公共服務(wù)均等化視角下農(nóng)民工住房保障供給模式研究

嚴(yán)浩銘

【摘 要】公共服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)了政府的服務(wù)性和保障社會公平的職責(zé)。一方面，公共設(shè)施的建設(shè)是由政府為主導(dǎo)提供的，另一方面，社會全體公民是有權(quán)利享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和社會保障的。而如今越來越多的城鎮(zhèn)農(nóng)民工留城住和房問題已經(jīng)成了當(dāng)下不可忽視的社會焦點。作為社會成員的一部分，他們也應(yīng)該享有城鎮(zhèn)住房的保障，本文從公共服務(wù)均等化的角度出發(fā)，分析了我國現(xiàn)有農(nóng)民工住房保障的供給模式并給予評價，結(jié)合公共服務(wù)運(yùn)作目標(biāo)提出建議與構(gòu)想，保障農(nóng)民工權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)均等化；公平；農(nóng)民工；保障性住房

【Abstract】Public service equalization emphasizes the responsibility of government about its service and to ensure the social justice. On the one hand， government dominant the construction of public resource，on the other hand， the citizen has a right to enjoy the accomplishment of the developed economic and social security. However nowadays the living problem for migrant workers become more and more serious for the whole society. As a citizen， they should enjoy the housing security. This essay analyzes and evaluate the supply mode of Housing security for migrant workers on the view of public service equalization， it also provides some advice for the operation of public service， to guarantee the rights of the migrant workers.

【Key Words】 Public Service Equalization， Justice， Migrant Workers，Housing security

一、我國農(nóng)民工住房保障現(xiàn)行供給模式

改革開放30多年以來，中國城市化進(jìn)程的步伐快速，已經(jīng)取得了驕人的業(yè)績和成果。在這種經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步的沖擊下，越來越多的農(nóng)民為了擺脫貧困，追逐城市中更好的工作機(jī)遇，從土地從業(yè)者的農(nóng)民身份轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)工作者。這種勞動力遷徙過程中形成的“農(nóng)民工”群體數(shù)量逐年攀升。僅2013年我國跨戶籍農(nóng)民工人數(shù)為16610萬人，相較上年基數(shù)增長1.7%；在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域以內(nèi)從業(yè)的本地農(nóng)民工為10284萬人，增長3.6%①。

房子是人類棲息生活的主要場所，是必不可少的生活生產(chǎn)資料，承載著人們的物質(zhì)和精神追求。世界上任何國家或者任何政體體制無論現(xiàn)在還是不久的將來都要面對住房這一普遍的問題?！熬佑衅渌笔侵腥A文明不變的生存理念，但是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，過高的城鎮(zhèn)房價不但使得城鎮(zhèn)居民住房困難，同時也不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改善城鎮(zhèn)農(nóng)民工住房難、改善民生、促進(jìn)社會主義和諧已然是提供保障性住房的內(nèi)在動因②。城鎮(zhèn)農(nóng)民工真的可以達(dá)到“居有其所”的標(biāo)準(zhǔn)水平嗎？讓城鎮(zhèn)農(nóng)民工享有住房的保障是一個亟待解決的課題。

保障性住房，是指由政府從公共利益角度出發(fā)，專門為解決城市弱勢群體的住房問題而設(shè)計的具有公平性質(zhì)的保障房屋。我國目前保障性住房類型大體分為：經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃房、安置房與政府限價房③。2005年，《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》出明確提出了需要提高農(nóng)民工群體住房的關(guān)注度，并且農(nóng)民工住房公積金制度實踐要提上正軌，逐步落實。2009年，政府工作報告就提出把農(nóng)民工住房保障納入民生問題考慮，這樣大膽的創(chuàng)新嘗試也加快了對城鎮(zhèn)住房的整改，我國目前運(yùn)行的城鎮(zhèn)農(nóng)民工住房保障供給模式也開始呈現(xiàn)多元化發(fā)展。

