德國：絕不縱容“小問題”

林海

2014年年底，德國柏林一位女教師因?yàn)槭帐軐W(xué)生禮物超標(biāo)，被該學(xué)生父親告上法庭。柏林行政法庭日前宣布對(duì)被告罰款4000歐元。這一重罰師出有名，柏林內(nèi)政部規(guī)定，該市管轄范圍的公務(wù)員收禮價(jià)值極限最高不得超過10歐元，該規(guī)定同樣適用于享受公務(wù)員待遇的教師、消防隊(duì)員及警察。從這個(gè)案子可以看到德國反腐的思路：不以惡小而縱容，防微杜漸，從細(xì)節(jié)抓起。

作為世界上最早建立公務(wù)員制度的國家之一，德國現(xiàn)在大約有192萬的職業(yè)公務(wù)員。對(duì)于防范腐敗，德國有著相當(dāng)完備的法律規(guī)定和監(jiān)管機(jī)制。和其他國家不同，德國并沒有采取高薪養(yǎng)廉的模式，公務(wù)員的工資由《聯(lián)邦公務(wù)員工資法》統(tǒng)一規(guī)定，允許各州根據(jù)實(shí)際情況適度調(diào)整。真正發(fā)揮作用的防腐機(jī)制，是以監(jiān)督管理為核心的。公務(wù)員在服務(wù)期間，每年都要與所在單位簽訂一份“廉政合約”，承諾廉潔奉公。此外，還實(shí)行輪崗制度，政府官員（包括反貪工作人員）五年必須輪崗交流，對(duì)容易滋生腐敗的建設(shè)、規(guī)劃、醫(yī)藥等部門則將輪崗間隔縮短為三年，此舉有效地降低了貪污腐敗的可能性。

超標(biāo)收禮構(gòu)成犯罪

由于公務(wù)員的反貪防腐機(jī)制較為完備，一些為公眾服務(wù)的人員也被納入這一個(gè)制度體系進(jìn)行“參公管理”。教師就是其中之一。通常情況下，德國學(xué)生或家長(zhǎng)沒有向教師私人送禮的習(xí)慣。只有在班主任換屆、中學(xué)畢業(yè)典禮等特殊時(shí)候，學(xué)生們才會(huì)集體捐款為老師購買紀(jì)念品。但是，由于教師在收受禮物時(shí)，比照公務(wù)員的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，很容易造成禮品價(jià)值超標(biāo)。例如一個(gè)15人的班級(jí)，即使每位學(xué)生僅送一歐元，結(jié)果也會(huì)超標(biāo)。前面講到的案件，即為一個(gè)畢業(yè)班的學(xué)生為班主任送禮超標(biāo)造成。柏林市檢方在公布此消息時(shí)，沒有說明禮物是什么，僅稱其價(jià)值200歐元。該女教師繳納了20倍的罰款之后，法庭停止了對(duì)此案的繼續(xù)調(diào)查。

德國對(duì)公務(wù)員以及教師等公共雇員收禮有嚴(yán)格而明確的規(guī)定。例如公務(wù)員允許接受的禮品只能是“禮貌性及象征意義上的”，即使掛歷或圓珠筆的價(jià)值也不得超過10歐元。在非展示性活動(dòng)中，教師不得接受任何場(chǎng)合的贈(zèng)送門票。只有在帶領(lǐng)學(xué)生外出活動(dòng)時(shí)，教師們才可接受主辦方提供的免費(fèi)車票、贈(zèng)券或者機(jī)票等。教師收受禮物超標(biāo)時(shí)，也將被視為公務(wù)員受賄而受到調(diào)查。不過，由于德國有著較為完備的行政和解機(jī)制，在進(jìn)行行政懲處時(shí)，只要當(dāng)事人愿意繳納罰金，行政機(jī)關(guān)可以作出“結(jié)案”的決定。教師收受禮物超標(biāo)的，也可以通過這種方式“破財(cái)消刑”。

德國各地區(qū)允許公務(wù)員接收禮物的標(biāo)準(zhǔn)有所不同。北威州的標(biāo)準(zhǔn)為每年25歐元，慕尼黑則為15歐元。最嚴(yán)格的則為首都柏林，收禮界限為10歐元。這一標(biāo)準(zhǔn)是2012年確立的。根據(jù)新規(guī)，一般情況下，在政府、法院、警察局等公職機(jī)構(gòu)工作的公務(wù)員，不能接受與工作有關(guān)的禮物或酬勞。如果服務(wù)對(duì)象確實(shí)想送公務(wù)員小禮物，法律也是允許的。如果屬于公司“廣告宣傳品”，公務(wù)員可接受價(jià)值5歐元以下的物品，如圓珠筆等等。如果是作為個(gè)人，表示感謝，小禮物的價(jià)值則不能超10歐元。此外，如果禮物是鮮花，“大花束”則構(gòu)成違規(guī)，“小花束”才算是合法。

