熊金才，曹 瓊

（汕頭大學(xué)，廣東 汕頭 515063）

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建立、運(yùn)行與發(fā)展需要健全的法律制度保障，包括立法保障、司法保障、執(zhí)法保障、守法保障以及政府行為的法律規(guī)范等。立法保障功能的實(shí)現(xiàn)有賴于公平、公正的頂層制度設(shè)計(jì)，科學(xué)的立法原則，正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦蚝屯晟频姆审w系。司法保障是解決社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)提供者、消費(fèi)者和監(jiān)管者各方權(quán)利義務(wù)糾紛的終極手段，為社會(huì)養(yǎng)老權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供底線救助。執(zhí)法保障是規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)各參與主體的行為，促使其依法行使權(quán)利、忠實(shí)履行義務(wù)的必要之公權(quán)干預(yù)，是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與績效必不可少的制度規(guī)范。守法保障是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系得以建立、運(yùn)行與發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)多層次參與主體的培育提供道德和觀念支撐。［1］政府行為法律規(guī)范，即政府行為法律化，為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)提供執(zhí)法效能保障和執(zhí)法程序保障，是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源合理、公平配置以及社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系有效運(yùn)行的保證。工業(yè)化國家社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化的實(shí)踐表明，法律保障有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)制度設(shè)計(jì)的公平與公正，有助于培育社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的多層次參與主體，有助于明晰個(gè)人、家庭、國家和社會(huì)的權(quán)責(zé)關(guān)系，有助于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和績效，并促進(jìn)養(yǎng)老社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化，最終實(shí)現(xiàn)老年福利的最大化。因?yàn)椤懊恳环N福利制度都是意識形態(tài)沖突并最終出現(xiàn)制度化的主流意識形態(tài)后的產(chǎn)物。”

一、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化進(jìn)程的影響因素

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律制度規(guī)范涉及國家、社會(huì)與家庭養(yǎng)老責(zé)任的分擔(dān)和社會(huì)公共資源的配置，其價(jià)值追求是彌補(bǔ)制度性社會(huì)分化和減少制度不公所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和貧富差距等社會(huì)不平等，促成社會(huì)政策的社會(huì)整合和社會(huì)團(tuán)結(jié)功能的實(shí)現(xiàn)。［2］這一功能的實(shí)現(xiàn)需要國家將養(yǎng)老社會(huì)化經(jīng)由國家福利制度將其制度化，如通過立法設(shè)定社會(huì)養(yǎng)老各相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)從而為養(yǎng)老社會(huì)化提供剛性法律保障，通過司法為社會(huì)養(yǎng)老權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供底線救濟(jì)，通過執(zhí)法提升社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和績效，通過規(guī)范政府行為保證社會(huì)養(yǎng)老資源的公平合理配置等。由此，養(yǎng)老社會(huì)化的進(jìn)程必然推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化，而社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化有助于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展。

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化進(jìn)程與養(yǎng)老社會(huì)化的進(jìn)程基本一致，即養(yǎng)老社會(huì)化的程度越高，其法律化的程度也越高，反之亦然。從社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化進(jìn)程的歷史局限性看，在自然經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的機(jī)械團(tuán)結(jié)親密型傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)，①法國法社會(huì)學(xué)家埃米爾·迪爾凱姆（Emile Durkheim，1858—1917）根據(jù)社會(huì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)把將人類社會(huì)分為機(jī)械團(tuán)結(jié)型社會(huì)和分工協(xié)作型社會(huì)。前者是以社會(huì)集體意識所維持的社會(huì)團(tuán)結(jié)，后者是以社會(huì)分工所維系的有機(jī)協(xié)作型社會(huì)。商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，社會(huì)分工少而簡單，城鎮(zhèn)化程度低，人口流動(dòng)小，社會(huì)各部門、各地域之間的互動(dòng)關(guān)系不密切、相互依賴程度低，居家養(yǎng)老是傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)的核心乃至唯一養(yǎng)老模式，養(yǎng)老社會(huì)化的程度低。贍養(yǎng)責(zé)任感主要源于血緣關(guān)系、鄰里關(guān)系以及宗教慈善，老人生存救助與老年福利供給的主體是家庭、家族、社區(qū)和慈善組織，贍養(yǎng)的行為規(guī)范是倫理、道德、習(xí)俗等非法律控制手段。如傳統(tǒng)中國的“養(yǎng)兒防老”“親族協(xié)力”和“相鄰互濟(jì)”、早期西方社會(huì)的親屬責(zé)任、社會(huì)互濟(jì)與慈善救濟(jì)等，國家在老人救助與老年福利供給中整體上處于無責(zé)任或有限責(zé)任狀態(tài)，養(yǎng)老權(quán)的法律保障與國家責(zé)任缺失。［3］

