【摘 要】 黨的十八屆四中全會作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中要以身作則、以上率下。全面推進(jìn)依法治國涉及到方方面面的工作，這其中黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的作用至關(guān)重要，必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)。

【關(guān)鍵詞】 黨員干部；法治思維；依法辦事能力；依法治國

【作者簡介】 付承菊，湖北省宜昌市委黨校黨史黨建教研室教授。研究方向：黨的建設(shè)。

【中圖分類號】 D920；D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）06-0028-03

習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班開班式上的重要講話中強(qiáng)調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。黨的十八屆四中全會《決定》提出提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。并強(qiáng)調(diào)指出，高級干部尤其要以身作則、以上率下。

一、提高黨員干部法治思維和依法辦事能力極具重要性和緊迫性

1. 社會進(jìn)步使然

（1）公民的法治素質(zhì)提高的倒逼。1992年拍的電影《秋菊打官司》轟動一時(shí)。那個(gè)為了“討個(gè)說法”而挺著懷孕的大肚子一次次上告的農(nóng)婦，幾乎成了中國法治進(jìn)程中的一個(gè)符號，象征著在有著數(shù)千年人治傳統(tǒng)的中國，人們法治觀念、權(quán)利意識的一次深刻覺醒。經(jīng)過二十余年的普法宣傳教育，老百姓通過了解法律知識，無論在參與政治活動、社會管理還是經(jīng)濟(jì)活動中，都要借助法律這個(gè)手段，都要尋求法律咨詢、法律幫助，來指導(dǎo)自己的法律行為和維護(hù)自己的合法利益。

（2）群眾對政府對干部要求的提高?，F(xiàn)在，老百姓對干部的要求越來越嚴(yán)，對各項(xiàng)工作的公正性、透明度的要求越來越高。對領(lǐng)導(dǎo)干部的要求已不僅僅是艱苦奮斗、勤勤懇懇、無私奉獻(xiàn)就可以了，還要你具有專業(yè)化背景、國際視野，更要你辦事公平，遇事要按照政策原則公開公平處理。所以現(xiàn)在的老百姓對領(lǐng)導(dǎo)干部的要求更厲害了更高了，很重要的一個(gè)方面就是看有沒有法治意識、具不具備法治能力、能不能堅(jiān)持依法辦事。

（3）新形勢下依法化解社會矛盾的需要。這是我們目前非常重要的任務(wù)。近年來，因征地拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境污染、移民安置等引發(fā)的社會矛盾和群眾訴求日益增多，而這些問題大多又是利益訴求與政治訴求相互交織在一起，歷史問題與現(xiàn)實(shí)問題相互滲透在一起，多數(shù)人的合理訴求與極少數(shù)人的無理取鬧相互交織在一起，而且訴求內(nèi)容相互之間的政策關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，涉及不同地區(qū)、不同部門、不同領(lǐng)域，復(fù)雜程度增加，處置難度加大，稍有不慎就會使小問題變成大問題，個(gè)別問題、局部問題變成影響全局的問題。因此協(xié)調(diào)社會各階層利益關(guān)系和利益矛盾越來越困難了。所以，我們的工作怎么樣面對這些社會矛盾，怎么樣不斷提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)，增強(qiáng)干部依法行政、自覺運(yùn)用法律手段解決問題的意識，增強(qiáng)依法決策、依法管理、化解矛盾的能力，是我們在全面推進(jìn)依法治國過程當(dāng)中，必須要關(guān)注到的一個(gè)重要方面。

（4）黨員干部的法治素養(yǎng)需提高的挑戰(zhàn)。綜合各方面的資料反映，基層黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力建設(shè)現(xiàn)狀，可以用兩句話來概括，這就是：有喜有憂，喜大于憂。

喜的是：隨著六五普法的深入，隨著依法治國、依法執(zhí)政、依法行政理念的深入宣傳和全面貫徹，領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、做決策、辦事情依法依規(guī)的良好習(xí)慣和法治思維定勢，正不斷養(yǎng)成和樹立，原來哪些遇事“拍腦袋、拍胸脯、拍屁股”的三拍干部，是越來越少了。

