我國價(jià)格聽證制度中利益相關(guān)者探析

□宋 瀾 張 弢

[中國科學(xué)技術(shù)大學(xué) 合肥 230026]

引言

聽證源起于西方國家法律中自然正義原則的規(guī)定，本意指在司法過程中應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)當(dāng)事人的意見，發(fā)展至今已經(jīng)成為行政程序法的核心內(nèi)容[1]。聽證制度的本質(zhì)是賦予利害關(guān)系人一種程序性的權(quán)利，來預(yù)防和抵制公共權(quán)利的濫用和公共資源的浪費(fèi)，是建立在“自然公正”和“程序正義”的法理基礎(chǔ)之上的[2]。我國首部引入“聽證制度”的法律是1996年實(shí)行的《行政處罰法》；接著在1998年《價(jià)格法》中，將這一程序性規(guī)定運(yùn)用到公共事業(yè)的價(jià)格決策中[3]。聽證制度在我國經(jīng)過近20年的發(fā)展，在立法、司法和行政等領(lǐng)域的活動(dòng)中扮演著越來越重要的角色[4]，而其中的價(jià)格聽證由于涉及到與人民日常生活息息相關(guān)的內(nèi)容，成為了運(yùn)用次數(shù)較多、影響范圍較大、群眾感知最為強(qiáng)烈的一項(xiàng)聽證活動(dòng)。2008年《政府制定價(jià)格聽證辦法》確定了價(jià)格聽證的定義，并且對(duì)價(jià)格聽證的使用范圍、組織形式、公開性、當(dāng)事人權(quán)利以及聽證的效力進(jìn)行了框架性的規(guī)定[5]。

價(jià)格聽證是聽取受該項(xiàng)價(jià)格政策影響的利益相關(guān)者的意見，借此使政策能夠體現(xiàn)多數(shù)人的意志，實(shí)現(xiàn)公平和正義。其中利益相關(guān)者的界定是公眾參與得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。戰(zhàn)略管理專家弗里曼將利益相關(guān)者定義為：在企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中能夠產(chǎn)生影響的，或者是當(dāng)企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后會(huì)對(duì)其產(chǎn)生一定影響的個(gè)人或者群體[6]。價(jià)格聽證制度中的利益相關(guān)者是指在政府價(jià)格聽證過程中，受價(jià)格政策影響的個(gè)人或組織。作為政府決策的一種形式，價(jià)格聽證是為了讓更多人的利益和權(quán)益得到平等的保護(hù)，同時(shí)也需要調(diào)整和平衡各種不同利益群體的利益，使各利益主體充分表達(dá)自己的想法和觀點(diǎn)[7]。因此，應(yīng)當(dāng)界定利益相關(guān)者以及其所代表的利益，找到平衡點(diǎn)以保障政府政策的順利實(shí)施。

一、我國價(jià)格聽證中利益相關(guān)者解析

（一）價(jià)格聽證過程中利益相關(guān)者組成結(jié)構(gòu)

當(dāng)前我國社會(huì)是一個(gè)多元的社會(huì)，它擁有不同的利益共同體，多個(gè)利益共同體就形成了一定的利益結(jié)構(gòu)[8]。在價(jià)格聽證中不同的利益相關(guān)者組成各自的利益共同體，在整個(gè)聽證過程中扮演著相異的角色，左右著價(jià)格政策決策。根據(jù)《價(jià)格法》中的聽證會(huì)參加人的規(guī)定，可將我國價(jià)格聽證利益相關(guān)者抽象如圖1所示。價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)召開聽證會(huì)，并制定相關(guān)的制度選取聽證人、主持人和參與人，以維持聽證會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。主持人和聽證人一般為政府部門代表。聽證會(huì)的參加人主要包括消費(fèi)者、經(jīng)營者、利益相關(guān)方、專家學(xué)者和其他參加人。其他參加人主要是指價(jià)格主管部門認(rèn)為有必要參加的成員，包括相關(guān)政府部門、社會(huì)組織等。其中，消費(fèi)者、經(jīng)營者和利益相關(guān)方都可以通過自愿報(bào)名或者分別由圖中所示組織推薦的方式產(chǎn)生。其他的參與主體均由政府價(jià)格主管部門聘請(qǐng)。