從社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化進(jìn)程的物質(zhì)制約性看，養(yǎng)老社會(huì)化是工業(yè)化的產(chǎn)物。［4］養(yǎng)老社會(huì)化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程總體上是正向相關(guān)關(guān)系，即工業(yè)化程度越高，養(yǎng)老社會(huì)化的程度越高；工業(yè)化程度越低，養(yǎng)老社會(huì)化的程度越低，由此決定社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化進(jìn)程存在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家間的差異。②工業(yè)化進(jìn)程改變了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)，加劇了社會(huì)分層與分化，削弱了家庭以及家族對老人生存救助與老年福利供給的能力，由此推進(jìn)養(yǎng)老社會(huì)化的進(jìn)程。在以市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)松散型商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)，工業(yè)化進(jìn)程改變了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)，加劇了社會(huì)分層與分化，削弱了家庭以及家族對老人生存救助與老年福利供給的能力，［5］傳統(tǒng)家庭對家庭成員的保障功能趨向外移，代際贍養(yǎng)的倫理、道德約束在愈益廣泛的群體出現(xiàn)失范狀態(tài)。工業(yè)化進(jìn)程背景下社會(huì)類型的變遷促使國家采取更加積極的態(tài)度和更加有效的措施來構(gòu)建養(yǎng)老權(quán)家庭保障的社會(huì)對接機(jī)制，強(qiáng)化國家和社會(huì)在養(yǎng)老權(quán)保障過程中的責(zé)任承擔(dān)并通過法律制度保障彌補(bǔ)失范的道德倫理規(guī)范，由此推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化進(jìn)程。

從社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化進(jìn)程的文化差異看，社會(huì)保障制度受意識形態(tài)、政治體制、法治理念和價(jià)值觀念等文化傳統(tǒng)的影響。［6］意識形態(tài)的統(tǒng)一與分化、政府服務(wù)與管制功能的不同定位、法律與非法律控制手段的地位以及價(jià)值觀的單一與多元等均是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化進(jìn)程文化差異的影響因素。［7］不同文化背景下人們的生存環(huán)境與養(yǎng)老方式有別，對養(yǎng)老權(quán)的認(rèn)知不盡相同，對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求層次存在差異，相應(yīng)國家滿足老人需要的意愿、能力和方式有別，其對什么樣的老人需要幫助，何人、何時(shí)、以何種方式、為哪些老人、提供何種程度上的幫助等認(rèn)知不同并形成不同的養(yǎng)老模式，經(jīng)由國家福利制度將其制度化。如我國的以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展原則，瑞典的平等與合作原則，德國的社會(huì)國家原則，美國的多重責(zé)任原則，英國的國家責(zé)任與均等給付原則以及日本的普惠與社會(huì)參與原則等。［8］

二、發(fā)達(dá)國家社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化進(jìn)程

早期工業(yè)化國家的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化萌芽于1601年伊麗莎白濟(jì)貧法，成熟于1935年美國的社會(huì)保障法，迄今已歷經(jīng)四百余年的發(fā)展。各國基于本國實(shí)際，確立了不同的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展原則，通過分散式立法模式或?qū)ｉT立法模式或二者的結(jié)合，①社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的立法主要包括兩種模式：即分散式立法模式與專門立法模式。前者不是專門針對社會(huì)養(yǎng)老的單獨(dú)立法，而是將社會(huì)養(yǎng)老權(quán)保護(hù)的條款分散于相關(guān)法律中，絕大多數(shù)國家都采用了這種模式。后者是專門的社會(huì)養(yǎng)老權(quán)立法保障模式，其將養(yǎng)老社會(huì)化所涉及的主要方面單獨(dú)立法，如老年人保健法、老年人護(hù)理保險(xiǎn)法、老年人就業(yè)促進(jìn)法等。構(gòu)建了基本法、部門法與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在內(nèi)的較為完備的社會(huì)養(yǎng)老權(quán)法律制度保障體系，內(nèi)容覆蓋老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照護(hù)與精神贍養(yǎng)等各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)了由生存救助到安養(yǎng)福利、由“補(bǔ)缺”至“普惠”的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律制度保障研究的重心已經(jīng)從必要性論證及法律體系構(gòu)建轉(zhuǎn)變至法律制度保障的程序規(guī)范以及調(diào)整效果的評估。與此同時(shí)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律制度保障不斷具體和深化，如美國的政府購買社區(qū)服務(wù)制度以及養(yǎng)老醫(yī)療援助制度、英國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)志愿者制度、日本的生活照護(hù)收人認(rèn)定制度以及瑞典的健康保險(xiǎn)互助團(tuán)體制度等。②迄今多數(shù)國家構(gòu)建了較為完善的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律保障體系，如美國的《社區(qū)發(fā)展法》（1989）、英國的《社區(qū)照顧法令》（1990）、日本的《社會(huì)福利士及看護(hù)福利士法》（1987）及《護(hù)理社會(huì)保險(xiǎn)法》（2004）、丹麥的《生活援助法》（1973）與《家庭醫(yī)生制度》（1974）、瑞典的《社會(huì)福利與社會(huì)救助法》（1957）等。

