國(guó)企改革如何防止國(guó)有資產(chǎn)流失

國(guó)企改革的關(guān)鍵在于理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。新一輪國(guó)企改革將堅(jiān)持基本經(jīng)濟(jì)制度，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，深化國(guó)資國(guó)企雙層改革，實(shí)行企業(yè)功能分類管理，消減壟斷，發(fā)展多元混合所有制經(jīng)濟(jì)和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

國(guó)有企業(yè)的功能分類是改革的前置性條件，在功能分類的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類改革和分類監(jiān)管，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)必須制定出統(tǒng)一的、相對(duì)清晰的負(fù)面清單。除了負(fù)面清單以外的領(lǐng)域和行業(yè)，民營(yíng)資本及其他社會(huì)資本都可以控股，怎么混合、由誰(shuí)控股，由企業(yè)自主決定，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定。制定負(fù)面清單不僅要從壟斷與競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)考慮，也要考慮防止國(guó)有資產(chǎn)的流失問(wèn)題。

新一輪國(guó)企改革的根本目標(biāo)

總體看，新一輪國(guó)企改革將堅(jiān)持基本經(jīng)濟(jì)制度，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，深化國(guó)資國(guó)企雙層改革，實(shí)行企業(yè)功能分類管理，發(fā)展多元混合所有制經(jīng)濟(jì)和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

首先是建立混合所有制，打破壟斷，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。發(fā)展混合所有制，原則上允許國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本投資項(xiàng)目允許非國(guó)有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體。

其次是形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變。完善以管資本為主的國(guó)有資本監(jiān)管體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，或?qū)⒂袟l件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全等等。

再次是調(diào)整優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力。政府在準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)的功能的基礎(chǔ)上，調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)行業(yè)布局，實(shí)行“有進(jìn)有退”，加大對(duì)“公益性”以及“與國(guó)家安全相關(guān)”企業(yè)的支持力度;逐步放開(kāi)“自然壟斷”和“行政壟斷”企業(yè)，并將“一般競(jìng)爭(zhēng)型”國(guó)企的業(yè)務(wù)市場(chǎng)化，收縮過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域的“戰(zhàn)線”;國(guó)有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)。

最后是健全國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度，包括職業(yè)經(jīng)理人，員工持股、激勵(lì)機(jī)制等改革。健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革。建立長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究。探索推進(jìn)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開(kāi)。國(guó)有企業(yè)應(yīng)合理增加市場(chǎng)化選聘比例，合理確定并嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)、業(yè)務(wù)消費(fèi)等。

此輪國(guó)有企業(yè)改革是進(jìn)入攻堅(jiān)階段的關(guān)鍵性改革，是一項(xiàng)重大的系統(tǒng)工程。當(dāng)前國(guó)企改革最新動(dòng)向是，國(guó)務(wù)院牽頭頂層設(shè)計(jì)、各部委分工相關(guān)方案，成立國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，中央層面基本確立各部委的職能和分工，國(guó)企改革不是由國(guó)資委單一主導(dǎo)，而是包括國(guó)資委、發(fā)改委、財(cái)政部和人社部等部委各司其職，共同推進(jìn)和制定相應(yīng)的改革方案。

國(guó)企功能分類是改革前置性條件

推進(jìn)國(guó)企混合所有制改革，首先必須界定不同國(guó)企的功能，推動(dòng)國(guó)企實(shí)施分類改革治理。不同類型的國(guó)有企業(yè)屬性不同，目標(biāo)不同，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演著不同的角色，分類改革的思路，既強(qiáng)調(diào)了國(guó)有企業(yè)的盈利性，又兼顧了國(guó)有企業(yè)的公共性，在功能分類的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類監(jiān)管，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的針對(duì)性和有效性，同時(shí)也有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)民福利的提高。根據(jù)不同國(guó)企的業(yè)務(wù)性質(zhì)和承擔(dān)的功能，可以劃分如下三大類型。

第一類是由國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策所確定，承擔(dān)國(guó)家交予的保障性、公益性的業(yè)務(wù)，比如中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉，此類具有保障國(guó)計(jì)民生的國(guó)企，再比如提供公交、地鐵、環(huán)衛(wèi)、國(guó)防設(shè)施、公共衛(wèi)生保健、義務(wù)教育類等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的國(guó)企。

由于保障性的國(guó)有企業(yè)和公益性的消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，容易出現(xiàn)外部性和搭便車行為，私人企業(yè)不愿意進(jìn)入，所以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)必須由國(guó)有企業(yè)提供。此類保障性和公益性較強(qiáng)的企業(yè)，國(guó)家應(yīng)該保持絕對(duì)的控制力，國(guó)有資本絕對(duì)控股。

