聯(lián)動(dòng)嵌入模式下政府與NGO的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)研究

張柏葳　黎堃宇

摘 要：“中國(guó)殘疾人”是一個(gè)數(shù)量眾多，特性突出，需要特別幫助的社會(huì)弱勢(shì)群體，“截止2010年末，我國(guó)共有殘疾人8502萬(wàn)人，其中智力殘疾568萬(wàn)人，精神殘疾629萬(wàn)人以及其他重度殘疾2518萬(wàn)人?！盵1]近年來(lái)，我國(guó)政府持續(xù)關(guān)注殘疾人各方面事業(yè)發(fā)展，殘疾人的基本生活、康復(fù)、醫(yī)療、就業(yè)等需求都得到了穩(wěn)定的制度性的保障，但我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作仍存在一定的問(wèn)題。我國(guó)政府與NGO關(guān)于殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的發(fā)展進(jìn)入到瓶頸期，這嚴(yán)重制約著我國(guó)殘疾人工作發(fā)展的進(jìn)程。所以，在這一背景下，政府與NGO的聯(lián)動(dòng)嵌入模式合作對(duì)于殘疾人的托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展變得尤為重要，相比較之下，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的發(fā)展相比于內(nèi)地發(fā)展的較為突出，內(nèi)地可以從臺(tái)灣地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中反思當(dāng)前殘疾人事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)而獲得新的工作思路。

關(guān)鍵詞：殘疾人托養(yǎng)服務(wù)；政府；NGO；聯(lián)動(dòng)嵌入合作模式

一、引言

在2007年殘聯(lián)發(fā)【2007】31號(hào)文件《中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)關(guān)于印發(fā)全國(guó)智力和精神殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作會(huì)議主要精神主要文件的通知》中首次提出“殘疾人托養(yǎng)服務(wù)”這一概念。政府與非政府組織共同承擔(dān)這一公共服務(wù)可以實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源的優(yōu)化配置，彌補(bǔ)政府公共財(cái)政支出不足等問(wèn)題。[2]但是在現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)情況下我國(guó)政府與非政府組織的合作面臨著瓶頸期，例如社會(huì)與政府的信任缺失，制度環(huán)境不健全這一系列問(wèn)題，這使得與非政府組織的合作的效用不能得到最優(yōu)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而阻礙著殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的進(jìn)程，因此在此討論政府與非政府組織在殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的供給中的聯(lián)動(dòng)嵌入合作模式，對(duì)形成政府與非政府組織的良性互動(dòng)關(guān)系，促進(jìn)更多優(yōu)質(zhì)高效的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的供給，充實(shí)殘疾人托養(yǎng)及殘疾人“兩個(gè)體系”和政府與非政府組織關(guān)系等多方面的研究有著重要意義。[3]

二、理論基礎(chǔ)：聯(lián)動(dòng)嵌入合作模式

在聯(lián)動(dòng)嵌入合作模式中，合作雙方有著相同的目標(biāo)和使命，并且雙方都在制度化的合作框架下為實(shí)現(xiàn)共同的使命和目標(biāo)不斷地進(jìn)行深入的活動(dòng)，在這一過(guò)程中，需要依靠非制度化的信息溝通和資源共享平臺(tái)達(dá)到互補(bǔ)的狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)合作效用的目標(biāo)。

聯(lián)動(dòng)嵌入模式作為一種新型合作模式它的基本特征是雙方的強(qiáng)烈合作意愿是其前提，基礎(chǔ)是是雙方地位平等，核心是權(quán)責(zé)明確，以協(xié)商溝通為紐帶，以制度化框架為保障。以此看來(lái)，聯(lián)動(dòng)嵌入合作模式即明確規(guī)定了合作雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系又包含了非制度化的問(wèn)題處理渠道[4]，所以這樣的合作是最復(fù)雜的合作關(guān)系，是一種能使合作雙方效益達(dá)到最優(yōu)的善治合作關(guān)系。[5]