憂的是：部分領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力還亟待提高，表現(xiàn)形式也是各種各樣。一是學(xué)法動力不足。有的認(rèn)為行政干部是“萬金油”，知道點(diǎn)就行了，不愿深學(xué)細(xì)學(xué)；也有的認(rèn)為法律體系龐大，不知道學(xué)什么、從哪兒學(xué)；也有的干部認(rèn)為工作忙，沒時(shí)間學(xué)。二是尊法觀念不牢。在潛意識里，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部敬畏法律的意識不牢，習(xí)慣于用“長官意志”來推動工作、解決矛盾和問題，把法治喊在嘴上、貼在墻上，就是沒有抓在手上，以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在；諸如此類問題都不同程度地影響和干擾了法規(guī)制度的落實(shí)，也影響和干擾了正常的辦事秩序，同時(shí)還影響到黨的形象、干部隊(duì)伍形象和群眾切身利益的實(shí)現(xiàn)。三是守法意識不夠。少數(shù)干部知法犯法；也有干部知規(guī)違規(guī)。類似現(xiàn)象，時(shí)有發(fā)生。四是用法能力不強(qiáng)。有的領(lǐng)導(dǎo)干部，在處理具體的矛盾和問題時(shí)，依法能力不夠，“法到用時(shí)方恨少”。譬如在處理信訪問題時(shí)，有的領(lǐng)導(dǎo)干部奉行“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定，無事就是本事，妥協(xié)就是和諧”的人治思維，不能良法善治，有時(shí)為息事寧人，搞“法外開恩”，“按下葫蘆起了瓢”，負(fù)面示范效應(yīng)很強(qiáng)，導(dǎo)致非理性上訪日漸增多。領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力不足，還突出表現(xiàn)在對突發(fā)事件的處理上。面對突發(fā)事件，不能正確把握和運(yùn)用法治原則和精神，不能做到統(tǒng)籌兼顧、靈活處置，造成處理不當(dāng)甚至釀成惡性群體性事件。

2. 黨員干部責(zé)任和作用的決定

領(lǐng)導(dǎo)干部是推進(jìn)法治的“領(lǐng)頭雁”。領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)的責(zé)任是政治責(zé)任、法治責(zé)任，扮演的角色是組織者、推動者、實(shí)踐者的角色，發(fā)揮的作用是領(lǐng)導(dǎo)作用、關(guān)鍵作用、“領(lǐng)頭雁”作用。領(lǐng)導(dǎo)干部的這種作用貫穿立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)方面，是反映人民共同意志、體現(xiàn)人民主體地位、發(fā)揮人民主體作用的重要保證。

領(lǐng)導(dǎo)干部是踐行法治的“排頭兵”?！按蹇创?，戶看戶，群眾看干部”。只有國家機(jī)關(guān)及其工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部真正成為帶頭尊法、學(xué)法、用法、守法的模范，老百姓才會服氣，才會見賢思齊，而不是以儆效尤。

領(lǐng)導(dǎo)干部是捍衛(wèi)法治的“守護(hù)神”。這里“守護(hù)神”的“神”，是神圣的神，不是神仙的神。這種守護(hù)，是對中國特色社會主義法治道路、法治理論的堅(jiān)守，是對憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念和法治文化的堅(jiān)定守護(hù)，也是面對危害、破壞、踐踏法治的行為時(shí)挺身而出、堅(jiān)決斗爭，對法律權(quán)威、法律威嚴(yán)的堅(jiān)定守護(hù)。

3. 新常態(tài)對執(zhí)政能力提出的新要求

黨的十八大明確要求，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的能力，提高領(lǐng)導(dǎo)干部依靠法治方式來調(diào)整利益關(guān)系，化解社會矛盾的能力，用法治方式來解決問題。黨的十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)具備的基本素質(zhì)主要包括政治素質(zhì)、思想素質(zhì)、能力素質(zhì)、交往素質(zhì)、道德素質(zhì)、心理素質(zhì)、思維素質(zhì)等七個(gè)方面。也有人簡單地概括為：需具有情商（EQ）、智商（IQ）兩方面。這無疑是對的，但這是不夠的。在建設(shè)社會主義法治國家的今天，領(lǐng)導(dǎo)干部還必須具備法商（LQ）。智商、情商大家都清楚，什么是法商？還較陌生。有關(guān)專家對法商的基本概念解釋為：“一個(gè)人對法的內(nèi)心體認(rèn)和自覺踐行，體現(xiàn)的是人們法律素質(zhì)的高低，法治意識的強(qiáng)弱，明辨是非的能力，以及依法辦事、遵守秩序、崇尚規(guī)則的自覺性和主動性?！狈ㄉ蹋褪欠梢庾R、法律知識、守法習(xí)慣等法律素養(yǎng)的總和，是公民法律素養(yǎng)的綜合評價(jià)指標(biāo)。法商的高低，不僅僅是對法律知識掌握多少，而在于對法律的尊重和信仰的程度。對于領(lǐng)導(dǎo)干部來說，在提倡依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的今天，三商都不可或缺，“法商”甚至比 “智商”“情商”更為重要。