英國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與運(yùn)行的立法保障大約經(jīng)歷了下述幾個(gè)歷史階段：第一，傳統(tǒng)慈善性立法時(shí)期。1601年《伊麗莎白濟(jì)貧法》標(biāo)志著英國傳統(tǒng)慈善立法的開始。該法將受救助者分為無助者、非自愿失業(yè)者及流浪者三類，［9］并依據(jù)受助者的需要分別提供院內(nèi)救濟(jì)或院外救濟(jì)。③院外救濟(jì)是指為那些能夠獨(dú)立生活的人在家里提供的救濟(jì)，包括經(jīng)濟(jì)幫助、醫(yī)療保險(xiǎn)及其他個(gè)人保健服務(wù)。院內(nèi)救濟(jì)包括救濟(jì)院、濟(jì)貧院和懲戒所。救濟(jì)院有床、食物及最低生活水平的身體保健，但除此之外什么也沒有；濟(jì)貧院是為非自愿失業(yè)者提供的通過勞動(dòng)使其基本生活得到滿足的場所；懲戒所是收留罪犯、流浪者及在濟(jì)貧院里違反規(guī)定的非自愿失業(yè)者的場所。其中，無助者是指對自己的困難無能為力的人，包括患病者、有嚴(yán)重的精神或生理缺陷者、殘疾人、孤兒及年老體弱者。根據(jù)該法規(guī)定，救助無家可歸的貧困者是教區(qū)或地方應(yīng)負(fù)的責(zé)任，即賑窮濟(jì)弱是地方教區(qū)的責(zé)任，地方的富人必須繳納濟(jì)貧稅，并有義務(wù)對不幸者給予救濟(jì)。第二，自由放任主義前期的立法階段。工業(yè)革命的不斷發(fā)展，自由放任思想對傳統(tǒng)的慈善救濟(jì)產(chǎn)生的沖擊愈益明顯。1817年和1832年英國兩度成立了濟(jì)貧法調(diào)查委員會(huì)，并于1834年頒布了濟(jì)貧法修正案。該修正案減少了院外救濟(jì)，降低了院內(nèi)救濟(jì)的水平。④接受院內(nèi)救濟(jì)的貧民必須住進(jìn)濟(jì)貧院或習(xí)藝所，接受社會(huì)救助者的生活，必須低于社會(huì)最低收入水平，即堅(jiān)持“次合格標(biāo)準(zhǔn)”（less eligibility）。第三，自由主義后期的立法階段。19世紀(jì)末、20世紀(jì)初英國開始了自由主義式的社會(huì)福利制度改革。如1908年《養(yǎng)老金法案》確立的養(yǎng)老金制度規(guī)定70歲以上的老年人每周可以領(lǐng)取5先令的養(yǎng)老金；1911年頒布的《國民保險(xiǎn)法》規(guī)定凡年收入在160英鎊以下的工人必須加入保險(xiǎn)，保險(xiǎn)費(fèi)由雇主、雇員和政府三方負(fù)擔(dān)；1926年的《寡婦孤兒及養(yǎng)老年金法》等均與社會(huì)養(yǎng)老保障密切相關(guān)。第四，福利國家立法階段。1942年貝弗里奇發(fā)表的社會(huì)保險(xiǎn)及有關(guān)服務(wù)報(bào)告的頒布，使英國形成了強(qiáng)制性和普遍性的福利保險(xiǎn)體系。自此，英國開始了“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌伊⒎?。?0］

