姜鄲

[摘 要]美國(guó)開(kāi)創(chuàng)了現(xiàn)代聯(lián)邦制度，經(jīng)歷了二元聯(lián)邦主義、合作聯(lián)邦主義和新聯(lián)邦主義階段的發(fā)展模式，逐步走出了符合國(guó)情和社會(huì)發(fā)展的道路。美國(guó)現(xiàn)代聯(lián)邦制，主要有以下三個(gè)特點(diǎn)：中央與地方的權(quán)限依法劃分，具有默示權(quán)力和剩余權(quán)力的規(guī)定；中央與地方體制是二元結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在最高法院對(duì)中央與地方的制約上；中央與地方之間是一種分權(quán)合作型的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]美國(guó)；聯(lián)邦制；國(guó)家結(jié)構(gòu)形式

[中圖分類號(hào)]D521 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）05 — 0057 — 02

美國(guó)是世界上最早實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家，距今已經(jīng)超過(guò)二百年的歷史。聯(lián)邦制不同于作為國(guó)家松散聯(lián)盟的邦聯(lián)制，通常包含兩個(gè)或兩個(gè)以上的政治實(shí)體（州、邦、共和國(guó)等）的一個(gè)政治體系，以地域或族群為基礎(chǔ)，以一部成文憲法為依據(jù)，規(guī)定中央和地方統(tǒng)一共享權(quán)力，其權(quán)力分屬中央政府和地方政府（或州或共和國(guó)）。〔1〕

一、美國(guó)聯(lián)邦制的演變過(guò)程

（一）美國(guó)聯(lián)邦制的建立：從邦聯(lián)制到聯(lián)邦制

在聯(lián)邦政府成立之前，美國(guó)作為北美殖民地，必須要獨(dú)立自治，一是因?yàn)橛?guó)這樣的集權(quán)政府，不僅沒(méi)有保護(hù)殖民地人民的各項(xiàng)權(quán)利，個(gè)人財(cái)產(chǎn)時(shí)有被侵占的狀況，自由業(yè)受到英國(guó)大政府的處處壓制。因此，美國(guó)人民極為排斥建立一個(gè)具有強(qiáng)大中央集權(quán)的政府。二是因?yàn)楦髦趁竦刈陨硪泊嬖谧灾蝹鹘y(tǒng)。人民欲建立弱的中央政府和強(qiáng)的州政府，不愿意賦予中央政府過(guò)多的權(quán)力，管理過(guò)多的事務(wù)，崇尚“管的最少的政府，即是最好的政府”。但是迫于當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境，殖民地聯(lián)合成為必然。這種獨(dú)立自治傾向和必須聯(lián)合的矛盾狀態(tài)，促成了美國(guó)聯(lián)邦制的形成和最終建立。因此，美國(guó)十三州于1777年11月15日，通過(guò)了《邦聯(lián)和永久聯(lián)盟條例》（即《邦聯(lián)條例》）。條例規(guī)定，“各州保留其主權(quán)、自由和獨(dú)立，凡未由各州授予中央的權(quán)力，一概由各州自行保留” 〔2〕。此時(shí)的美國(guó)實(shí)行較為松散組織和具體制度的邦聯(lián)制。

但是隨著美國(guó)的發(fā)展，邦聯(lián)制的弊端逐一現(xiàn)象。一方面，世界各國(guó)尤其是英國(guó)對(duì)剛剛獨(dú)立的美國(guó)并不十分友好，不僅在航海貿(mào)易、國(guó)際經(jīng)濟(jì)和政治交往的過(guò)程中對(duì)美國(guó)處處壓制，而且在各方面的政策制定上也對(duì)美國(guó)一直保持?jǐn)骋暊顟B(tài)。另一方面，國(guó)內(nèi)環(huán)境也不容樂(lè)觀，接踵而至的國(guó)內(nèi)社會(huì)問(wèn)題，無(wú)一不顯示出邦聯(lián)制在美國(guó)發(fā)展舉步維艱的狀態(tài)。邦聯(lián)制的存在既無(wú)法解決各州之間的利益沖突，也無(wú)法幫助美國(guó)盡早償還外債。在這種形勢(shì)下，北美人民生活狀況日益下降，不滿之聲不絕于耳，甚至爆發(fā)起義。因此，1787年5月25日，在費(fèi)城制訂了《1787年美國(guó)聯(lián)邦憲法》取代了《邦聯(lián)條例》，標(biāo)志著美國(guó)聯(lián)邦制的最終建立，改變了當(dāng)時(shí)較為混亂的局面，為美國(guó)之后法律制定奠定了最重要的基礎(chǔ)。