二、提高黨員干部法治思維和依法辦事能力的思路和辦法

1. 重視法治思維的養(yǎng)成，提高法治素養(yǎng)

一要樹牢法治信仰。法治信仰，是發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)同法律、信賴法律、遵守、捍衛(wèi)法律。同時(shí)，要敬畏法律。敬，就是敬重，畏，就是畏懼、害怕。領(lǐng)導(dǎo)干部要樹牢法治信仰，要有三種意識：法律底線意識，即清楚怎么用權(quán)、什么事能干、什么事不能干，自覺在法律范圍內(nèi)想問題、作決策、辦事情；法律程序意識，即嚴(yán)格遵循法律程序推進(jìn)工作，實(shí)現(xiàn)工作流程公開化、有監(jiān)督；法律規(guī)則意識，即自覺遵守法律規(guī)則，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。

二要強(qiáng)化學(xué)法。學(xué)法，既要強(qiáng)調(diào)一般性，更應(yīng)注重針對性和實(shí)用性。通過學(xué)習(xí)，各級干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部尤其要弄明白法律規(guī)定我們該怎么用權(quán)，心中高懸法律的明鏡，手中緊握法律的戒尺，知曉為官做事的尺度。只有學(xué)法、懂法，才會依法、守法，真正使學(xué)法用法成為實(shí)際工作的“準(zhǔn)星”、查找問題的“鏡子”、衡量成效的“尺子”、改進(jìn)工作的“鞭子”。

2. 注重實(shí)踐，提高依法辦事的能力

一是決策要合法。政府治理始于決策，政府決策要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化，首先就是要合法?？茖W(xué)化、規(guī)范化的前提就是要合法。黨的十八屆四中全會提出“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，這是對健全依法決策機(jī)制主要內(nèi)容提出的明確要求。（1）公眾參與。公眾參與就是民主，就是要民主決策。實(shí)踐表明，決策中的公眾參與工作做得越實(shí)越細(xì)越透，越有利于決策后的執(zhí)行和實(shí)施。把公眾意見作為決策的重要參考，合理意見要充分采納，合法訴求要切實(shí)解決，對有重大分歧的問題要加強(qiáng)研究論證、反復(fù)協(xié)商協(xié)調(diào)。法律法規(guī)要求的“規(guī)定動作”，必須做實(shí)做到位，決不“走過場”，同時(shí)積極創(chuàng)造條件，大膽嘗試運(yùn)用微博、微信等各種創(chuàng)新方式推動公眾參與。（2）專家論證。專家論證是科學(xué)決策的重要體現(xiàn)。把專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高的問題交給專家，充分尊重專家意見。必須選好的專家，把專業(yè)能力、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)和誠信作為主要遴選標(biāo)準(zhǔn)，讓專家客觀、獨(dú)立、科學(xué)、負(fù)責(zé)地提出論證意見。（3）風(fēng)險(xiǎn)評估。開展決策風(fēng)險(xiǎn)評估，就是對重大決策事項(xiàng)要組織排查主要風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，經(jīng)排查認(rèn)為存在社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，評估決策實(shí)施可能造成的不利影響，以及決策方案的合理性、可行性和可控性。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估而未評估的，一律不得作出決策。（4）合法性審查。合法性審查是依法決策的重要保障。做好合法性審查，要重點(diǎn)把握幾個(gè)方面：決策的事項(xiàng)是否于法有據(jù)，經(jīng)審查認(rèn)為不屬于決策機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的，建議不決策或者按照規(guī)定提請有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審批、依法授權(quán)；決策的程序是否依法履行，未履行法定程序或者履行程序不符合規(guī)定的，建議補(bǔ)正或者重新履行相關(guān)程序；決策的內(nèi)容是否依法合規(guī)，經(jīng)審查認(rèn)為決策方案、備選方案或者風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置措施等不符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策規(guī)定的，建議進(jìn)行修改。（5）集體討論決定。集體討論的目的，是幫助行政首長更好地了解情況、集思廣益、作出決策。會議組成人員要充分發(fā)表意見，審議過程充分發(fā)揚(yáng)民主；最后，行政首長在民主基礎(chǔ)上拍板。會議討論情況和決定應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄。