圖1 聽證會(huì)利益相關(guān)者結(jié)構(gòu)圖

資料來源：根據(jù)《中華人民共和國價(jià)格法》關(guān)于聽證會(huì)參加人的相關(guān)規(guī)定繪制。實(shí)線表示各利益主體結(jié)構(gòu)，虛線表示利益各方的產(chǎn)生方法或者所處地位。

（二）價(jià)格聽證制度中利益相關(guān)者系統(tǒng)運(yùn)作

價(jià)格聽證的過程可以視作一個(gè)關(guān)于公共產(chǎn)品價(jià)格非市場(chǎng)的決策過程。如圖2所示，在這樣一個(gè)系統(tǒng)中，出于經(jīng)濟(jì)人的追求（不考慮社會(huì)人特性的影響）：價(jià)格主管部門尋求權(quán)力的最大化，將個(gè)人偏好強(qiáng)加于社會(huì)，使整個(gè)公共選擇的過程具有獨(dú)裁性；經(jīng)營者則是以利潤的最大化作為自己的目標(biāo)，能通過價(jià)格聽證實(shí)現(xiàn)價(jià)格的漲高才是最重要的，因此他們隱藏真實(shí)成本，借聽證會(huì)的形式獲得漲價(jià)的合法性來源；而聽證會(huì)中受控制的消費(fèi)者、專家以及所謂學(xué)者們則是為了完成任務(wù)，間接實(shí)現(xiàn)的是政府或者是企業(yè)的目的。在系統(tǒng)外部的消費(fèi)者（圖3右邊）、利益相關(guān)者以及輿論媒體等由于力量單薄和信息的不對(duì)稱，很難進(jìn)入到?jīng)Q策的系統(tǒng)中。這時(shí)他們對(duì)決策系統(tǒng)的影響不大，必然會(huì)降低他們參與的積極性。這些就必定弱化利益相關(guān)者參與價(jià)格聽證的真實(shí)性和充分性。

圖2 價(jià)格聽證中價(jià)格利益相關(guān)主體運(yùn)作圖

（三）價(jià)格聽證過程中利益相關(guān)者利益博弈

每個(gè)公共決策背后都存在著大量的利益相關(guān)者，但并不是所有的相關(guān)者都是至關(guān)重要的，都能影響或者說應(yīng)該影響決策的結(jié)果，這就需要在分析時(shí)找到最為重要的利益相關(guān)方，以保證決策效率。根據(jù)克拉克遜的觀點(diǎn)，利益相關(guān)者有主次之分，與企業(yè)聯(lián)系十分密切的相關(guān)群體則為首要利益相關(guān)者，反之則為次要利益相關(guān)者[9]。在具體的價(jià)格聽證過程中，每個(gè)利益主體與聽證項(xiàng)目價(jià)格的聯(lián)系緊密程度也是不同的。消費(fèi)者、經(jīng)營者以及政府部門是與價(jià)格政策聯(lián)系最密切的，所以是首要的利益相關(guān)者；利益相關(guān)方、專家學(xué)者與價(jià)格政策的聯(lián)系較為松散，是次要利益相關(guān)者。所以為了便于分析，我們將聽證中的利益相關(guān)者簡(jiǎn)化為政府、經(jīng)營者、消費(fèi)者三大主體。雖然每個(gè)主體的地位有所差別，但由于受到各自利益的驅(qū)使，使得他們?cè)谡麄€(gè)價(jià)格聽證制度中相互博弈與制衡。

圖3 價(jià)格聽證利益結(jié)構(gòu)圖

1．政府價(jià)格主管部門是價(jià)格聽證的組織者和主導(dǎo)者，對(duì)公共產(chǎn)品的價(jià)格有著絕對(duì)的權(quán)威性。其作為社會(huì)中的一個(gè)組織，有著自己獨(dú)特的運(yùn)作目標(biāo)和利益偏好。政府的目標(biāo)函數(shù)和利益偏好是多元的。政府是公共服務(wù)的提供者，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律和經(jīng)濟(jì)成本，考慮資源在不同地區(qū)和人群之間的分配情況，將價(jià)格控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。同時(shí)政府又是資源的掌控者，壟斷著全國的商品以及服務(wù)。