第二次世界大戰(zhàn)后，英國相繼頒布了社會(huì)保障的五大立法，即1945年的《家庭補(bǔ)助法》、⑤該法規(guī)定對于有兩個(gè)或兩個(gè)以上兒童的家庭給予補(bǔ)助，以減少因子女眾多而發(fā)生的生活困難。1946年的《國民保險(xiǎn)法》⑥該法對養(yǎng)老金進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，建立均一費(fèi)率的國家養(yǎng)老金制，即雇員不論其收入多少，均按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，并按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)享受保險(xiǎn)待遇?！豆I(yè)傷害保險(xiǎn)法》、⑦工傷保險(xiǎn)的對象覆蓋所有雇員，但不包括自我雇傭者。工傷保險(xiǎn)費(fèi)由雇主、雇員和政府共同負(fù)擔(dān)。其中，政府需負(fù)擔(dān)為雇主和雇員繳納的保險(xiǎn)費(fèi)為總額的1/5。享受工傷待遇沒有具體的條件要求，主要包括暫時(shí)傷殘待遇和永久殘疾待遇。1948年的《國民健康服務(wù)法》⑧該法對全體國民建立起了一個(gè)綜合性的醫(yī)療服務(wù)，財(cái)源主要來自一般稅收而不是繳費(fèi)。NHS在創(chuàng)立伊始就確立了三項(xiàng)基本原則：滿足每一個(gè)人的需求；免費(fèi)提供服務(wù)；根據(jù)醫(yī)療需要而非患者的支付能力提供服務(wù)。這三項(xiàng)原則歷經(jīng)65年依然沿用至今，是英國醫(yī)療體系的重要基礎(chǔ)。在NHS體系下，凡是英國公民，包括在英國合法居住的外國人，都可以享受免費(fèi)的醫(yī)療服務(wù)。以及《國民救濟(jì)——————————法》。①主要任務(wù)是救助16歲以上、收入不夠最低生活水平者。符合條件者均可向國民救助委員會(huì)申請救助。國民救濟(jì)的所有經(jīng)費(fèi)均由國庫支付。上述五部法律共同構(gòu)筑了英國福利國家的法律保障體系。1961年英國實(shí)行與工資掛鉤的累進(jìn)繳費(fèi)制度，以補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)較低的均一費(fèi)率的國家養(yǎng)老金制。1966年《社會(huì)保障法》實(shí)施失業(yè)救濟(jì)、疾病給付與收入掛鉤的做法，改均一費(fèi)率為勞資雙方共同繳費(fèi)，同時(shí)還改變了國民救助的方式，實(shí)行補(bǔ)充給付制。自1975年起，英國推出了“與收入相關(guān)的養(yǎng)老金計(jì)劃”，為私人年金和職業(yè)年金的國民提供更多的選擇。1975年通過了《社會(huì)保障退休金法》，1982年通過了《社會(huì)保障和房屋津貼法》，1992年頒布了《社會(huì)保障繳款和津貼法》，1993年頒布了《退休金計(jì)劃法》。2013年，英國對養(yǎng)老金制度進(jìn)行數(shù)十年來規(guī)模最大的一次改革，即取消現(xiàn)有的基本養(yǎng)老金、輔助養(yǎng)老金等類別，將其合并為均一的政府養(yǎng)老金，每周144英鎊，但繳納國民保險(xiǎn)費(fèi)的年限必須達(dá)到35年，而不是現(xiàn)在的30年。新的養(yǎng)老金制度將從2017年4月開始實(shí)施。②新的方案只適用于2017年4月達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的人，目前已經(jīng)在領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的人將不受影響。政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前有1150萬人領(lǐng)取政府養(yǎng)老金。按計(jì)劃，領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的最低年齡將于2020年提高到66歲。

日本社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建立、運(yùn)行與發(fā)展不僅獲得政府引導(dǎo)、政策支持，還具備完備的剛性法律保障。1959年的《國民年金法》、1963年的《老人福利法》（1986、1989、1990年先后3次做了修訂）以及1982年的《老人保健法》共同構(gòu)筑了日本老人基本福利保障體系。在此法律框架下，日本不斷深化和細(xì)化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律、法規(guī)與政策，構(gòu)建了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)由需求到準(zhǔn)入、由服務(wù)提供到質(zhì)量評估、由養(yǎng)老金籌集供給到運(yùn)行管理等系統(tǒng)連貫的法律體系，其中包括1987年的《社會(huì)福利士和介護(hù)福利士法》、1989年的《推進(jìn)老年人保健福利10年戰(zhàn)略》和2000年的《老人介護(hù)保險(xiǎn)法》等。

表1 日本社會(huì)養(yǎng)老法律化進(jìn)程一覽表

美國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化進(jìn)程可以劃分為四個(gè)階段：第一階段：1797年至1935年社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化的孕育階段，也是國家無責(zé)任階段向有限責(zé)任階段的過渡期；第二階段：1935年到1950年的形成階段。1935年，美國社會(huì)保障法的頒布標(biāo)志著貧困救助的責(zé)任由地方組織、民間組織轉(zhuǎn)向聯(lián)邦政府；第三階段：1950年到1972年的擴(kuò)展階段，其間出臺了老年人法、醫(yī)療保險(xiǎn)法案、醫(yī)療救助法案并修訂了社會(huì)保障法；第四階段：1972年至今的漸進(jìn)完善階段，主要圍繞成本控制

展開，強(qiáng)化并肯定已經(jīng)實(shí)施的美國老年人福利政策，包括社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助；鼓勵(lì)老人獨(dú)立，促進(jìn)個(gè)人的安全保障；鼓勵(lì)個(gè)人對其長輩盡贍養(yǎng)義務(wù)；運(yùn)用老年人的智慧、經(jīng)驗(yàn)以及技能，將老年人視為重要的資源。［11］

