng)代中國出版社，2011：155.

[2] 中國政府網(wǎng).中共中央政治局研究決定中央國家安全委員會設(shè)置 [EB/OL].(2014-01-24)[2015-02-26].http://www.gov.cn/ldhd/2014-01/24/content_257501 1.htm.

[3] 安紅昌,顏 輝,劉麗紅.中美公共安全管理比較[J].中國安全科學(xué)學(xué)報,2007,17(10):81-84.

[4] Lancet editorial.Boston’s first-in-class first response[J].Lancet, 2013,381(9876):1432.

[5] 于雙平,姜曉舜,王松俊,等.美國的災(zāi)害救援應(yīng)急醫(yī)療物資國家戰(zhàn)略儲備[J].中國急救復(fù)蘇與災(zāi)害醫(yī)學(xué)雜志,2008,3(4):228-238.

[6] 趙維良.發(fā)達(dá)國家公共安全意識培養(yǎng)及借鑒[J].黨政干部學(xué)刊,2012(2):72-74.

[7] David R, Samuel B, Raymond B.Public participation in natural hazard mitigation policy formation: Challenges for comprehensive planning [J].Environ Technol, 2003,46(5):733-754.

[8] 李新輝,楊京楠,喬麗娟,等.兵團(tuán)社區(qū)醫(yī)護(hù)人員災(zāi)難認(rèn)知及家庭防災(zāi)準(zhǔn)備現(xiàn)狀調(diào)查分析[J].中國社會醫(yī)學(xué)雜志,2012,29(2):137-139.

(2015-01-26收稿 2015-02-28修回)

(責(zé)任編輯 羅發(fā)菊)

Elementary analysis on the vulnerability of prevention and control measures taken for public security in China

ZHANGHongwei1,MeirOren2,andPENGXinyu1.

1.DepartmentofGeneralSurgery,FirstAffiliatedHospital,SchoolofMedicine,ShiheziUniversity,XinjiangUygurAutonomousRegion,Shihezi832008,China; 2.HillelYaffeMedicalCenter,Hadera38100,Israel

PENGXinyu,E-mail:pengxinyu2000@sina.com;MEIROren，E-mail：oren@hy.health.gov.il

At present, there are vulnerable sides of prevention and control measures taken for public security in China, which mainly display in the imperfect prevention and control system construction, inadequate national input, lack of daily management, weak public awareness, etc. Combining with some practical public security cases and public security prevention and control of the status quo at home and abroad, the author discussed the vulnerability of public security prevention and control measures.

public security prevention and control；vulnerability；international experience

10.13919/j.issn.2095-6274.2015.04.001

張宏偉，博士研究生在讀，主治醫(yī)師， E-mail:zhw0108@163.com

1.832008，新疆維吾爾自治區(qū)石河子大學(xué)醫(yī)學(xué)院第一附屬醫(yī)院普外科；2.38100 Hadera, Hillel Yaffe Medical Center

彭心宇，E-mail：pengxinyu2000@sina.com; Meir Oren，E-mail：oren@hy.health.gov.il

R826.6；R459.4；R459.6