三、南京市殘疾人托養(yǎng)服務(wù)提供中政府與NGO的合作現(xiàn)狀以及面臨的困境

2008年，南京市成立了我國(guó)首個(gè)“殘疾人家庭護(hù)理服務(wù)網(wǎng)”命名為“螢火蟲(chóng)助殘服務(wù)社”，它的服務(wù)人群集中在南京市鼓樓區(qū)的重度殘疾人家庭護(hù)理服務(wù)。它與政府的合作模式基于委托代理理論下，政府通過(guò)每人10元一小時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買服務(wù)，非政府組織負(fù)責(zé)運(yùn)作這一社會(huì)化模式。對(duì)于南京市鼓樓區(qū)政府與非政府組織合作供給殘疾人托養(yǎng)服務(wù)這一方面取得了一定的成效。但是，政府與非政府組織面臨著許多困境。

（一）非政府組織過(guò)分依賴政府，獨(dú)立性有所喪失有官方化傾向

首先在資金方面，非政府組織籌集資金能力不足，強(qiáng)烈依賴政府。螢火蟲(chóng)助殘服務(wù)社雖然已經(jīng)注冊(cè)獲得了合法地位，但是它沒(méi)有免稅資格，主要資金還是來(lái)源于政府對(duì)機(jī)構(gòu)家庭護(hù)理服務(wù)的購(gòu)買，這就導(dǎo)致了非政府組織籌集資金渠道很單一。進(jìn)而政府與非政府組織之間的地位不平等，螢火蟲(chóng)現(xiàn)在的工作缺乏自主性，只是承擔(dān)政府的項(xiàng)目相當(dāng)于政府的附屬，成為主管單位的下屬機(jī)構(gòu)。

（二）關(guān)于非政府組織的法律法規(guī)不健全，法制建設(shè)滯后

雖然我國(guó)正在積極建立有關(guān)NGO的法律制度框架，但目前還沒(méi)有關(guān)于NGO整體法律法規(guī)體系，現(xiàn)行法規(guī)中的許多規(guī)定大多數(shù)帶有控制、限制發(fā)展的理念，由于各種不同的法規(guī)制度之間以及其實(shí)施的主體之間經(jīng)常出現(xiàn)摩擦和不協(xié)調(diào)，在很大程度上不利于非政府組織的發(fā)展。

（三）非政府組織能力欠缺

我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)都需要有非政府組織來(lái)承擔(dān)以往由政府包攬的提供公共物品和社會(huì)福利的職能，但大多數(shù)殘障非政府組織仍存在一系列問(wèn)題，主要表現(xiàn)在前面提到的資金短缺問(wèn)題，其次，專業(yè)人才的短缺。最后，管理制度不規(guī)范，我國(guó)很多非政府組織內(nèi)部管理粗放和不透明，使其面臨著巨大的信任危機(jī)

（四）監(jiān)督評(píng)估機(jī)制不健全

政府通過(guò)向非政府組織購(gòu)買托養(yǎng)服務(wù)，需要建立一套完善的機(jī)制來(lái)平衡多樣化的機(jī)制，對(duì)非政府組織和政府實(shí)行職責(zé)規(guī)定，螢火蟲(chóng)助殘服務(wù)社只是為殘障人士提供買菜做飯、打掃衛(wèi)生等生活照料服務(wù)。關(guān)于殘疾人教育、培訓(xùn)就業(yè)應(yīng)該要有相應(yīng)的規(guī)定。[6]

四、臺(tái)灣地區(qū)殘疾人事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒

在臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于殘疾人的稱謂是“身心障礙者”，雖然臺(tái)灣地區(qū)在殘疾人托養(yǎng)事業(yè)上稱不上盡善盡美，但是又很多值得我們借鑒的地方。[7]

（一）政府外包給民間組織辦理培訓(xùn)課程

為了協(xié)助身心障礙者學(xué)習(xí)職業(yè)技能，臺(tái)灣地區(qū)許多以殘疾人為服務(wù)對(duì)象的非盈利組織會(huì)提供專業(yè)的輔導(dǎo)。有的非政府組織是受政府勞動(dòng)當(dāng)局的委托進(jìn)行對(duì)殘疾人的職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃。2011年臺(tái)灣“行政勞工委員會(huì)”委托各地縣市政府和民間培訓(xùn)單位辦理各類就業(yè)培訓(xùn)課程，稱為“推動(dòng)辦理身心障礙者職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃。

