環(huán)境污染背后的“公地悲劇”

廖保平

環(huán)境問(wèn)題已成為難以承受的“中國(guó)之痛”，據(jù)世界銀行計(jì)算，中國(guó)環(huán)境及自然資源退化的代價(jià)為GDP的9%，這是一個(gè)巨大的數(shù)字，正在拉低長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而環(huán)境污染對(duì)人的健康的損害更是難于用經(jīng)濟(jì)計(jì)量。政府從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處中獲得信譽(yù)，也因污染的代價(jià)受到批評(píng)。

環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)峻，已成“中國(guó)之痛”

中國(guó)環(huán)境問(wèn)題之嚴(yán)峻相信每個(gè)國(guó)人都有切身感受，2013年《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》一篇文章說(shuō)到，中國(guó)土壤污染嚴(yán)重。此外，文章指出，中國(guó)嚴(yán)重缺水，國(guó)際上一般將每人每年擁有不到1000立方米的水定義為“嚴(yán)重缺水”。中國(guó)的數(shù)字卻只有450立方米。且平均值掩蓋著更為驚人的地區(qū)差別。在北京，每人每年擁有的水資源只有100立方米。

更為要命的是，有限的水資源污染嚴(yán)重，黃河水利委員會(huì)對(duì)“母親河”進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)黃河三分之一河段里的水受到嚴(yán)重污染，無(wú)法用于農(nóng)業(yè)灌溉。住建部負(fù)責(zé)飲水安全的總工程師說(shuō)，城市地區(qū)只有一半水源可以飲用。

文章說(shuō)，中國(guó)空氣污染嚴(yán)重到常常爆發(fā)“空氣災(zāi)難”，比如2013年1月籠罩在北京上空有著惡臭味道的霧霾，2.5微米及以下的污染物顆粒達(dá)到每百萬(wàn)900個(gè)，為世界衛(wèi)生組織認(rèn)定安全水平的40倍。

文章還說(shuō)，中國(guó)野生動(dòng)物受到尤為嚴(yán)重的威脅。2004年，作為官方文件的《中國(guó)物種紅色名錄》將中國(guó)40%的哺乳動(dòng)物列在“受威脅”之列。工業(yè)化發(fā)展正在讓不尋常大范圍動(dòng)物棲息地出現(xiàn)退化，中國(guó)在這方面的多樣性尤為突出。

中國(guó)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越引起國(guó)人越來(lái)越多的關(guān)注，人們對(duì)環(huán)境惡劣的容忍度也在不斷降低。據(jù)中國(guó)公眾環(huán)境研究中心主任馬軍一篇署名文章，我們得知，自2002起環(huán)境問(wèn)題造成的大規(guī)?？棺h活動(dòng)每年增長(zhǎng)29%。

令人沮喪的是，這樣的環(huán)境問(wèn)題恐怕還只是“剛剛開(kāi)始”，目前，中國(guó)的人均財(cái)富排名世界第104位，擁有世界上最多的人口，很多人才剛剛解決溫飽問(wèn)題，環(huán)境治理肯定是場(chǎng)持久戰(zhàn)。有人計(jì)算，要實(shí)現(xiàn)13億中國(guó)人達(dá)到美國(guó)生活水平，中國(guó)的資源總耗至少要擴(kuò)大50倍。也就是說(shuō)，如果達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，目前的空氣、水、土壤等污染還問(wèn)題還將更加嚴(yán)重。

環(huán)境問(wèn)題已成為難以承受的“中國(guó)之痛”，據(jù)世界銀行計(jì)算，中國(guó)環(huán)境及自然資源退化的代價(jià)為GDP的9%，這是一個(gè)巨大的數(shù)字，正在拉低長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而環(huán)境污染對(duì)人的健康的損害更是難于用經(jīng)濟(jì)計(jì)量。政府從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處中獲得信譽(yù)，也因污染的代價(jià)受到批評(píng)。

中央已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，十八大明確提出了“生態(tài)文明建設(shè)”，“綠色GDP”。2014年，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)新環(huán)境保護(hù)法以幫助治理污染恢復(fù)被破壞的環(huán)境。但是，無(wú)論是治理霧霾、污水、金屬污染，還是治理土壤污染、食品污染等等，目前看，還顯得有點(diǎn)力不從心，成效很難說(shuō)令民眾滿意。這其中的原因相當(dāng)復(fù)雜，但不能不說(shuō)與此前我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面的法治落后有極大的關(guān)系。

