日前發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的意見》（以下簡稱《意見》）指出：“我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，勞動關(guān)系的主體及其利益訴求越來越多元化，勞動關(guān)系矛盾已進(jìn)入凸顯期和多發(fā)期，勞動爭議案件居高不下，有的地方拖欠農(nóng)民工工資等損害職工利益的現(xiàn)象仍較突出，集體停工和群體性事件時有發(fā)生，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的任務(wù)艱巨繁重?！本科湓蚴嵌喾矫娴?，其中，勞動爭議處理機(jī)制的不完善導(dǎo)致勞動者權(quán)益救濟(jì)不暢乃重要原因之一。因此，創(chuàng)新、完善我國勞動爭議處理制度，對構(gòu)建和諧勞動關(guān)系、和諧社會意義重大。

不斷取得進(jìn)展

“勞動關(guān)系是生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，是最基本、最重要的社會關(guān)系之一。勞動關(guān)系是否和諧，事關(guān)廣大職工和企業(yè)的切身利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧?！睘榇耍h和國家高度重視構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，通過勞動立法，明確勞動者的權(quán)利，并建立了相應(yīng)的權(quán)利保障機(jī)制，化解矛盾。

我國勞動爭議處理制度可概括為和解、調(diào)解、仲裁和訴訟四個程序，其最早可追溯至1949年由黨中央公布的《勞動爭議解決程序的暫行規(guī)定》。經(jīng)過多次立法完善，在以下方面不斷取得進(jìn)展，從而建立了以2007年全國人大常委會通過的《勞動爭議調(diào)解仲裁法》為核心的“一調(diào)一裁兩審”、“強(qiáng)制仲裁”、“有限的一裁終局”的勞動爭議處理機(jī)制。

建立了較為完善的爭議處理組織及其人員隊(duì)伍。一是增加了調(diào)解組織類型，明確了調(diào)解組織的職責(zé)和調(diào)解員的資格條件。二是明確了仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置和仲裁員的職責(zé)。勞動爭議仲裁委員會不按行政區(qū)劃層層設(shè)立，由省、自治區(qū)人民政府按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局和適應(yīng)實(shí)際需要的原則設(shè)立，且強(qiáng)化仲裁委員會的中立性，由行政機(jī)關(guān)代表、工會代表、用人單位代表按照三方原則建立。各地都在此基礎(chǔ)上完善勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)的建設(shè)，相繼設(shè)立勞動爭議仲裁院。

建立了較為規(guī)范的爭議處理程序。一方面，勞動爭議處理涉及的和解、調(diào)解、仲裁和訴訟的程序規(guī)則日趨完善。其中，為了規(guī)范企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解程序，提高企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會運(yùn)行的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，人力資源和社會保障部專門頒布了《企業(yè)勞動爭議協(xié)商調(diào)解規(guī)定》。另一方面，勞動爭議處理程序之間的銜接日益緊密，形成了體系化的爭議處理機(jī)制，尤其是仲裁和訴訟的銜接。最高人民法院先后通過了四個關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的司法解釋，其中大量涉及仲裁與訴訟的銜接問題，包括訴訟主體資格的認(rèn)定、仲裁裁決的執(zhí)行、訴訟管轄等。

建立了與勞動法傾斜保護(hù)勞動者價值理念相適應(yīng)的程序性規(guī)則。由于勞動者與用人單位之間地位的不平等，因此，勞動法基于實(shí)質(zhì)平等確立了傾斜保護(hù)勞動者的價值理念。一是有限的“一裁終局”程序。因?yàn)椤秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》頒布實(shí)施之前，諸多用人單位濫用程序權(quán)力，拖延勞動爭議處理時間，增加勞動者權(quán)利救濟(jì)的成本，從而影響勞動者尋求權(quán)利救濟(jì)的積極性，因此，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第四十七條的規(guī)定，對于小額的勞動爭議和涉及國家強(qiáng)制性的勞動基準(zhǔn)的勞動爭議，除該法另有規(guī)定的外，用人單位不得提起訴訟，仲裁裁決為終局裁決。從而提高勞動爭議處理的效率，降低勞動者權(quán)利救濟(jì)的成本。二是舉證責(zé)任倒置規(guī)則。“誰主張誰舉證”是一般的舉證責(zé)任分配規(guī)則，但在勞動關(guān)系中，用人單位對勞動過程享有管理權(quán)，掌握著絕大多數(shù)證據(jù)材料，因此，為了平衡勞動者與用人單位的地位，勞動爭議仲裁和訴訟過程中較多地采用舉證責(zé)任倒置，即與爭議事項(xiàng)有關(guān)的證據(jù)屬于用人單位掌握管理的，用人單位應(yīng)當(dāng)提供;用人單位不提供的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。

