還債風(fēng)險在未來會疊加

“債務(wù)置換將舊債變成新債，對地方政府、商業(yè)銀行和市場來說，都是一個利好。”國家稅務(wù)總局前副局長、聯(lián)辦財經(jīng)研究院院長許善達在接受《中國新聞周刊》專訪時說。但他同時指出，“債務(wù)置換只是將貸款展期，終歸是要還的，到時再加上新增的債務(wù)，真正的風(fēng)險或?qū)⒃趲啄旰蟪霈F(xiàn)?！?/p>

據(jù)中國債券信息網(wǎng)公布的信息，從5月18日江蘇省通過公開方式完成了首批地方政府債券發(fā)行以來，截至7月3日，新疆、湖北、廣西等24個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）陸續(xù)公開發(fā)行了地方政府債券，從發(fā)行結(jié)果來看，市場反應(yīng)良好。

許善達長期從事宏觀經(jīng)濟、金融、財政、稅收理論研究，尤其關(guān)注地方政府債務(wù)問題。他在國家稅務(wù)總局工作多年，曾擔任國家稅務(wù)總局副局長。

將隱性的債變成顯性的債

中國新聞周刊：近日發(fā)布的審計工作報告顯示，審計署通過對重點地區(qū)的抽查發(fā)現(xiàn)，2014年底政府負償還責任債務(wù)余額比2013年6月底增加了46%。為何在近年不斷規(guī)范地方債的背景下，地方債不降反升？

許善達：（地方債）增長是正常的。一方面，上次審計署對全國地方債的審計只是到2013年6月底，但此后一直到2014年年底，這一年半的時間里，還有新的地方債出現(xiàn)。

另一方面，原來部分地方政府對于什么是地方債沒有明確的標準，又因為種種考慮，向上報的時候有所保留。

新預(yù)算法取消了各地融資平臺，對新增地方債進行了明確和規(guī)范，存量債務(wù)通過置換政府債券的方式消化，這樣一來，地方政府對地方債的界定有了明確的標準，又希望通過置換方式減輕還債壓力，往上報地方債數(shù)據(jù)的時候也就放開了口徑，這些都造成了地方債數(shù)量的增加。

中國新聞周刊：地方政府舉債本不合法，但這次新預(yù)算法卻開了個口子，又以置換債券方式處理存量債務(wù)，這是否是一種變相的“洗白”？

許善達：應(yīng)該說，新預(yù)算法讓地方債變得更加透明更加規(guī)范了。原來借債主體是各個地方融資平臺，盡管融資平臺的背后是地方政府，但表現(xiàn)在法律上是分散化的。新預(yù)算法通過置換債券的方式化解存量債務(wù)，將許多融資平臺欠債都還了，從法律上講，今后地方債的債務(wù)人只是地方各級政府，銀行拿的是省級政府的債券，省級政府是唯一的債務(wù)人。債務(wù)人數(shù)量減少了，對債權(quán)人來說風(fēng)險也減小了。

所以現(xiàn)在的情況是，市縣政府欠省級政府的錢，省級政府欠市場的錢。由于省級政府背負了借債責任，就必須摸清全省政府債務(wù)的底數(shù)，由市縣一級一級往上報，再一級一級審核，最后由財政部確定一個總的地方債規(guī)模再分給各省。

至于哪些債務(wù)該政府兜底，就由各級政府審核，因此，不需要審計署審計，地方政府自己就得計算有多少舊債要還，還需要多少新債沖抵舊債等。要是沒有預(yù)算法，沒有置換債券的方式，地方政府沒有法律要求和責任，也沒有動力，他們就根本不可能弄清楚自己有多少債務(wù)，也不想弄清楚。

如今新預(yù)算法將地方債納入法律框架下，對新債予以規(guī)范，對舊債都予以置換，這就讓地方債從不透明變透明了，從隱性的債變成顯性的債，更有利于監(jiān)督。這也充分體現(xiàn)了財政約束強化的作用，是一個巨大的制度進步。

從長遠看，還得讓市場決定

中國新聞周刊：最近一個多月以來，地方政府發(fā)債勢頭迅猛，多個省市已公開發(fā)行政府債券，中央也下達了第二批置換債券額度1萬億，你如何看待當前的地方債市場？

許善達：實際上，現(xiàn)在的地方債發(fā)行并沒有完全的市場化。首先，省級政府要發(fā)債，需要有個評級機構(gòu)對相關(guān)信息和數(shù)據(jù)進行評級。評級和利率之間有著密切聯(lián)系，如果級別高，利率就低，如果級別低，利率就高。

但現(xiàn)在我們看到的是，幾乎所有的省級政府信用評級都差不多，東部地區(qū)和西部地區(qū)，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)都一樣，這樣符合實際嗎？怎么能體現(xiàn)省與省在還債能力上的差異？