環(huán)境污染問(wèn)題是公地悲劇問(wèn)題

無(wú)論中西方，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)典型的公地悲劇問(wèn)題。也就是說(shuō)，無(wú)論空氣、土壤還是河流，都是典型的公共品，對(duì)這些公共品的使用，往往會(huì)遭遇公地悲劇的陷阱。哈丁在《公地的悲劇》中設(shè)置了這樣一個(gè)場(chǎng)景：一群牧民在公共草場(chǎng)放牧，雖然牧民們都知道草場(chǎng)上的羊已經(jīng)太多了，再增加羊的數(shù)目，將使草場(chǎng)的質(zhì)量下降，但因?yàn)椴輬?chǎng)退化的代價(jià)由大家負(fù)擔(dān)，所以，每個(gè)人都從自己私利出發(fā)，選擇多養(yǎng)羊獲取收益，最后將草場(chǎng)破壞掉。

公地悲劇發(fā)生的根源在于公共品屬性是公有而非私有，公共產(chǎn)品不具有排他性的所有權(quán)，那么在使用上，每個(gè)人都想多使用、占有而不是保護(hù)，結(jié)果必然是公共資源的枯竭，公共空間的惡化，每個(gè)人都為之付出成本。因?yàn)槊總€(gè)人都只會(huì)計(jì)算自己的那一塊成本，而不會(huì)計(jì)算整個(gè)社會(huì)的成本。就好比河北的某些鋼廠，大量排放未經(jīng)處理的廢氣，以此降低自己的成本，而將空氣污染的成本交給了社會(huì)，讓社會(huì)去承擔(dān)。如果實(shí)行嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)增加鋼廠的成本，而使之因成本過(guò)高而失去競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致企業(yè)倒閉、員工失業(yè)。鋼廠肯定會(huì)偏向于排放未經(jīng)處理的廢氣。

同樣的，開(kāi)車的人也會(huì)偏向于開(kāi)車而不是減少開(kāi)車，因?yàn)殚_(kāi)車的人享受了開(kāi)車的好處，而造成的空氣污染的成本卻要整個(gè)社會(huì)去承擔(dān)，雖然自己也會(huì)受到污染的危害，但相對(duì)于他所享受的開(kāi)車的好處，他的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于那些沒(méi)有開(kāi)車的人。此外，別人開(kāi)車而他不開(kāi)，則他變成了承擔(dān)成本卻沒(méi)有享受好處的人，他不開(kāi)車的動(dòng)力就大減，雖然他每天被糟糕的空氣困擾，但是他卻不能停止開(kāi)車。也就是說(shuō)當(dāng)私人成本小于社會(huì)成本，每個(gè)人都無(wú)可自拔地選擇有利于自己，而損害整體的行為，就陷入了無(wú)奈的公地悲劇。于是，我們看到，人人都在指責(zé)環(huán)境污染，但是人人都在干著環(huán)境污染的荒謬之事，使得整個(gè)社會(huì)陷于相互戕害的狀態(tài)。

那么，如何終結(jié)這種公地悲??？最好的辦法是將公共產(chǎn)品私有化，這樣，每個(gè)人都會(huì)出于私利來(lái)保護(hù)自己私有物不受損害。但是，雖然有一些土地、山林可以通過(guò)承包使用的方式得到保護(hù)，事實(shí)上也確實(shí)如此，農(nóng)村土地確權(quán)后，田地山林得到了更好的保護(hù)，綠化率大幅上升。但空氣和河流卻很難私有化，無(wú)法確權(quán)，其公共產(chǎn)品的屬性很難改變，因此最容易陷入公地悲劇。因此，我們明知空氣和河流的污染十分嚴(yán)重，觸目驚心，卻又往往無(wú)可奈何。