（一）農(nóng)民工公寓模式。我國農(nóng)民工居住特點大多為“群居群聚”形式。因為某一工作項目需要長期勞作經(jīng)營，致使很多農(nóng)民工選擇政府投建的廉租公寓居住，營造出流動性較大的特點。農(nóng)民工公寓是目前而言相對現(xiàn)代化的保障房供給模式，主要有兩種運(yùn)行方式。第一，政府主動承擔(dān)社會保障主體職責(zé)，統(tǒng)籌規(guī)劃選擇建設(shè)用地或者直接對閑置房或閑置農(nóng)地進(jìn)行統(tǒng)一整改管理。利用土地財政收入投資，自負(fù)建設(shè)過程中產(chǎn)生的隱性成本和市場差價，將這些改建房屋以低廉價格出租于附近就職農(nóng)民工。公寓內(nèi)部生活起居配套設(shè)施采用公用型供給，“公共廁所”和“公共廚房”等設(shè)備供給模式既做到了“物盡其用”又節(jié)省了開發(fā)成本；另一種運(yùn)行方式是江浙一帶為代表的機(jī)制，依照農(nóng)民工因為項目需要聚集居住這一特點，集中在工作場所附近積極引導(dǎo)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的聚集性公寓。這種供給模式特點在于政府的主體地位，出讓農(nóng)村集體用地的使用權(quán)限，鼓勵支持農(nóng)民工所在企業(yè)自建集體公寓，承包該項目并且獨立運(yùn)行。

（二）住房補(bǔ)貼模式。這種住房保障的模式主要是資金范疇的供給。一方面，政府利用土地金融杠桿作用，籌集資金對農(nóng)民工住房進(jìn)行金額補(bǔ)貼。土地金融是指圍繞土地資源進(jìn)行整合，憑借信用手段為基礎(chǔ)，以來創(chuàng)收財富與利潤的經(jīng)濟(jì)活動。2011年我國財政性的保障性住房支出已達(dá)到3822億元，相比2010年的土地財政支出高出1446億元④。政府再分配資金操作也體現(xiàn)在對房屋的整改，重慶市財政下?lián)芸铐?.7億金額就是針對一些爛尾樓改建農(nóng)民工集體公寓。這種資金的直接性補(bǔ)貼是保障城鎮(zhèn)農(nóng)民工住房的有效方式。另一方面就是住房公積金，屬于間接性保障。2005年我國出臺《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》就明確指出了農(nóng)民工住房公積金的整改提議，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工這種城鎮(zhèn)弱勢群體的居住保障。直到現(xiàn)在具有正當(dāng)工作的農(nóng)民工受到法律的保護(hù)，可以由政府和企業(yè)共同出資籌劃住房公積金，以來形成農(nóng)民工住房保障供給模式的長效機(jī)制。

（三）政策供給支持模式。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保障城市農(nóng)民工住房問題受到了越來越多的社會關(guān)注。農(nóng)民工群體納入城市住房保障體系就是城市低收入者社會保障的直接需求，住房保障的門檻層次調(diào)整已經(jīng)開始實踐。在我國西南地區(qū)，很多省市已經(jīng)開始放寬了經(jīng)濟(jì)適用房的購房政策，使得農(nóng)民工逐步進(jìn)入到住房社保體系中。例如，四川省在2015年開年發(fā)布《加強(qiáng)農(nóng)民工住房保障工作指導(dǎo)意見》中提出要在構(gòu)建農(nóng)民工保障性住房時率先做好前期調(diào)查和籌劃，進(jìn)而實行差別化的保障方式，確定不同農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)條件和租房支付承受水平后進(jìn)行住房保障的實踐。此外，更有制度創(chuàng)新突破的意見是城市正在逐步加強(qiáng)對于農(nóng)民工住房問題的重視程度，將放寬一些束縛農(nóng)民工租賃或者購買城鎮(zhèn)保障性住房的限制。還有西安市在2014年的《政府工作報告》提出推廣共有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的城市保障性住房方式，放低農(nóng)民工城鎮(zhèn)保障性住房的準(zhǔn)購門檻，逐步吸納其群體融入住房保障體系⑤。