尚存問題亦多

我國勞動爭議處理制度立法雖然不斷取得進(jìn)展，但仍存在以下不足，有待進(jìn)一步完善。

調(diào)解組織缺乏中立性，調(diào)解效率不高。我國勞動爭議處理強(qiáng)調(diào)調(diào)解優(yōu)先，因此，實(shí)踐中將調(diào)解貫穿在爭議處理的整個過程。然而，一方面，企業(yè)內(nèi)的勞動爭議調(diào)解委員會缺乏中立性。企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解委員會的設(shè)立受制于企業(yè)，即企業(yè)享有是否設(shè)立勞動爭議調(diào)解委員會的決定權(quán);企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的構(gòu)成受制于企業(yè)，其中，因企業(yè)工會組織缺乏足夠獨(dú)立性，使得企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會中的工會代表不能完全代表職工利益;企業(yè)勞動爭議委員會的運(yùn)行受制于企業(yè)，如企業(yè)勞動爭議委員會的辦公場所、經(jīng)費(fèi)等來自企業(yè);企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的工會代表和職工代表的勞動關(guān)系受制于企業(yè)，工會代表和職工代表并不因履行調(diào)解職責(zé)、維護(hù)勞動者權(quán)益，而享有解雇保護(hù)權(quán)。另一方面，調(diào)解泛化，多次、重復(fù)調(diào)解，甚至利用公權(quán)力強(qiáng)制當(dāng)事人接受調(diào)解，削弱調(diào)解公信力，降低調(diào)解效率。目前調(diào)解貫穿勞動爭議處理的全過程，包括企業(yè)內(nèi)調(diào)解、仲裁立案申請前調(diào)解、仲裁開庭前調(diào)解、仲裁庭審中調(diào)解、起訴立案調(diào)解、訴訟中調(diào)解等，甚至仲裁機(jī)構(gòu)、法院和所在地區(qū)的總工會建立聯(lián)動機(jī)制，將申請立案的勞動爭議案件強(qiáng)行交付地區(qū)總工會調(diào)解，導(dǎo)致調(diào)解結(jié)案率不斷下降。

強(qiáng)制仲裁、裁審銜接不足，導(dǎo)致仲裁缺乏監(jiān)督，延長爭議處理期限。強(qiáng)制仲裁設(shè)置的目的在于：一是通過強(qiáng)制仲裁過濾勞動爭議案件，減輕法院的審判壓力;二是因?yàn)橹俨闷谙薷?、程序更加快捷，提高勞動者?quán)利救濟(jì)的效率。然而，實(shí)踐中強(qiáng)制仲裁可能因種種原因背離其制度設(shè)置的初衷，其原因在于強(qiáng)制仲裁在某種程度上，間接突破現(xiàn)行“兩審終審”，延長了勞動爭議處理期限，增加勞動者權(quán)利救濟(jì)成本。尤其是考慮勞動爭議仲裁裁決后，不服仲裁裁決的比例，以及一審判決后，上訴的比例都居于較高的水平，強(qiáng)制仲裁可能不僅未達(dá)到提高爭議處理效率的目的，反而可能延長爭議處理期限。隨著勞動爭議訴訟化傾向的發(fā)展，大量的勞動爭議案件進(jìn)入訴訟程序，使得現(xiàn)行體制不僅未能體現(xiàn)出當(dāng)初設(shè)想的及時性，反而延長了處理周期。此外，仲裁和訴訟雖然各自獨(dú)立，但彼此關(guān)聯(lián)，然而，目前裁審之間在舉證和時效等方面仍然脫節(jié)。由于仲裁機(jī)構(gòu)和法院之間并無監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，法院在審判過程中不僅不會參考仲裁中的事實(shí)認(rèn)定和法律適用，也不會對仲裁裁決中事實(shí)認(rèn)定和法律適用的錯誤作出評判，甚至法院判決在事實(shí)認(rèn)定、法律適用和裁判結(jié)果方面與仲裁裁決存在較大差別，增加了程序的不穩(wěn)定性，削弱了司法權(quán)威。

勞動爭議仲裁和訴訟的受案范圍仍有待擴(kuò)大。目前《勞動爭議調(diào)解仲裁法》和相關(guān)司法解釋所確定的勞動爭議仲裁和訴訟的受案范圍以個體勞動爭議為主，集體勞動爭議未完全納入受案范圍。近年，因?yàn)榧w勞動爭議成為社會關(guān)注焦點(diǎn)，而現(xiàn)行勞動爭議處理程序卻對此無能為力，間接導(dǎo)致大量的集體勞動爭議法外運(yùn)行，無法納入法制處理的框架，進(jìn)而演變成為群體性事件，影響社會穩(wěn)定。另外，大量“隱性勞動關(guān)系”引發(fā)爭議未納入爭議處理的受案范圍。所謂隱性的勞動關(guān)系是指勞動者與用人單位之間的從屬性勞動關(guān)系與其他法律關(guān)系相互交織，導(dǎo)致其勞動關(guān)系的從屬性特征較為模糊，如以業(yè)務(wù)外包方式掩蓋勞動關(guān)系等，而對于隱性勞動關(guān)系引發(fā)的爭議，目前多未納入勞動爭議處理程序，而是作為勞務(wù)關(guān)系等予以處理。