表2 美國社會(huì)養(yǎng)老法律化進(jìn)程一覽表

德國是世界上第一個(gè)建立正式社會(huì)養(yǎng)老金制度的國家，其發(fā)展歷程可追溯至1889年俾斯麥時(shí)代的《傷殘及養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，迄今已建立起完備的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律保障機(jī)制，構(gòu)建了一個(gè)從國際公約到國內(nèi)立法、從基本法到部門法的多層次、多方位的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律保障體系。根據(jù)德國憲法，國際公法的一般規(guī)則是聯(lián)邦法律的組成部分，它們的地位優(yōu)于法律并直接創(chuàng)制聯(lián)邦境內(nèi)居民的權(quán)利和義務(wù)（基本法第25條）。因此，與養(yǎng)老有關(guān)的公約條款在德國具有法律效力：如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》第9、11、12條），①《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》第九條：本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)。第十一條第一款：本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。各締約國將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，并承認(rèn)為此而實(shí)行基于自愿同意的國際合作的重要性。第十二條第一款：本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)。歐洲社會(huì)憲章〔1999年生效〕第23條，②《歐洲社會(huì)憲章》第23條：每個(gè)老年人享有社會(huì)保障權(quán)。為保障老年人的社會(huì)保障權(quán)，締約國同意直接或與有關(guān)組織合作，采取適當(dāng)有效措施：（1）為老年人提供足夠的資源使之能夠體面生活，為老年人提供服務(wù)設(shè)施和服務(wù)信息，使老年人能夠（在身體、心理和智力方面）盡可能長久地作為社會(huì)的完整成員；（2）為老年人提供適合其需要和健康狀況的住宅（或相應(yīng)足夠的資助），提供必要的健康保健服務(wù)，使老年人能夠自由選擇生活方式，并在其熟悉的環(huán)境中過他們所希望的獨(dú)立生活；（3）保證生活在社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)中的老年人得到適當(dāng)資助，同時(shí)尊重他們的隱私，并能參與該機(jī)構(gòu)有關(guān)生活條件的決策。歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章〔2000年通過〕第25條。③該條規(guī)定：聯(lián)盟承認(rèn)和尊重老年人享有體面地和獨(dú)立地生活的權(quán)利以及參加社會(huì)文化生活的權(quán)利。

在社會(huì)養(yǎng)老權(quán)的國內(nèi)立法方面，早在19世紀(jì)，德國就頒布了《工人醫(yī)療保險(xiǎn)法》（1883年）、《事故保險(xiǎn)法》（1884年）和《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》（1889年）。1911年上述三部門法律被編纂為《帝國保險(xiǎn)法》。1911年德國還頒布了《職員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，1927年通過了《失業(yè)保險(xiǎn)法》，1957年制定了《農(nóng)民老年援助法》。 其間養(yǎng)老保險(xiǎn)（1957、1989、1992、1996、1997）、事故保險(xiǎn)（1963、1997）、失業(yè)保險(xiǎn)（1969、1998）、醫(yī)療保險(xiǎn)（1989、1992、1995、1996、1997）都進(jìn)行了根本的改革或重大調(diào)整。1995年實(shí)施的《社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)法》為需要護(hù)理的公民提供保障。［12］

2005年1月生效的《老年收入法》使德國養(yǎng)老金稅收政策發(fā)生了根本性改變。傳統(tǒng)的由法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的“三支柱模式”成為歷史，德國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制進(jìn)入了“三層次模式”時(shí)代。第一層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為投保人提供終身的基本養(yǎng)老保障，享受政府稅收優(yōu)惠，因此其保險(xiǎn)產(chǎn)品具有不可繼承、不可抵押、不可變賣和不可轉(zhuǎn)賬的特點(diǎn)。第二層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)由企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)④德國企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)共有五種類型，即：直接承諾、援助基金、直接保險(xiǎn)、退休保險(xiǎn)和退休基金。具體采用何種方式，由雇主單方面決定。針對不同類型的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府規(guī)定了不同的稅收政策，直接保險(xiǎn)、退休保險(xiǎn)和退休基金還有多種征稅方式可以選擇。和里斯特養(yǎng)老金構(gòu)成，⑤里斯特養(yǎng)老金以德國前勞動(dòng)部長瓦爾特·里斯特（Walter Riester）的名字命名，是一項(xiàng)可以享受國家資助的個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。里斯特養(yǎng)老金可以同時(shí)享受兩種方式的國家資助：一種是直接的財(cái)政補(bǔ)貼，一種是將參加里斯特養(yǎng)老金計(jì)劃的儲(chǔ)蓄額作為“特別支出”免征個(gè)人所得稅。兩者均為非強(qiáng)制性養(yǎng)老金計(jì)劃，均采用資本積累制。第二層次補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)也采用延遲納稅制度，但不設(shè)過渡期，從2005年起養(yǎng)老金全額具有納稅義務(wù)。但是在2005年至2040年，政府給予一定的減稅優(yōu)惠，減稅金額逐年減少，到2040年徹底取消。第三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)為個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。作為補(bǔ)充保險(xiǎn)由個(gè)人自愿參加、自愿選擇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。個(gè)人存入賬戶的本金及利息歸儲(chǔ)戶個(gè)人所有，個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)計(jì)劃在繳費(fèi)階段不享受政府的優(yōu)惠政策。［13］