二、模式的評價

（一）優(yōu)點：

1.對農(nóng)民工弱勢群體的重視。無論是前文探討的哪一種農(nóng)民工保障房的供給模式都體現(xiàn)了政府和社會的重視。因為社會主體已經(jīng)意識到農(nóng)民工群體的龐大和其弱勢群體的地位。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展已經(jīng)是當(dāng)下運(yùn)行和諧社會理念的必經(jīng)之路。農(nóng)民工隸屬于城鎮(zhèn)低收入群體，無法在城市獲得基本的居住條件保障，如何最大限度實現(xiàn)公共服務(wù)均等化已然成為了保障房供給模式思考的重點，這些熱議都體現(xiàn)了對農(nóng)民工弱勢群體的關(guān)注。

2.農(nóng)民工保障性住房的多樣化。由于對農(nóng)民工這類弱勢群體的住房保障進(jìn)一步的關(guān)注和政策的改革，越來越多農(nóng)民工保障房供給模式逐步形成，房源供給模式也呈現(xiàn)多元化發(fā)展。無論是實物房源的供給還是資金的補(bǔ)助，都體現(xiàn)了農(nóng)民工住房保障供給的多途徑輔助方式。從住房供給模式看，農(nóng)民工公寓的構(gòu)建無疑是最有效和最普遍的。

（二）劣勢：

實質(zhì)上，保障性住房隸屬準(zhǔn)公共物品，換句話說，該類房源不具有消費方面的排他性，但是非競爭性不足，也就代表衍生的經(jīng)濟(jì)利潤不足。這個原因是由于保障性住房由政府斥資提供與土地有價且稀缺共同決定的。那么，保障性住房制度的提供很可能會因為權(quán)力尋租或者房地產(chǎn)市場信息不對稱而造成經(jīng)濟(jì)失靈。

1.住房保障體系覆蓋不全。我國住房保障系統(tǒng)涵蓋面不廣是造成農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房困難的首要原因。因為農(nóng)民工自身收入不高且工作多為勞苦低薪，加上城鎮(zhèn)住房保障基本是針對具有城鎮(zhèn)戶籍人口，使得農(nóng)民工住房成為無法一勞永逸的問題，造成了社會排斥的現(xiàn)象。原本是社會保障性質(zhì)的公共服務(wù)沒有將農(nóng)民工納入體系，也無法做到均等化狀態(tài)。公共服務(wù)均等化是要求社會各利益主體都能享受到合理的資源分配，然而現(xiàn)有的城鎮(zhèn)住房保障這一公共服務(wù)還不能有效率的保證農(nóng)民工的住房需求。

2.政策制度支持不足。政策制度的構(gòu)建上是最能直接體現(xiàn)出公共服務(wù)在這項安居工程建設(shè)上的不均等現(xiàn)狀。主要體現(xiàn)在政策實施和戶籍制度兩點。

第一，首先，即便目前我國為了有效維護(hù)社會穩(wěn)定，逐步對于城鎮(zhèn)保障性住房構(gòu)建投入了大量可行性的資金和安居建設(shè)，但是其利益相關(guān)者的最直接受益群體是城鎮(zhèn)居民，并非住房情況更為惡劣的農(nóng)民工群體。政策將一部分家庭收入超過廉租房的保障標(biāo)準(zhǔn)同時無力購買經(jīng)濟(jì)適用房的農(nóng)民工排除在外。其次由于我國地幅遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平各異，即便是統(tǒng)一下達(dá)的安居工程項目和資金也不能有效的解決農(nóng)民工住房困難問題。例如，川渝地區(qū)農(nóng)民工人口基數(shù)很大，伴隨著這兩年城市的發(fā)展，許多農(nóng)民工開始返鄉(xiāng)，算入近兩年返鄉(xiāng)的人群，重慶僅農(nóng)民工就業(yè)人數(shù)就高達(dá)887萬人，其中市內(nèi)就業(yè)達(dá)450萬人左右⑥。地方政府為緩解農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的安居問題，只得通過推行多重模式的并存，除了各類城鎮(zhèn)保障性住房的供給外，還鼓勵創(chuàng)建農(nóng)民工公寓和特定的公租房。一定程度上解決了農(nóng)民工城市住房困難。

第二，戶籍制度的限制。戶籍制度的限制，造成的問題不僅僅是城市住房的管理，同時也是各類社會保障的不穩(wěn)定因素。我國的戶籍制度起初也是為了更好地保護(hù)城市居民和城市管理。但是由于戶籍制度的限制，對于那些外出務(wù)工的群體尤其是新生代農(nóng)民工即便有意愿留城，面對我國城市現(xiàn)行的住房保障優(yōu)惠政策，也無法享有與城市其他人群相同的優(yōu)惠居住條件，更無法負(fù)擔(dān)高昂的城市商品住房。