亟待完善制度

《意見》是對新的歷史條件下構(gòu)建中國特色和諧勞動關(guān)系的頂層設(shè)計和總體部署，是指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個時期構(gòu)建和諧勞動關(guān)系工作的綱領(lǐng)性文件，它指出：“各級黨委和政府要從奪取中國特色社會主義新勝利的全局和戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的重大意義，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，把構(gòu)建和諧勞動關(guān)系作為一項(xiàng)緊迫任務(wù)，擺在更加突出的位置，采取有力措施抓實(shí)抓好。”勞動爭議處理制度的目標(biāo)在于化解勞動關(guān)系雙方矛盾，我們要完善我國勞動爭議處理制度，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧。

堅(jiān)持預(yù)防為主，從源頭上化解勞動爭議。勞動爭議處理制度的目標(biāo)在于化解勞動關(guān)系雙方矛盾，而預(yù)防則是從源頭上減少爭議的最為重要方式。要強(qiáng)化宣傳，提高勞動關(guān)系雙方守法的意識，在思想意識、企業(yè)文化和社會氛圍三個層面為和諧勞動關(guān)系的樹立營造輿論氛圍;要強(qiáng)化獎懲制度的建設(shè)，引導(dǎo)用人單位在內(nèi)部構(gòu)建和諧勞動關(guān)系;要強(qiáng)化企業(yè)工會的建設(shè)，通過集體協(xié)商等完善企業(yè)內(nèi)部勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，使得勞動關(guān)系雙方分歧能夠在內(nèi)部有效化解，避免分歧升級、外部化。

強(qiáng)化調(diào)解的中立性，提高調(diào)解的公信力和效率。通過政策引導(dǎo)和扶持，加強(qiáng)調(diào)解工作的社會化和專業(yè)化，吸引具有社會影響的專業(yè)人員擔(dān)任調(diào)解員，并且通過培訓(xùn)提高調(diào)解員的知識水平和調(diào)解能力，從而為勞動爭議的雙方當(dāng)事人申請調(diào)解提供更多、更值得信賴的調(diào)解員人選，增加調(diào)解的公信力和專業(yè)性;增強(qiáng)企業(yè)工會組織的獨(dú)立性，使得企業(yè)工會能夠真正維護(hù)勞動者權(quán)益，通過工會團(tuán)體的介入，平衡用人單位強(qiáng)勢地位，建立勞動關(guān)系的平衡機(jī)制，進(jìn)而在勞動關(guān)系的運(yùn)行階段就逐步強(qiáng)化勞動者對企業(yè)工會以及調(diào)解機(jī)制的信任，為爭議處理階段發(fā)揮調(diào)解的作用奠定基礎(chǔ);完善勞動爭議調(diào)解規(guī)則，通過規(guī)則完善強(qiáng)化勞動爭議調(diào)解運(yùn)行的可預(yù)期性，避免調(diào)解的隨意性對其公信力的破壞。

采取“或裁或?qū)彙⒏髯越K局”模式，理順勞動爭議處理機(jī)制。為了提高勞動爭議處理的效率，可采用“或裁或?qū)?、各自終局”的模式，優(yōu)化我國勞動爭議處理制度。 “或裁或?qū)彙⒏髯越K局”的模式符合仲裁自愿的原則，由勞動爭議雙方當(dāng)事人在訂立勞動合同之時，或者在勞動爭議發(fā)生后，協(xié)商一致，將爭議提交勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁組織按照中立性原則設(shè)立，對勞動爭議作出終局性的裁決。如果當(dāng)事人雙方對于仲裁選擇無法達(dá)成一致，則應(yīng)按訴訟程序由法院按照“兩審終審”處理。 “或裁或?qū)?、各自終局”模式明確了仲裁和訴訟二者界限，避免二者銜接不順暢導(dǎo)致爭議處理期限延長，從而提高勞動爭議處理效率和司法權(quán)威，強(qiáng)化勞動者的權(quán)利救濟(jì)。

擴(kuò)大勞動爭議仲裁和訴訟的受案范圍，逐步將集體性勞動爭議納入勞動爭議處理程序。對于集體性的權(quán)利爭議，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)事人雙方的約定，按照“或裁或?qū)?、各自終局”的模式予以處理;對于集體性的利益爭議，即涉及勞動關(guān)系雙方當(dāng)事人的利益（如工資增長），且無有約束力的法律規(guī)定和合同約定為依據(jù)的爭議，應(yīng)根據(jù)爭議之情形，由當(dāng)事人雙方或一方申請，甚至行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制，將相關(guān)爭議納入行政調(diào)解和仲裁的處理范圍，避免雙方僵持，長期影響生產(chǎn)的繼續(xù)和社會穩(wěn)定。此外，基于勞動關(guān)系人身從屬性的實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，將隱性勞動關(guān)系引發(fā)的爭議納入勞動爭議案件受案范圍。

（作者：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授）

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