2．經(jīng)營者在價(jià)格聽證過程中掌握著最核心和最全面的信息。價(jià)格聽證制度設(shè)置的初衷是規(guī)制經(jīng)營者濫用壟斷權(quán)力，監(jiān)管經(jīng)營者的定價(jià)過程，以保證價(jià)格的合理性。但政府監(jiān)管部門對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)的監(jiān)管依賴于經(jīng)營者的信息資源，他們之間存在一定的信息不對(duì)稱。經(jīng)營者為了謀求壟斷利潤的最大化，通過各種方法隱瞞真實(shí)成本，從而干擾政府部門監(jiān)管職能的實(shí)施效果。

3．消費(fèi)者要求的利益是公平公正的價(jià)格。這里的消費(fèi)者是指價(jià)格政策正在影響到的那部分人，而不是在聽證會(huì)中的消費(fèi)者代表，因?yàn)橛袝r(shí)候由于政府的專斷，所出席的代表不一定真正具有代表性。他們對(duì)聽證是最有需求但主動(dòng)影響能力卻最小。

二、利益相關(guān)者參與價(jià)格聽證的問題分析

我國價(jià)格聽證制度正是由于存在上文所述不合理的利益相關(guān)者結(jié)構(gòu)，才導(dǎo)致在實(shí)踐中各種利益相關(guān)者參與價(jià)格聽證出現(xiàn)各種各樣的問題。

（一）聽證參加人遴選機(jī)制不合理，代表性不足

聽證制度強(qiáng)調(diào)公正公開，是“用看得見的方式實(shí)現(xiàn)正義”[10]。但在實(shí)際的操作過程中卻不盡如人意，價(jià)格聽證的程序不夠透明，這一點(diǎn)突出地反映在參加人的遴選機(jī)制上。《政府制定價(jià)格聽證辦法》中對(duì)參與人資格只有原則性的規(guī)定，要求政府部門選擇參加代表時(shí)要考慮其廣泛性和代表性。但這種規(guī)定在實(shí)際操作過程中指導(dǎo)意義不大，留給地方的“自由裁量權(quán)”過多，導(dǎo)致了全國各地聽證參加人選擇標(biāo)準(zhǔn)不一樣。在很多地區(qū)，政治身份成為了選擇參加人的關(guān)鍵因素，只有具有一定政治地位的人，才有資格參與聽證。還有一個(gè)地方，價(jià)格主管部門為圖方便，常常根據(jù)自己的想法和意愿邀請(qǐng)和圈定參加人。通過這些標(biāo)準(zhǔn)選擇出來的聽證參加人，并不是與價(jià)格制定息息相關(guān)的人員，利益群體的代表性不強(qiáng)，也很難在聽證過程中提出建設(shè)性的建議。毛壽龍教授曾經(jīng)表示聽證參加人的選取應(yīng)至少考慮四個(gè)方面：廣泛性、代表性、專業(yè)性和獨(dú)立性[11]。

（二）消費(fèi)者參與價(jià)格聽證主體地位缺失

政府在價(jià)格聽證過程中對(duì)利益相關(guān)者主體的界定帶有自利傾向，決策過程中的所謂利益主體有時(shí)并非該價(jià)格聽證所真正需要的和相關(guān)的，導(dǎo)致了最后價(jià)格決策的合法性不足，群眾基礎(chǔ)不牢固，實(shí)施起來怨聲一片。價(jià)格聽證本來就是為了使那些容易形成壟斷且與人們的日常生活息息相關(guān)的物品形成合理的價(jià)格，所以消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)是價(jià)格聽證的主體。但在現(xiàn)實(shí)中，消費(fèi)者常常不能掌握主動(dòng)權(quán)，處于十分被動(dòng)的地位，有時(shí)甚至不能真正的參與其中。