（三）建設(shè)與資金不均等投入。為了保護(hù)我國城鎮(zhèn)低收入群體的根本居住權(quán)益，政府需要通過資金的運(yùn)作投入來構(gòu)建保障住房供給。但是僅我國目前的建設(shè)投入方面的橫向看，各地域農(nóng)民工住房保障資金投入呈現(xiàn)不均等狀態(tài)，這里的均等也是前文提到的不平衡。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年年底，山東省的外出農(nóng)民工人數(shù)高達(dá)2330萬人，提供的農(nóng)民工保障性住房為30萬套⑦。而四川省棚戶區(qū)改建的農(nóng)民工保障性住房為53萬套⑧。兩地農(nóng)民工人口大省的住房供給數(shù)量間隙巨大。

據(jù)統(tǒng)計2013年我國城鎮(zhèn)農(nóng)民工人均月收入為 2609元，比上年增長13.9%；人均月生活消費支出為892元，比上年增長21.7%⑨。在城市高額的房價壓力下，這類群體住房需求面臨極大的挑戰(zhàn)。通過以上模式評價的缺點我們可以看出，既目前我國的城市農(nóng)民工住房保障建設(shè)進(jìn)程還處于初級階段，無論是橫向的各地域之間的差異還是縱向城市各類不同人群住房權(quán)益的比較，農(nóng)民工住房保障這一公共服務(wù)仍然存在著很大的漏洞，亟待解決與彌補(bǔ)。住房保障本隸屬于社會保障體系，也是政府公共服務(wù)供給的表現(xiàn)。然而，僅從目前農(nóng)民工住房保障供給模式的發(fā)展來看，公共服務(wù)總量還沒有達(dá)到最優(yōu)的狀態(tài)，同時這一領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化水平也不高，還無法達(dá)到較為公平的狀態(tài)。

三、建議與完善

（一）直接體現(xiàn)公共服務(wù)均等化性質(zhì)

公共服務(wù)均等化是特具中國特色的思想，但是其理論淵源最早還是出現(xiàn)在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)派中。是西方公平正義理論中演化發(fā)展中的重要思想，強(qiáng)調(diào)了福利均等和追求社會福利最大化的目標(biāo)函數(shù)。公平正義的實踐從最初柏拉圖式的平均分享進(jìn)化為亞里士多德時代的按比例分配，進(jìn)而引發(fā)邊沁為代表的功利主義福利思想，再經(jīng)過了阿瑪?shù)賮喩＠?jīng)濟(jì)學(xué)代表的推動普及，最終才有了今天受到法律行政等制度模式支持的公平理念，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化各方面內(nèi)容。

公共服務(wù)均等化強(qiáng)調(diào)的是公平正義，力求利益相關(guān)者的福利分配經(jīng)過二次調(diào)整，達(dá)到均衡穩(wěn)定和諧的狀態(tài)。強(qiáng)調(diào)了政府作為的服務(wù)性和保障社會公平的權(quán)力性。一方面，公共設(shè)施的建設(shè)是由政府為主導(dǎo)提供的，另一方面，社會公民是有權(quán)利享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和社會保障的。可見，這一理念是一則有效的評價標(biāo)準(zhǔn)，用于判斷我國公共服務(wù)建設(shè)成效和指導(dǎo)公共服務(wù)實踐。我國對于該種理念推廣也是到了上世紀(jì)90年代，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題日趨嚴(yán)重，國內(nèi)才出現(xiàn)大量研究公共服務(wù)均等化的課題。一般地，公共服務(wù)均等化分為“公共服務(wù)”和“均等思想”兩個元素。為了解決市場失靈和保障弱勢群體，公共服務(wù)一般由政府提供，對公共服務(wù)項目選擇、運(yùn)作成本和項目收益的制度安排和籌劃方式。此外，均等化并非嚴(yán)格意義的平均對等，是一個需要標(biāo)準(zhǔn)衡量的抽象概念。其實質(zhì)是社會資源再分配的問題，牽扯公平與效率。筆者認(rèn)為，公共服務(wù)均等化是由政府或者下屬機(jī)構(gòu)提供的非競爭福利項目分配，以均衡各利益相關(guān)者福利的狀態(tài)，盡最大可能趨于平衡而不是對等。均等思想是一個不易量化的標(biāo)準(zhǔn)，抽象的描述也無法界定均等的指標(biāo)。對此，一般市場主要從金融投資均等化程度和服務(wù)外在水平表現(xiàn)兩方面標(biāo)準(zhǔn)判斷公共服務(wù)活動是否具有效力和效果。只有做到公共服務(wù)均等化，才能真正體現(xiàn)機(jī)會和權(quán)利的公平，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌發(fā)展。