（二）政府借助社會(huì)資源力量創(chuàng)設(shè)庇護(hù)場(chǎng)所

臺(tái)灣地區(qū)的“身心障礙者權(quán)益保障法”規(guī)定，各級(jí)勞動(dòng)主管機(jī)關(guān)應(yīng)依身心障礙者的需求，自行或結(jié)合民間資源成立庇護(hù)工廠，并協(xié)助庇護(hù)工廠營(yíng)運(yùn)及產(chǎn)品推廣。[8]截止2013年，全臺(tái)灣地區(qū)一共有120余個(gè)庇護(hù)工廠，絕大多數(shù)是由非盈利組織成立，合計(jì)提供了1800多個(gè)工作機(jī)會(huì)。

五、殘疾人托養(yǎng)中政府與NGO的聯(lián)動(dòng)嵌入合作

經(jīng)過(guò)前面對(duì)于現(xiàn)階段對(duì)于我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的現(xiàn)狀及困境的分析，政府與非政府組織的聯(lián)動(dòng)嵌入合作關(guān)系的發(fā)展是一種必然趨勢(shì)，但是這種關(guān)系的實(shí)現(xiàn)，并不是單憑其中一方的努力，而是基于我國(guó)具體情況選擇性吸收國(guó)外有效經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)一段發(fā)展時(shí)期，找到現(xiàn)階段嵌入式合作可行的路徑。

（一）政府調(diào)整自身定位，加強(qiáng)對(duì)非政府組織的支持

首先要完善對(duì)非政府組織的法律支持，政府與NGO的聯(lián)動(dòng)嵌入合作模式首要問(wèn)題是要構(gòu)建完善的法律體系，以確立NGO的合法地位和保障其合法權(quán)益。[9]其次，政府要加強(qiáng)對(duì)非政府組織的政策支持，要有穩(wěn)定的資金投入的同時(shí)完善稅收優(yōu)惠制度、對(duì)于合作框架進(jìn)行制度化。最后，要完善對(duì)非政府組織的監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范非政府行為，建立相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)與懲罰機(jī)制，必要時(shí)也可以引入第三方監(jiān)督。[10]

（二）非政府組織積極進(jìn)行內(nèi)部變革，增強(qiáng)合作能力

首先非政府組織要明確自身定位，增強(qiáng)獨(dú)立性。其次，強(qiáng)化人力資源管理，提升從業(yè)人員的素質(zhì)。政府與NGO的聯(lián)動(dòng)嵌入合作要逐步使殘疾人托養(yǎng)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰殬I(yè)資格考核，服務(wù)人員持從業(yè)資格證上崗制度的專門化和固定化職業(yè)，并且完善服務(wù)人員的各項(xiàng)福利及相應(yīng)保障。[11]

（三）建立溝通銜接機(jī)制，暢通合作治理渠道

政府與非政府組織的聯(lián)動(dòng)嵌入合作模式的一大特征就是要進(jìn)行無(wú)障礙溝通，這也是構(gòu)建政府與NGO的聯(lián)動(dòng)嵌入合作模式重要條件，所以要努力實(shí)現(xiàn)合作雙方的有效銜接和良性互動(dòng)。[12]

1、組織結(jié)構(gòu)銜接

創(chuàng)新政府與非政府組織的組織結(jié)構(gòu)，建立網(wǎng)絡(luò)化和扁平化的組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而保持信息的真實(shí)性、增強(qiáng)決策的時(shí)效性，進(jìn)而雙方可以根據(jù)不斷變化的情況作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，維持最佳合作狀態(tài)。

2、工作制度銜接

在協(xié)商一致的情況下，在制度化的合作框架內(nèi)，明確制度，更有效的約束合作雙方各項(xiàng)行為，有著相似的考核制度可以更好地促進(jìn)雙方工作的協(xié)調(diào)。

3、信息技術(shù)銜接

在組織內(nèi)部，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中應(yīng)注意電子信息平臺(tái)等通信技術(shù)的應(yīng)用，完善網(wǎng)絡(luò)治理渠道，建立雙方聯(lián)動(dòng)嵌入治理的平等的制度和技術(shù)平臺(tái)，加強(qiáng)雙方信息資源共享強(qiáng)度。提升政府與非政府組織雙向資訊速度和交流頻率，進(jìn)而降低合作運(yùn)作成本。（作者單位：南京理工大學(xué)）

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