為緩解人口老年化和養(yǎng)老金壓力，解決勞動(dòng)力供給的結(jié)構(gòu)失衡問題，德國從2012年開始實(shí)行退休制度改革法案，將法定退休年齡從65歲延長至67歲。德國也提倡在退休制度中融入公平性，規(guī)范有益的提前退休。延遲退休年齡的改革除了宏觀的法律規(guī)定，也體現(xiàn)在鼓勵(lì)老年人就業(yè)的微觀政策方面，如德國立法機(jī)構(gòu)積極推動(dòng)的“動(dòng)議50+”項(xiàng)目。為保障和鼓勵(lì)在就業(yè)競爭中趨于弱勢的50歲及以上老年人群體主動(dòng)尋找薪酬水平較低的職業(yè)，由社會(huì)福利部門對喪失的所得標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，政府也對積極招募這部分群體就業(yè)的公司和部門進(jìn)行一定財(cái)政補(bǔ)貼，由此來促進(jìn)人們自發(fā)保持和延長退休年齡。［14］并實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)制退休年齡”向“退休窗口”的轉(zhuǎn)變。①取消原有65歲強(qiáng)制退休年齡，對不同群體實(shí)行有差別的彈性退休政策。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的制度規(guī)范日益具體和深化，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給中家庭、國家與社會(huì)的權(quán)責(zé)關(guān)系更加明晰、程序更加規(guī)范，服務(wù)對象的準(zhǔn)入、服務(wù)內(nèi)容的確定、服務(wù)質(zhì)量的控制、服務(wù)績效的評估以及老年產(chǎn)品的供給等不斷向?qū)I(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展。［15］以社區(qū)照護(hù)為例，美國制定了政府購買社區(qū)服務(wù)制度以及養(yǎng)老醫(yī)療援助制度（Rosemary Stevens，2007）、英國頒布了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)志愿者制度（蘇珊·特斯特，2002）、日本制定了生活照護(hù)收人認(rèn)定制度（小川政亮，1996）、瑞典制定了健康保險(xiǎn)互助團(tuán)體制度（英瓦爾·卡爾松，2007）等。在社會(huì)照護(hù)的具體立法方面，美國的房屋與社區(qū)發(fā)展法案（1978）以及社區(qū)發(fā)展法（1989）、英國的社區(qū)照顧法令（1990）、日本的社會(huì)福利士及介護(hù)福利士法（1987）及老人介護(hù)保險(xiǎn)法（2000）以及德國的護(hù)理保險(xiǎn)法（1995）等。

三、發(fā)展中國家社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化進(jìn)程

對比發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家的養(yǎng)老社會(huì)化及社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化整體上處于起步階段，其間收入存在一定差距，但面臨著一些共性的問題。首先，養(yǎng)老社會(huì)化的程度低。居家養(yǎng)老是主要乃至唯一的養(yǎng)老模式，有限的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的受益面小，國家在老人救助與老年福利供給中整體上處于無責(zé)任或有限責(zé)任狀態(tài)。其次，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化程度低。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的頂層制度設(shè)計(jì)缺失，立法層級低且缺乏系統(tǒng)性、連貫性和可操作性，普遍存在無法可依和有法不依的現(xiàn)象。第三，較低層次的養(yǎng)老保障普遍采用長期基金的方式作為政策取向。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前發(fā)展中國家有21個(gè)實(shí)行長期基金制度，有72個(gè)國家實(shí)行了社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。②長期基金方式：實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄制度，由雇主與雇員共同定期按工資收入的一定比例供款。其積累的資金用于雇員退休時(shí)一次性支付養(yǎng)老金。政府不予補(bǔ)貼。退休時(shí)一次性支付養(yǎng)老金額度相當(dāng)于其供款額與利息之和，有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。第四，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源配置存在城鄉(xiāng)差異、貧富差距和區(qū)域差距，尤其是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村人口普遍被排除在社會(huì)保障制度之外，這與社會(huì)保障制度的公平與普惠價(jià)值目標(biāo)相背離。第五，實(shí)踐運(yùn)行中存在供給不足、資金與人才短缺、養(yǎng)老產(chǎn)品缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及有限的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行績效低等問題。［16］

以我國為例，第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上老年人口達(dá)1.78億，占總?cè)丝诘?3.26%，老年人對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求劇增。而實(shí)證調(diào)查表明，目前居家養(yǎng)老依然是全國城鄉(xiāng)最主要的養(yǎng)老模式。對汕頭鮀浦P村、重慶市及河南新縣X村三地的1 265戶老人養(yǎng)老方式的實(shí)證調(diào)查顯示，居家養(yǎng)老占比達(dá)94.2%，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老及其他養(yǎng)老方式僅占5.8%。居家養(yǎng)老面臨精神贍養(yǎng)缺失、生活照護(hù)缺位和經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)不足三大困境。其中，精神贍養(yǎng)缺失的占66.9%，生活照護(hù)缺位的占38.3%，經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)不足的占36%。③汕頭鮀浦P村、重慶市及河南新縣三地1 192戶家庭養(yǎng)老存在的主要問題中，精神贍養(yǎng)缺失占據(jù)首位，66.9%的調(diào)查對象認(rèn)為老人與子女缺乏情感溝通或交流不暢，子女對老人尊重不夠，關(guān)懷不足，老人的情感需求難以得到滿足。在生活照護(hù)方面，子女對老人日常生活照護(hù)缺位的為463戶（占38.8%）。子女對老人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)不足的為431戶，占36%，包括子女不給付贍養(yǎng)費(fèi)，不按時(shí)給付贍養(yǎng)費(fèi)或給付的贍養(yǎng)費(fèi)數(shù)額過低等三種情形。