（二）保障性住房體系改革

我國目前城鎮(zhèn)保障性住房的作用力求緩解城鎮(zhèn)低收入群體的住房問題，這一體系的構(gòu)建門檻很高，限制了農(nóng)民工的住房需求。僅僅在極少數(shù)的社會保障房支持制度中農(nóng)民工才有資格納入社保的體系。根據(jù)四川省《加強(qiáng)農(nóng)民工住房保障工作指導(dǎo)意見》指出，在2015年四川將作為試點，突破政策制度創(chuàng)新，試圖將農(nóng)民工群體納入城市住房的保障體系，放低了農(nóng)民工對于保障性住房的限制標(biāo)準(zhǔn)，從另一個角度來說就提高了社會保障的覆蓋范圍。這一政策突破正是驗證了農(nóng)民工保障房體系供給模式的多元化發(fā)展⑩。

（三）政府和企業(yè)雙軌并行機(jī)制的均等服務(wù)思想

這個理念的內(nèi)涵是在構(gòu)建保障性住房和供給農(nóng)民工保障房時要求政府和企業(yè)同時參與。目前我國在保障房供給建設(shè)中采用的構(gòu)建模式有：代建、配建、政府直營和近年來新近流行的BOT公租房建設(shè)方式⑾。上述前三種構(gòu)建模式中都有一個共存的隱患--權(quán)力尋租出現(xiàn)的可能。由于這三種住房供給模式中政府參與比例較大，由于構(gòu)建過程中復(fù)雜的運(yùn)行機(jī)制不可避免的會出現(xiàn)政府失靈的權(quán)力尋租現(xiàn)象。為了避免這種紕漏，國內(nèi)學(xué)者長期討論建議以提高企業(yè)參與比重來控制這種問題，通過這些年的實踐發(fā)現(xiàn)這種解決辦法還不能最有效的緩解出現(xiàn)的問題。而后學(xué)術(shù)界又興起了雙向補(bǔ)貼的思想。內(nèi)涵是，在針對農(nóng)民工這一特殊群體住房保障時，因為其自身的支付能力低和金融信用不高的現(xiàn)狀下，應(yīng)該由政府履行社會保障主體角色，合理最大化再分配的作用。一方面，政府向符合城市住房條件的農(nóng)民工群體發(fā)放一定數(shù)量的租金補(bǔ)貼的同時，向房企方發(fā)放一定標(biāo)準(zhǔn)額度的資金補(bǔ)貼或者降息和稅務(wù)的優(yōu)惠籌劃。

注釋：

①2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告.2013.9.

②賈康.建立以公共財政為主的基本住房保障資金多元化來源渠.中國發(fā)展觀察. [M]2007（10）：9-10.

③ 段林. 住房保障制度的國際比較與經(jīng)驗借鑒. [M]2012.10.P10.

④ 《2011年公共財政收支情況》2012.1.20.

⑤ 《2014政府工作報告》2014.9 .

⑥ 重慶市人社局. http：//www.cqhrss.gov.cn/u/cqhrss/.

⑦ 山東省人社廳. http：//www.sdhrss.gov.cn/cm/.

⑧ 陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳2014.12..

⑨ 2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告.2014.5.

⑩ 《加強(qiáng)農(nóng)民工住房保障工作指導(dǎo)意見》2015.1.

⑾ 《中國城市住房保障制度設(shè)計與實踐運(yùn)行》2013.11.

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