某種意義上說(shuō)，地方政府還可能成了環(huán)境污染的罪魁禍?zhǔn)祝蛘哒f(shuō)成為環(huán)境污染的縱容者。比如說(shuō)，曾經(jīng)轟動(dòng)全國(guó)的紫金山銅礦廠污水池滲漏，禍害廣東水域事件，情形簡(jiǎn)直到了觸目驚心的地步。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，紫金礦業(yè)是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，財(cái)政支柱，與當(dāng)?shù)毓賳T有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，政商“勾兌”十分融洽，該企業(yè)的董事長(zhǎng)底氣十足地對(duì)媒體記者說(shuō)：“圍墻內(nèi)的事情，企業(yè)自己負(fù)責(zé)。圍墻之外的事情，由政府負(fù)責(zé)?！闭堑皇潜址ㄕ?，而且大有保護(hù)違法者之嫌，角色地位顛倒，公地更加悲劇。

也就是說(shuō)，在阻止公地悲劇時(shí)，政府的作用削弱了，甚至還成為加重悲劇的力量。這樣，實(shí)際上在整個(gè)環(huán)境污染中，分成數(shù)個(gè)主體：政府、企業(yè)和個(gè)人。而在工廠的集中污染中，看似主體是企業(yè)，其實(shí)政府也隱形地?fù)诫s其中，而且兩者的力量極為懸殊。前者是企業(yè)利潤(rùn)的占有者，以及從企業(yè)身上獲得稅收的地方政府，他們力量集中而顯得強(qiáng)大，他們成本小而收益大，后者是承載環(huán)境污染后果的民眾，力量分散而顯得軟弱無(wú)力，成本大而收益小，后者無(wú)力阻止前者，最終讓公地失守。

可見(jiàn)，環(huán)境污染的背后，是博弈力量的失衡。因此，要使環(huán)境污染這種得不償失的現(xiàn)象減少，只寄望于企業(yè)家有社會(huì)責(zé)任意識(shí)顯然是不夠的。最終需要第三方力量來(lái)改變目前這種博弈力量失衡的狀態(tài)。

博弈力量平衡，方能緩解環(huán)境污染

目前，污染所帶來(lái)的收益，被某些受益者不正當(dāng)?shù)啬米吡?，然后留下污染讓公眾痛苦承受。而公眾之所以不能成為一種有力的博弈力量，主要是因?yàn)楣娮越M織能力太差，常常無(wú)法通過(guò)合法的途徑進(jìn)行組織化，也就是說(shuō)民間組織發(fā)育成長(zhǎng)得極其困難。但是，當(dāng)環(huán)境污染形成大面積危害，或是可以預(yù)期會(huì)形成大面積危害時(shí)，民眾還是自發(fā)地組織起來(lái)反抗，比如一些地方出現(xiàn)環(huán)境污染后，會(huì)形成局部的抗議，而某一些地方準(zhǔn)備上馬PX項(xiàng)目時(shí)，往往形成大規(guī)模的抗議行為。結(jié)果這樣的抗議還真的起了作用，因?yàn)樾纬闪苏螇毫Γ?dāng)?shù)卣坏貌煌讌f(xié)，以保護(hù)環(huán)境為重，而不是以追求政績(jī)?yōu)橹亍?/p>

但是，這樣為數(shù)不多的成功案例不足為訓(xùn)，畢竟引發(fā)了巨大的矛盾和沖突，終究是不可行的、不正常的解決之道。解決類似公地悲劇的問(wèn)題，獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中提出了八條制度設(shè)計(jì)的原則。其中第三條的內(nèi)容是：集體選擇的安排。絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的個(gè)人，應(yīng)該能夠參與對(duì)操作規(guī)則的修改。第四條的內(nèi)容則是：監(jiān)督。積極檢查公共品狀況和占用者行為的監(jiān)督者，要么是對(duì)占用者負(fù)有責(zé)任的人，要么是占用者本身。這說(shuō)白了就是要依靠法治，其中包括中央要加強(qiáng)立法，加大懲處污染環(huán)境者的力度，讓違法者付出沉痛代價(jià)；地方政府要做公正的監(jiān)督者，要與企業(yè)脫掉太多的瓜葛，成為中立的力量。

事實(shí)上，在環(huán)境立法方面，截至目前，中國(guó)制定了《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等近20部環(huán)境和資源法律；出臺(tái)了與環(huán)境和資源保護(hù)相關(guān)的行政法規(guī)50余件，軍隊(duì)環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件，地方法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章660余項(xiàng)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)800多項(xiàng)，司法解釋多件；締結(jié)或參加了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架條約》等30多項(xiàng)國(guó)際環(huán)境與資源保護(hù)條約，先后與美國(guó)、加拿大、印度、韓國(guó)、日本、蒙古、俄羅斯等國(guó)家簽訂了20多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)雙邊協(xié)定或諒解備忘錄，基本覆蓋了環(huán)境保護(hù)的主要領(lǐng)域，門類齊全、功能完備、內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一，基本做到了環(huán)境保護(hù)有法可依、有章可循。