第二類是處于自然壟斷和部分資源性行業(yè)的適度經(jīng)營(yíng)性國(guó)有壟斷企業(yè)。如輸電、管道燃?xì)?、自?lái)水、鐵路運(yùn)輸、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這類自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模報(bào)酬遞增的特征，應(yīng)當(dāng)主要以公共績(jī)效同時(shí)輔之以財(cái)務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià);部分資源型壟斷國(guó)有企業(yè)應(yīng)由市場(chǎng)供求狀況來(lái)決定價(jià)格，以反映資源的稀缺性，但國(guó)家必須利用稅收和相關(guān)法律法規(guī)來(lái)保證公平和防止過(guò)度開(kāi)發(fā)，以保證資源的有效利用。

此類自然壟斷性國(guó)有企業(yè)，應(yīng)制定統(tǒng)一規(guī)范的服務(wù)、技術(shù)和安全標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家應(yīng)保持一定的控制力，國(guó)有資本優(yōu)勢(shì)控股。

第三類是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)。包括制造業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等，是私人資本大量存在的領(lǐng)域。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的國(guó)企，可以將其推向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資本的合理流動(dòng)，但也并非完全退出。在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)保留部分國(guó)有資本，主要基于以下考慮。

第一，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能。第二，維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。第三，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。根據(jù)功能分類實(shí)施混合所有制改革。公益性國(guó)有壟斷企業(yè)被賦予強(qiáng)制性社會(huì)公共目標(biāo)，不以盈利為目的，其績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是公共績(jī)效，即向公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)的依據(jù);適度經(jīng)營(yíng)性國(guó)有壟斷企業(yè)，包括自然壟斷性和部分資源壟斷性國(guó)有企業(yè)，以社會(huì)公共性目標(biāo)為主，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)居次;而競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，則以利潤(rùn)最大化為首要目標(biāo)。

深化混合所有制改革的措施和步驟

首先，確定可供混合的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。

深化國(guó)企改革并不是要把國(guó)有企業(yè)全部民營(yíng)化、私有化，而是通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，來(lái)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)體制機(jī)制的轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)國(guó)企的活力與競(jìng)爭(zhēng)力。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)必須制定出統(tǒng)一的、相對(duì)清晰的負(fù)面清單。

除了負(fù)面清單以外的領(lǐng)域和行業(yè)，民營(yíng)資本及其他社會(huì)資本都可以控股，怎么混合、由誰(shuí)控股，由企業(yè)自主決定，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定。制定負(fù)面清單不僅要從壟斷與競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)考慮，也要考慮防止國(guó)有資產(chǎn)的流失問(wèn)題。

其次，選擇國(guó)企改革的混合模式。

目前，國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革的形式主要為并購(gòu)重組、引入戰(zhàn)略投資者、公開(kāi)上市等幾種方式，仍有待豐富?；旌纤兄聘母锏纳疃纫草^為有限。從國(guó)外國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)集團(tuán)整體上市、將規(guī)模較小的企業(yè)一次性整體轉(zhuǎn)讓、將國(guó)有企業(yè)股份出售給本企業(yè)員工都將是可以嘗試的途徑。不過(guò)，由于在當(dāng)前環(huán)境下，小型國(guó)企一次性整體轉(zhuǎn)讓可能會(huì)遭到大眾關(guān)于“國(guó)有資產(chǎn)流失”的詬病。

隨著本輪國(guó)企改革和混合所有制改革的大力度的推進(jìn)，未來(lái)改革的方式應(yīng)該會(huì)更加多樣化，改革將向縱深發(fā)展。除了繼續(xù)推動(dòng)并購(gòu)重組和引入戰(zhàn)略投資者之外，國(guó)企集團(tuán)的整體上市將會(huì)成為混合所有制改革的重要方式之一。而管理層和員工持股也可能逐步推廣，成為混合所有制改革的一種方式。

再次，允許非公有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入混合所有制的模式。

非公經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)入國(guó)有企業(yè)，實(shí)現(xiàn)混合所有制可以有多種模式。

一是通過(guò)出資入股、收購(gòu)股權(quán)、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債、融資租賃、收購(gòu)閑置資產(chǎn)等形式參與國(guó)有企業(yè)重組上市或國(guó)有控股上市公司增發(fā)股票。

二是非公經(jīng)濟(jì)主體可以與國(guó)有資本共同出資設(shè)立股權(quán)投資基金，通過(guò)股權(quán)投資基金參與國(guó)有企業(yè)改制上市、重組整合、企業(yè)并購(gòu)，共同投資戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新性和孵化期等高收益、高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

三是非公經(jīng)濟(jì)還可以參與國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展，如非公經(jīng)濟(jì)參與國(guó)有企業(yè)重大改制重組、重大改革創(chuàng)新、重要產(chǎn)業(yè)提升及重點(diǎn)關(guān)閉退出等項(xiàng)目。

最后，加強(qiáng)混合所有制企業(yè)的治理。

完善混合所有制企業(yè)的公司治理是國(guó)企改革成敗的關(guān)鍵。第一，深化完善國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)。要推進(jìn)董事會(huì)改革。第二，建立市場(chǎng)化的選人用人機(jī)制。第三，完善管理和經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)約束機(jī)制。

（《上海證券報(bào)》2015.1.23 王辰 胡妍斌 王璞/文）