現(xiàn)在是開始階段，大家并沒有過于追究評級這個問題，反正是省級政府發(fā)債，沖著省級政府的信用，就買了。

其次，按照3A的發(fā)債級別，各省的利率大概在4%左右，這樣低的利率，如果單靠市場，是不可能發(fā)出去的，但省級政府卻發(fā)得出去。為什么？因為從法律上講，買的是省級政府的債券，還不上就找省級政府要錢，而省級政府則可以在全省范圍內(nèi)調(diào)節(jié)資金，對債權(quán)人來講，風(fēng)險減少了。

從短期來看，這樣的發(fā)債方式的確有利好，但以后一定會出現(xiàn)有些還債能力低的省級政府還不上債的問題。

因此，從長遠看，還得讓市場決定，真正對省級政府進行評級，按照不同的評級制定不同的利率，只有這樣，對于還債能力較低的政府來說，才能造成一定的壓力，從而約束政府投資行為，倒逼政府提升財政收入能力。

實際上，市場已經(jīng)進行過一次選擇。江蘇省作為2013年地方債自發(fā)代還、2014年地方債自發(fā)自還試點省份，債券發(fā)行基礎(chǔ)相對較好，今年地方債發(fā)行額度也較大，原定于4月23日發(fā)行首批債券，結(jié)果市場反應(yīng)平平，不得不推遲發(fā)債。鑒于此，財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》，明確2015年省級政府采用定向承銷方式發(fā)行一定額度地方債，用于置換部分存量債務(wù)。

聯(lián)辦財經(jīng)研究院院長許善達。 攝影/賀斌

定向承銷，說白了就是“誰的孩子誰抱走”，這種方式并不能說是市場化的結(jié)果，但在地方債發(fā)行之初，也只能不得已而為之。

中國新聞周刊：既然利率低，又是定向承銷，對于債權(quán)人來說，置換方式還有何優(yōu)勢？

許善達：說白了，就是商業(yè)銀行等債權(quán)人以4%的利率買回的地方政府債券，可以抵押給央行換取一定額度資金，再將這筆資金用于其他投資業(yè)務(wù)，獲得較高收益，這就增加了銀行的積極性。

因為即使沒有這個置換，按照現(xiàn)在融資平臺的亂象，可能一部分資金到期也是收不回來的，這樣就形成了壞賬和不良率，必須用一部分利潤沖抵，如果銀行利潤減少，可能會引發(fā)一系列問題，對市場不利。

現(xiàn)在這種方式，雖然利率降低了，減少了利潤，但可以對沖兩個利率的差，減少銀行的損失。

對于省級政府來說，一方面，馬上到期的債務(wù)通過置換的方式，延后了還款期限，緩解了眼前的還債壓力。另一方面，暫時可能還不上的債務(wù)通過置換進行展期，政府沒有違約，信用不受影響。

從市場來看，央行通過將地方政府債券質(zhì)押的方式，釋放了大量資金，增強了市場的流動性，為企業(yè)提供了一個好的融資環(huán)境。

應(yīng)對今后的風(fēng)險做預(yù)案

中國新聞周刊：盡管眼前是利好，但總有債券到期那天，未來是否會有風(fēng)險？

許善達：風(fēng)險肯定會有。江蘇省曾經(jīng)計算過，通過發(fā)債，還債時間平均延遲到6年半以后，這就為還債爭取了時間?？赡苡行┦》萃ㄟ^發(fā)展地方經(jīng)濟，提高財政收入水平，還債能力大大提高。

但全國這么多省份，總會有經(jīng)濟發(fā)展沒那么快，財政收入不高，仍然無法還債的省份出現(xiàn)，而且那時到期債務(wù)和新增債務(wù)疊加在一起，還債壓力會更大。

面對這種情況，可能會有兩種解決方式，一是繼續(xù)展期。但那時候可能對政府的評級會變得嚴格，這樣的省份評級不會太高，利率就會增加，債券就會賣不出去。二是由上一級政府承擔。政府的債務(wù)最終還得由政府還，省級政府的債務(wù)可能就由中央政府承擔。

所以，盡管現(xiàn)在地方政府還債壓力減輕了，仍要對今后的風(fēng)險做個預(yù)案，應(yīng)該由專門的部門對每個政府置換的債務(wù)和新發(fā)債務(wù)進行統(tǒng)計分析，從而進行戰(zhàn)略上的考慮，否則等事到臨頭就來不及了。

中國新聞周刊：按你說的情形，如果到期仍還不上，繼續(xù)展期，債券也賣不出去，這時候，地方政府該怎么辦？

許善達：那時候就得倒逼著政府約束投資行為了。省級還不上就找市縣，市縣要是也還不上，今后再借債投資可能就無法通過審批。

同時，新預(yù)算法也規(guī)定新增舉債必須由人大審批。這對政府行為也是一種約束。因為從政府角度，考慮更多的是經(jīng)濟增長和就業(yè)等指標，而人大則會考慮一些決策中的負面因素，比如環(huán)保等。

因此，未來新增舉債項目將受到同級人大和省級政府的雙重審批，這對于約束整個政府行為，提高決策水平，避免投資風(fēng)險和泛濫，將是非常大的進步。