但是，這些法律在立法上，部門利益色彩濃厚，沒(méi)有體現(xiàn)“絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的個(gè)人，應(yīng)該能夠參與對(duì)操作規(guī)則的修改”，因而沒(méi)有真正體現(xiàn)環(huán)境公正和公平的精神，既難以使公眾培養(yǎng)科學(xué)的環(huán)境資源保護(hù)理念和民族責(zé)任感，也難以使政府的政策得到公眾的真心理解和支持，公眾環(huán)境守法的高級(jí)狀態(tài)也就很難實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，在立法層面的博弈上，已經(jīng)體現(xiàn)出了力量的失衡，公眾在立法中的利益訴求得不到較好地體現(xiàn)，很多條款是不情愿地被強(qiáng)加到他們身上的，落實(shí)起來(lái)就會(huì)被打折扣。

法律的權(quán)威源自于人民內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰，而這份內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰必然是經(jīng)由充分利益訴求得到應(yīng)和與博弈的結(jié)果。要是在立法的博弈上，民眾不能充分參與，那么法律出來(lái)之后，一定會(huì)在實(shí)施過(guò)程進(jìn)行真實(shí)的博弈，并通過(guò)這種博弈來(lái)改寫法律條文，最終難以達(dá)成民眾的利益訴求。

因此，現(xiàn)階段，我認(rèn)為很重要一條，是在社會(huì)組織的建設(shè)上要邁出更大的步子，讓民公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)，對(duì)社會(huì)成本的擔(dān)心、呼吁，形成集中的、明確的、足可以進(jìn)行博弈的力量，產(chǎn)生政治合力，并參與到法治建設(shè)當(dāng)中，敦促政府強(qiáng)力治理污染。比如讓民間環(huán)保組織發(fā)展壯大，讓民間力量崛起，普及公益訴訟。如此，我相信中國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題會(huì)得到很大的改善，讓政府真正成為市場(chǎng)的裁判員而不是兼扮運(yùn)動(dòng)員，是最大限度地解決環(huán)境污染公地悲劇問(wèn)題的關(guān)鍵。

政府管理是解決公地悲劇的辦法，因?yàn)檎侨嗣袼綑?quán)讓渡來(lái)提供公共服務(wù)，維護(hù)公共利益的組織，政府理應(yīng)是解決公地悲劇的主角，政府應(yīng)該通過(guò)制度規(guī)則的制定，來(lái)提高在公共品的使用上，個(gè)人成本不低于其享受的好處，從而減少人們對(duì)公地的破壞，因?yàn)橐坏﹤€(gè)人破壞公地的成本高于享受公地的成本，他就會(huì)選擇保護(hù)而不是破壞公地。就好比河北的鋼廠，要是實(shí)行嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)，排污的成本太高，使得企業(yè)失去了競(jìng)爭(zhēng)力，它就有可能選擇關(guān)停，從而終止了對(duì)環(huán)境的破壞。

如果政府制定了嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)，又能夠嚴(yán)格地執(zhí)行，理論上說(shuō)是可以減少污染，成功解決公地悲劇問(wèn)題的。但問(wèn)題恰恰在此，就是地方政府也像是一個(gè)牧民，或者說(shuō)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主，政府在公地里也有自己的利益追求，地方官員追求GDP（其實(shí)是追求升遷的政績(jī)），與企業(yè)追求自己的利潤(rùn)，個(gè)人追求自己的舒適并無(wú)太大的區(qū)別。因?yàn)榈胤街髡賳T有政績(jī)追求，雖然各級(jí)政府都設(shè)有環(huán)保部門，但是環(huán)保部門無(wú)力阻止地方主政官員的政績(jī)追求，只能聽(tīng)任他們搞政績(jī)，配合他們搞政績(jī)，使得環(huán)保部門變成了沒(méi)有牙齒的老虎，無(wú)力阻止公地悲劇的上演。