全國范圍看，我國的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍然處于起步階段。截至2010年底，全國各類收養(yǎng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)4萬個(gè)，養(yǎng)老床位314.9萬張。含日間照料功能的綜合性社區(qū)服務(wù)中心1.2萬個(gè)，留宿照料床位1.2萬張，日間照料床位4.7萬張，④數(shù)據(jù)來源：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）的通知》（國辦發(fā)〔2011〕60號）。遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求。且現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)存在頂層設(shè)計(jì)與法律制度保障缺失，人、財(cái)、物支撐不足以及管理不善和運(yùn)行績效低等問題。如公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位嚴(yán)重不足，設(shè)施簡陋、功能單一，布局不合理，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡且管理費(fèi)用高、服務(wù)質(zhì)量差。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)受制于資金、場所及人才等因素發(fā)展遲緩，缺乏系統(tǒng)、連貫和持續(xù)的政府引導(dǎo)、政策支持和法律保障，在服務(wù)規(guī)范、行業(yè)自律和市場監(jiān)管

等方面均存在諸多不足。

表3 我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策一覽表

從社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律保障看，我國有關(guān)養(yǎng)老社會(huì)化的立法嚴(yán)重滯后。迄今為止，我國仍沒有統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法，更缺失社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)各環(huán)節(jié)的專門立法，如老人護(hù)理、老年保健、老人救助、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)等。現(xiàn)行老年人權(quán)益保障法多為倡導(dǎo)性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，且注重救助，缺失福利，國家在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給中的責(zé)任不明確。關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與運(yùn)行的制度規(guī)范，目前主要是國務(wù)院以及民政部等部門發(fā)布的通知與意見，立法層級低，約束力差，系統(tǒng)性、連貫性與協(xié)同性不強(qiáng)，政策落實(shí)不到位，調(diào)整效率低。從社會(huì)養(yǎng)老權(quán)保障的現(xiàn)狀看，我國的社會(huì)養(yǎng)老制度仍然處于對三無、五保老人及貧困老人的底線生存救助階段，且存在覆蓋不全、救助不力、保障不足、服務(wù)內(nèi)容單一以及服務(wù)質(zhì)量低等一系列問題，老人面臨較為普遍的生活照護(hù)缺位、醫(yī)療康復(fù)匱乏、精神慰藉缺失等問題。

四、結(jié)語

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律制度規(guī)范總體上是在養(yǎng)老社會(huì)化的實(shí)踐過程中逐步建立、發(fā)展和完善的。從此意義上講，養(yǎng)老社會(huì)化是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求不足時(shí)，其供給必然受到限制，規(guī)范需求與供給的法律制度規(guī)范因而發(fā)展緩慢，但適度超前立法和能動(dòng)司法通過引導(dǎo)養(yǎng)老觀念革新和規(guī)范社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給，有助于在一定程度上推進(jìn)養(yǎng)老的社會(huì)化進(jìn)程。當(dāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求大于供給而法律保障缺失時(shí)，養(yǎng)老社會(huì)化的進(jìn)程會(huì)受到阻礙；當(dāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求大于供給而法律保障充分時(shí)，養(yǎng)老社會(huì)化的進(jìn)程會(huì)加快；當(dāng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求小于供給而法律規(guī)范不足時(shí)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的無序狀態(tài)和社會(huì)養(yǎng)老資源的浪費(fèi)。