各州關(guān)于賄賂標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，是有聯(lián)邦議會(huì)的法律作為依據(jù)的?！兜聡谭ǖ洹酚嘘P(guān)賄賂罪的條款，也規(guī)定了構(gòu)成受賄的標(biāo)準(zhǔn)：構(gòu)成受賄的金額為5歐元，連續(xù)三次受賄5歐元的就要開除公職。對(duì)于受賄行為的制裁有兩種，分別是有期徒刑和罰金。有期徒刑最短3個(gè)月，最長(zhǎng)則可以達(dá)到10年?！豆珓?wù)員法》也規(guī)定，任何公務(wù)員接受禮品包括公務(wù)禮品都必須申報(bào)上交，征得上級(jí)同意才能留給個(gè)人。如果不是禮品而是金錢，50歐元至80歐元之內(nèi)，則應(yīng)當(dāng)上繳機(jī)關(guān)內(nèi)部處理，超過這一限額的繳上級(jí)機(jī)關(guān)組織和人事部門處理。

近年來，德國反腐新規(guī)迭出，對(duì)于收受禮物的標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行了細(xì)化。1997年8月13日，德國聯(lián)邦議會(huì)通過了《反腐敗法》，提高了賄賂罪的量刑幅度，加重了公職賄賂罪的懲處力度。1998年德國聯(lián)邦政府頒布了《聯(lián)邦政府關(guān)于聯(lián)邦管理部門反腐敗的行政條例》，對(duì)聯(lián)邦公務(wù)部門制定反腐敗措施進(jìn)行了指導(dǎo)性的規(guī)定。2004年聯(lián)邦內(nèi)政部頒布了新的《聯(lián)邦政府關(guān)于在聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)防范腐敗行為的條例》，對(duì)于公職人員收禮的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化，要求必須將15歐元以上的禮品上報(bào)，還規(guī)定公務(wù)員參加圣誕節(jié)等大型活動(dòng)必須經(jīng)過政府批準(zhǔn)，而且只能收取印有主辦單位名稱作為廣告的小禮品，否則將會(huì)受到查處。

嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制

作為聯(lián)邦制國家，德國沒有統(tǒng)一的反腐敗機(jī)構(gòu)，16個(gè)聯(lián)邦自治州在反腐敗上有充分的自主權(quán)。有的州設(shè)置反貪中心，如柏林市（州），屬市議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；有的設(shè)監(jiān)察專員，如北威州，屬內(nèi)政部國務(wù)秘書（副部長(zhǎng)）領(lǐng)導(dǎo)。還有些聯(lián)邦州成立腐敗案件清理中心，作為州檢察院的一個(gè)部門，隸屬州司法部。同時(shí)，各級(jí)政府部門設(shè)有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并設(shè)立防腐聯(lián)系人，如果發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，就向上級(jí)報(bào)告，封存計(jì)算機(jī)以及工作檔案，然后轉(zhuǎn)交檢察院。

此外，審計(jì)機(jī)構(gòu)是德國反腐敗的一個(gè)重要力量。德國審計(jì)機(jī)構(gòu)分三級(jí)，聯(lián)邦、州和市均設(shè)有審計(jì)局。審計(jì)工作完全按照法律的規(guī)定進(jìn)行，獨(dú)立于立法、行政、司法之外，不服從任何上級(jí)指令，不受任何訴訟程序的限制，可以隨時(shí)進(jìn)行審計(jì)。