（三）價(jià)格聽證主持人缺乏中立立場(chǎng)

我國《政府制定價(jià)格聽證辦法》第7條規(guī)定：價(jià)格聽證辦法的規(guī)定是由價(jià)格主管部門的工作人員兼任，而非中立的社會(huì)第三方組織。所以在實(shí)際操作過程中經(jīng)常出現(xiàn)價(jià)格聽證會(huì)的組織者和價(jià)格聽證會(huì)中的價(jià)格決策者為同一個(gè)人。價(jià)格主管部門為公共權(quán)力的行使者，應(yīng)該代表公共利益，對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行全面的監(jiān)督和管理。但我國提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的壟斷企業(yè)大部份都是國有企業(yè)，不管在職務(wù)擔(dān)任還是利益分配方面，他們與地方政府之間存在著緊密的聯(lián)系。基于自利的目的，他們對(duì)價(jià)格聽證的過程監(jiān)管公正性難以保證。因此，由價(jià)格主管部門來主持聽證，相當(dāng)于自己做了自己案件的法官，違背了自然公正的原則，也很難保證其公平。

（四）信息不對(duì)稱，限制了投票者的理性選擇

價(jià)格聽證中各方利益代表針對(duì)定價(jià)方案，根據(jù)自己所掌握到的信息進(jìn)行博弈，從而影響價(jià)格制定的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)自身利益的最優(yōu)化。所以信息量的大小決定了各方在這場(chǎng)價(jià)格博弈中的地位優(yōu)劣。在實(shí)踐中，往往都是價(jià)格主管部門掌握著政策資源的信息，經(jīng)營者掌握著經(jīng)濟(jì)成本的信息，而消費(fèi)者只能在前兩者提供的信息中進(jìn)行有限的選擇。以2012年廣州市出租車價(jià)格聽證會(huì)為例，在聽證會(huì)上，以市出租車經(jīng)營企業(yè)申請(qǐng)為基礎(chǔ)，就廣州市出租車價(jià)格調(diào)整問題，物價(jià)局給出了如表1所示兩套方案。這兩套方案的結(jié)果是一樣的，都是一定程度的漲價(jià)。這種選項(xiàng)的不完備就直接影響了投票者在聽證會(huì)上的理性選擇，他們無法選到自己最想要的結(jié)果。

表1 廣州市物價(jià)局關(guān)于廣州市出租車價(jià)格調(diào)整方案

三、完善利益價(jià)格聽證相關(guān)者參與制度的措施

要改善我國價(jià)格聽證制度，令利益相關(guān)者真正參與到聽證過程中，就要從政府、經(jīng)營者、消費(fèi)者三個(gè)主體入手，保證聽證制度的公平公正公開，充分發(fā)揮價(jià)格聽證的作用。

（一）從政府角度，提供價(jià)格聽證的制度規(guī)范

第一，提高立法層次，完善聽證配套措施。《價(jià)格法》只規(guī)定哪些事項(xiàng)需要聽證，無具體的操作規(guī)范，其他都為政府規(guī)章。因此，要提高聽證制度的法律保障，讓政府在組織價(jià)格聽證時(shí)真正的做到有法可依。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)聽證的法律救濟(jì)方面的規(guī)定和實(shí)行。第二，增強(qiáng)聽證主持人的獨(dú)立性。聽證主持人是否中立，直接關(guān)系到聽證的公正、透明。聽證主持人是價(jià)格聽證會(huì)的“裁判員”，應(yīng)當(dāng)最大程度上保證其中立的立場(chǎng)?？梢詫?shí)行聽證主持人資格認(rèn)證制度，政府價(jià)格管理部門在任命時(shí)也必須是從通過資格考試的人中任命。第三，規(guī)范聽證代表遴選機(jī)制。價(jià)格聽證的代表人是否具有廣泛性和代表性，嚴(yán)重影響到事后價(jià)格調(diào)整政策執(zhí)行的實(shí)際效果和政策受眾的滿意程度。作為政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)從制度和政策層面出發(fā)，設(shè)計(jì)一套規(guī)范有效的聽證代表遴選機(jī)制。