二是辦事要依法。這是領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策、辦事情的第一原則。它要求，在制定長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，要看目的、權(quán)限、內(nèi)容、手段、程序是否符合法律規(guī)定；在履行社會管理職能時(shí)，要綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法治手段，注重向法治要辦法、要效果；在處理各種問題時(shí)要首先選擇法律渠道，按照法律要求、法治方式和法律程序來處理問題。越是問題復(fù)雜，越是情況緊急，越要用法治思維去思考、處理，嚴(yán)格依法按政策辦事。

三是執(zhí)法要嚴(yán)格。嚴(yán)格執(zhí)法，就是要最大限度地按照法律規(guī)定的精神和程序執(zhí)行法律，依法嚴(yán)格履行政府職責(zé)。一方面，不能不作為，必須堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為”。勇于負(fù)責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng)，克服懶政、怠政，克服“只要不出事，寧愿不做事”和“不求過得硬，只求過得去”的 “為官不為”行為。另一方面，不能亂作為，堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”。推行政府權(quán)力清單制度，明確政府的職權(quán)范圍，防止公權(quán)濫用，減少權(quán)力尋租現(xiàn)象，使政府真正履行為人民、為大眾服務(wù)的職責(zé)。李克強(qiáng)總理親自為今年的政府工作報(bào)告加入“政府：有權(quán)不可任性”。第三，更不能枉法作為。要進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法主體，明確執(zhí)法權(quán)限，完善執(zhí)法程序。嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法人員資格制度。對于那些“因公違法”的事件，在追究法律責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或者部門在管理上的責(zé)任，真正使公職人員不敢漠視法律。

四是司法要公正。公正是法治的生命線。讓人民群眾在每一個(gè)案件中都感受到公平正義，這是一個(gè)崇高的期待。習(xí)總書記曾引用培根的話說過：“一次不公平的裁判比多次不公平的舉動禍害更嚴(yán)重。因?yàn)檫@些不平等的舉動不過弄臟了水流，而不公的裁判則把水源敗壞了?！彼痉C(jī)關(guān)是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。

五是教育引導(dǎo)全民要守法。教育引導(dǎo)人民遵法守法，自覺履行法定義務(wù)、社會責(zé)任、家庭責(zé)任，也是黨員干部職責(zé)范圍所在。要好好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。要教育群眾守法，不守法就會付出沉重代價(jià)。

3. 加強(qiáng)考核評價(jià)，形成良好的法治環(huán)境

考核是指揮棒，是風(fēng)向標(biāo)。有什么樣的考核體系就有什么樣的工作氛圍。要像考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一樣，把學(xué)法守法情況、依法執(zhí)政、依法行政、依法決策納入對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實(shí)績考核內(nèi)容，建立健全科學(xué)的考法評價(jià)機(jī)制。

一是力求考準(zhǔn)考實(shí)（解決考什么的問題）。對黨員干部，特別是黨政主要負(fù)責(zé)人，要考核其履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)、及時(shí)解決本地區(qū)本部門法治建設(shè)重大問題等情況。建立對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行述職述廉述法三位一體的考核制度。每年由上級黨委對下級黨委政府、部門的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法尊法守法用法情況進(jìn)行全面考評。加大考核權(quán)重。把尊憲守法作為衡量干部德才素質(zhì)的重要標(biāo)準(zhǔn)，把遵守法律、依法辦事作為干部考察的“重頭戲”，觀其言、查其行、知其底，引導(dǎo)和督促各級干部把依法執(zhí)政和依法行政的要求落到實(shí)處。

二是注重考核結(jié)果的運(yùn)用（獎懲分明）。堅(jiān)持獎懲并舉，真正使法治思維和依法辦事能力成為一種硬標(biāo)準(zhǔn)、硬要求、硬約束。要把法治建設(shè)的成效和依法履職情況作為干部晉升、獎懲等的重要依據(jù)。各級黨組織對黨員干部遵守憲法和法律要作出具體規(guī)定，建立剛性約束機(jī)制。應(yīng)將嚴(yán)格依法辦事作為對黨員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的政治要求，像抓作風(fēng)建設(shè)和懲治腐敗一樣抓依法辦事。要堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法要追究，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政、依法行政的監(jiān)督檢查，健全問責(zé)制度，規(guī)范問責(zé)程序，對違法枉法、失職瀆職行為依法追究責(zé)任。黨員干部觸犯法律規(guī)定的，必須依法處理，不能用黨內(nèi)紀(jì)律處分代替依法追究責(zé)任。

責(zé)任編輯：吳雁玲