除了一整套正式監(jiān)督機(jī)制，德國還有強(qiáng)大的輿論監(jiān)督力量和民間反腐組織。輿論監(jiān)督力量被稱為“第四種權(quán)力”。這種權(quán)力是得到《反腐敗法》等法律支持的。根據(jù)《反腐敗法》規(guī)定，檢察院如果發(fā)現(xiàn)有腐敗方面的報(bào)道，有義務(wù)進(jìn)行調(diào)查。德國擁有100多家電臺(tái)、25家電視臺(tái)、27家通訊社、380多種報(bào)紙和9000多種期刊。輿論媒體大都是獨(dú)資或合資的股份制企業(yè)，以盈利為目的，依法享有高度的自由。為了增加銷量，它們一般都雇有耳目，專門收集政府要員和公務(wù)員的政治丑聞和緋聞。法律允許報(bào)刊、電臺(tái)、電視臺(tái)報(bào)道政府、政黨內(nèi)部的情況，只要內(nèi)容屬實(shí)，不泄露國家機(jī)密，消息來源就受法律保護(hù)，任何人不能對(duì)消息來源進(jìn)行調(diào)查。因此，政府官員和公務(wù)員的腐敗丑聞或緋聞一旦曝光，往往只能引咎辭職。

民間反腐團(tuán)體中，最為著名的是德國透明國際組織。這一非政府公益組織（NGO）于1995年成立，有300多位成員，在柏林和慕尼黑各設(shè)一個(gè)小組，主要任務(wù)是防止德國對(duì)外經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中腐敗問題的出現(xiàn)。透明國際提出了反腐敗的“機(jī)能整合系統(tǒng)”，認(rèn)為僅靠立法和懲罰不能從根本上解決貪腐問題，而應(yīng)當(dāng)建立一種有效遏制腐敗發(fā)生的社會(huì)機(jī)制，在立法和行政總體權(quán)能指引下，通過媒體的力量，借助于審計(jì)署的監(jiān)督職責(zé)、司法部的反腐敗職能，并動(dòng)員個(gè)人和社會(huì)組織的力量編織一張反腐敗的大網(wǎng)。作為這張大網(wǎng)中的必要組成部分，透明國際近年來不斷推動(dòng)知情權(quán)和檔案查看權(quán)保護(hù)，以與聯(lián)邦、州和地方的保密權(quán)對(duì)抗，以支持和保護(hù)檢舉者揭發(fā)腐敗行為，加強(qiáng)政治透明度，從而從根本上營(yíng)造不能腐敗的社會(huì)環(huán)境。

在關(guān)于財(cái)產(chǎn)的其他制度方面，德國也建立了較為透明的規(guī)則體系。其中一度引起國人關(guān)注的，是德國的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。在德國，這項(xiàng)制度歷史非常悠久，其法律依據(jù)可以追溯到1897年生效的《土地登記條例》。不動(dòng)產(chǎn)登記制度的完善、公開與透明，極好地防止了權(quán)力尋租等問題。2008年時(shí)任下薩克森州州長(zhǎng)的伍爾夫想購買一處房產(chǎn)，由于手上錢不夠，于是從企業(yè)家朋友的妻子處以優(yōu)惠的私人貸款利率得到了一筆50萬歐元的貸款。貸款合同與購房協(xié)議均在不動(dòng)產(chǎn)登記部門存檔。盡管伍爾夫2010年成為德國總統(tǒng)，此事卻始終是他的政治軟肋。后來，相關(guān)登記文書被德國媒體曝光，最終成為導(dǎo)致其辭職的原因之一。

仍然是這位德國歷史上任期最短的總統(tǒng)伍爾夫，2013年8月他曾經(jīng)開創(chuàng)過另一個(gè)先例——成為德國有史以來第一位“被告總統(tǒng)”。他因涉嫌受賄753.9歐元，而被下薩克森州檢方訴上了法庭。而這753.9歐元并不是真實(shí)的支付，而是在2008年的一次啤酒節(jié)上，由電影制片人為自己和家人在五星級(jí)酒店所住的兩個(gè)晚上所買的賬單。其中也包括兩次晚餐、啤酒節(jié)喝酒的費(fèi)用等，共753.9歐元。伍爾夫則表示，自己根本不知道對(duì)方為他多付了酒店錢，他已經(jīng)把過夜費(fèi)400歐元現(xiàn)金交給了對(duì)方。盡管法庭最終以證據(jù)不足而宣告伍爾夫無罪，但這起審判卻足以給所有德國公務(wù)員敲響警鐘，讓他們明白只要是一點(diǎn)細(xì)節(jié)不夠注意，也會(huì)葬送自己的政治前途。

換個(gè)角度來看，在德國正是由于制度的嚴(yán)密和監(jiān)督的嚴(yán)格，公務(wù)員一般不會(huì)辜負(fù)公眾的信任。如果仍然貪污腐敗的話，將會(huì)立即觸犯眾怒，身敗名裂，一無所有。

編輯：薛華 icexue0321@163.comendprint