不同社會(huì)類型的工業(yè)化水平差距是影響社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化進(jìn)程的物質(zhì)要素，意識形態(tài)、價(jià)值觀念、法治狀況等文化傳承是影響社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化進(jìn)程的非物質(zhì)要素。工業(yè)化進(jìn)程在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并為養(yǎng)老社會(huì)化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)的同時(shí)，也加劇了社會(huì)分層與分化，推進(jìn)養(yǎng)老的社會(huì)化進(jìn)程。養(yǎng)老社會(huì)化需要制度保障，由此推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化。從社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化進(jìn)程的非物質(zhì)影響要素看，工業(yè)化國家意識形態(tài)分化、文化多元、價(jià)值觀多樣，法治相對于其他社會(huì)控制手段具有優(yōu)先性。上述因素使得工業(yè)化國家能夠通過超前立法和能動(dòng)司法等方式促成社會(huì)政策的社會(huì)整合和社會(huì)團(tuán)結(jié)功能的實(shí)現(xiàn)，借助法律規(guī)范促進(jìn)養(yǎng)老社會(huì)化進(jìn)程。比較而言，發(fā)展中國家社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化進(jìn)程除受到工業(yè)化程度低的物質(zhì)制約外，也受到意識形態(tài)高度統(tǒng)一、文化單一、價(jià)值觀趨同、法治發(fā)展滯后等非物質(zhì)要素的制約。這些制約要素不僅通過影響?zhàn)B老社會(huì)化的進(jìn)程影響社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化進(jìn)程，亦會(huì)阻卻超前立法或能動(dòng)司法而削弱法律的引領(lǐng)作用，進(jìn)而影響社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化進(jìn)程。［17］

對處于由傳統(tǒng)至現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中的我國，工業(yè)化進(jìn)程已經(jīng)改變或正在改變傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)，家庭的保障功能不斷弱化，由此呼喚國家建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系并健全法律制度規(guī)范。但受制于價(jià)值觀念、法治狀況、養(yǎng)老文化傳統(tǒng)等諸因素，我國的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于需求，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律制度保障缺失，成為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建、發(fā)展與運(yùn)行的制度性阻卻因素?，F(xiàn)存的有限的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給存在嚴(yán)重的資源配置不合理，管理不到位，運(yùn)行績效低，國家責(zé)任不明確，剛性法律保障缺失等問題，無法從根本上滿足公民對社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求。比較而言，我國的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化進(jìn)程不僅落后于工業(yè)化國家，也明顯滯后于本國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。我國的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)制度保障仍然處于政府引導(dǎo)階段，政策支持不夠，法律保障不力。究其根源，除經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的物質(zhì)制約外，更重要的是社會(huì)養(yǎng)老權(quán)觀念的落后、社會(huì)福利理念的匱乏以及政府自身在形成社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系方面的制度創(chuàng)新能力和政策設(shè)計(jì)能力的不足。

社會(huì)養(yǎng)老權(quán)觀念的落后和社會(huì)福利理念的缺失致使由上而下的政府制度化能力、尤其是制度創(chuàng)新的能力不足，其產(chǎn)生的結(jié)果是制約我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的體制機(jī)制壁壘以及被固化的不公平的城鄉(xiāng)、貧富以及區(qū)域養(yǎng)老制度始終不能有效破除。另一方面，我國的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新也缺乏自下而上的變革動(dòng)力，如社會(huì)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)工作者以及“道德支持者”①“道德支持者”是指非受益于某項(xiàng)社會(huì)改革活動(dòng)的人，其代表窮人或受壓迫者群體的利益，受利他主義而非眼前利益的驅(qū)動(dòng)成為“道德支持者”，如中產(chǎn)階級社會(huì)工作者或教職人員。參見［美］威廉姆H.懷特科，羅納德C.費(fèi)德里科.當(dāng)今世界的社會(huì)福利［M］.解俊杰譯，北京：法律出版社2003年版，第181頁。推動(dòng)的養(yǎng)老制度的變革等。這是改革開放幾十年以來我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展而社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)及相應(yīng)的制度建設(shè)停滯不前的內(nèi)在原因。在工業(yè)化國家，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策的形成不僅受到利益群體和壓力群體、政府、資方、勞工組織等團(tuán)體合作的影響，也受到工會(huì)運(yùn)動(dòng)以及代表工人階級利益的左翼政黨的影響，因此“激進(jìn)主義者本能地傾向于強(qiáng)調(diào)政策變革是來自‘下層’社會(huì)壓力的結(jié)果”。

我國的養(yǎng)老社會(huì)化進(jìn)程以及社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律化進(jìn)程將更多地依賴于社會(huì)養(yǎng)老權(quán)觀念的發(fā)展和國家責(zé)任的承擔(dān)，有賴于社會(huì)公平與公正理念的真正確立以及法律意識和法治觀念的培育。從此角度看，工業(yè)化國家社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法律制度保障至少在下列方面對我們具有借鑒意義：社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的法律保障體系，養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，多元化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)主體的培養(yǎng)與法律保障機(jī)制，家庭、國家與社會(huì)的權(quán)責(zé)關(guān)系，服務(wù)對象、內(nèi)容、質(zhì)量控制與績效評估的制度規(guī)范，司法救助、執(zhí)法保障與政府行為法律化等，但基于養(yǎng)老社會(huì)化和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化進(jìn)程的社會(huì)類型差異，我國對工業(yè)化國家社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律保障經(jīng)驗(yàn)的借鑒需要選擇、改良和本土化，這是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法律化的文化適應(yīng)性決定的。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的制度建設(shè)只有與特定社會(huì)類型相適應(yīng)才能發(fā)揮其規(guī)范作用，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的調(diào)整效果。

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