（二）從經(jīng)營者角度，保證價(jià)格聽證的真實(shí)信息

第一，公開調(diào)定價(jià)成本監(jiān)審結(jié)論產(chǎn)生程序。價(jià)格聽證對(duì)象的特殊性，直接導(dǎo)致了聽證過程中價(jià)格成本存在非對(duì)稱性不透明現(xiàn)象[12]。需要定價(jià)機(jī)關(guān)對(duì)聽證的價(jià)格成本進(jìn)行監(jiān)審，同時(shí)公布監(jiān)審結(jié)論以及此結(jié)論產(chǎn)生的程序，并將成本監(jiān)督審查以法律的形式確定下來，全方位降低經(jīng)營者謊報(bào)成本的可能。第二，保證調(diào)定價(jià)材料的準(zhǔn)確性和完整性。申請(qǐng)人提供的材料是整場(chǎng)聽證會(huì)辯論的主要依據(jù)，需要保證其準(zhǔn)確性和完整性。經(jīng)營者必須上報(bào)所有有關(guān)調(diào)定價(jià)的真實(shí)材料，其上報(bào)內(nèi)容和程序必須用法律加以規(guī)定。第三，提前公布調(diào)定價(jià)方案。由于公共事業(yè)和壟斷性產(chǎn)品的成本方案具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，公眾很難在短時(shí)間內(nèi)消化吸收，所以需要提前公布定價(jià)方案，給消費(fèi)者充足的時(shí)間考慮自身的相關(guān)利益，并提供相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)咨詢，幫助社會(huì)公眾理解。

（三）從消費(fèi)者角度，牢固價(jià)格聽證的群眾基礎(chǔ)

第一，提高消費(fèi)者參與聽證的水平。搭建溝通平臺(tái)，利用網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)組織等，為消費(fèi)者參與提供基本的渠道。價(jià)格主管部門和消費(fèi)者組織在自己的能力范圍內(nèi)，盡量地搜集相關(guān)的價(jià)格信息，并且定期在官網(wǎng)或者是其他媒體上公布，同時(shí)設(shè)置專業(yè)人員對(duì)消費(fèi)者的各種問題進(jìn)行解答，普及法律知識(shí)和基本的經(jīng)濟(jì)知識(shí)。第二，激勵(lì)消費(fèi)者參與積極性。為了激勵(lì)消費(fèi)者的參與，可以對(duì)消費(fèi)者積極參與價(jià)格聽證會(huì)給予一定的補(bǔ)助。價(jià)格聽證對(duì)于單個(gè)參與聽證會(huì)的消費(fèi)者個(gè)體而言，存在著成本和收益不對(duì)稱的問題。為了有效解決這一難題，應(yīng)當(dāng)對(duì)消費(fèi)者代表在收集定價(jià)資料過程中產(chǎn)生的費(fèi)用進(jìn)行一定的補(bǔ)償，消費(fèi)者協(xié)會(huì)也應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)對(duì)應(yīng)的責(zé)任；另外，為了進(jìn)一步強(qiáng)化消費(fèi)者代表在價(jià)格聽證過程中的作用，應(yīng)該對(duì)表現(xiàn)良好的代表進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以此調(diào)動(dòng)消費(fèi)者的積極性。

四、結(jié)束語

價(jià)格聽證制度的預(yù)期是通過公民參與的形式來保障其相關(guān)的合法權(quán)益，以防止公共權(quán)力的濫用和公共資源的浪費(fèi)。但該制度在我國發(fā)展過程中仍然存在著制度上和程序上的問題，降低了價(jià)格聽證的社會(huì)公信力和認(rèn)可度。要想使價(jià)格聽證制度取得理想的效果，必須權(quán)衡政府機(jī)構(gòu)、經(jīng)營者和消費(fèi)者三大主體的利益關(guān)系，達(dá)到三方信息和權(quán)力的相對(duì)制衡。并且從制度的角度規(guī)范各個(gè)利益群體參與價(jià)格聽證的程序，以促使各方意見的充分表達(dá)，最后實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。

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