（二）美國(guó)聯(lián)邦制的發(fā)展的三個(gè)階段

1.權(quán)力的相互競(jìng)爭(zhēng)：二元聯(lián)邦主義

這一時(shí)期在1789年至20世紀(jì)30年代期間，中央與地方競(jìng)爭(zhēng)權(quán)力，形成了二元聯(lián)邦主義?！啊謱拥案馐菍?duì)這種模式的形象而生動(dòng)的描述”。〔3〕根據(jù)1787 年憲法，美國(guó)的聯(lián)邦政府和州政府都具有獨(dú)立性，分別行使各自的職權(quán)，不互相隸屬。聯(lián)邦政府主管征稅、發(fā)行貨幣、建立軍隊(duì)等必須以一個(gè)國(guó)家狀態(tài)下才能行使的職權(quán)。州政府則實(shí)行一些具體事務(wù)上的權(quán)力，比如教育、公共安全等與人們生活息息相關(guān)的事務(wù)。在這一階段，美國(guó)聯(lián)邦政府想方設(shè)法擴(kuò)大自己的權(quán)力。例如，在1819年的一個(gè)案例中——聯(lián)邦最高法院就判決，對(duì)聯(lián)邦政府職能和權(quán)威性表示支持，并且態(tài)度十分堅(jiān)決，甚至將聯(lián)邦政府的權(quán)力，“延伸至超出對(duì)其明示權(quán)力狹義解讀的范圍”〔4〕。

2.權(quán)力的相互合作：合作聯(lián)邦主義

20世紀(jì)30年代到70年代，“合作聯(lián)邦主義”是這一時(shí)期發(fā)展的基本模式，在美國(guó)聯(lián)邦制發(fā)展中占主導(dǎo)地位。這是指聯(lián)邦政府和州政府，不再相互獨(dú)立分離，呈現(xiàn)出相互合作的趨勢(shì)，“大理石花紋蛋糕”可以形象說(shuō)明這一時(shí)期中央與地方的關(guān)系?！?〕但是，1929 年-1933年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，造成國(guó)內(nèi)許多重要大工廠紛紛倒閉，工人失業(yè)率的上升，直接導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)的動(dòng)蕩，不滿情緒日益集聚。羅斯福及時(shí)改變以往的自由放任政策，施行“新政”，擴(kuò)大了聯(lián)邦政府行政權(quán)力和機(jī)構(gòu)組織。因此，聯(lián)邦政府開(kāi)始對(duì)州內(nèi)教育、衛(wèi)生、居民安全、公共服務(wù)、福利政策實(shí)施等多個(gè)方面進(jìn)行干預(yù)。在這一階段，聯(lián)邦政府和州政府看似相互合作進(jìn)行權(quán)力行使，但是實(shí)際上是以聯(lián)邦政府為主導(dǎo)的模式。

3.權(quán)力的相互平衡：新聯(lián)邦主義

合作聯(lián)邦主義被形象的稱為 “大政府”模式，在“大政府”模式后期，中央政府權(quán)力的過(guò)分膨脹，為國(guó)家中央財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。聯(lián)邦政府承擔(dān)了過(guò)多本不屬于其權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，造成機(jī)構(gòu)冗雜，人員繁多，但是辦事效率低下。中央政府還承擔(dān)了國(guó)家福利政策執(zhí)行，不僅財(cái)政支出驚人，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展也產(chǎn)生了阻礙的負(fù)面作用。1969年，尼克松提出“新聯(lián)邦主義”這一政治理論，要求改變現(xiàn)有的聯(lián)邦政府運(yùn)行方式，歸還一直歸屬于州政府和地方政府的權(quán)力，對(duì)社會(huì)服務(wù)等方面的事務(wù)盡量不予插手。這樣，地方政府可以擁有更廣范圍的權(quán)力，也可以能讓中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系維持平衡狀態(tài)。從尼克松開(kāi)始，以及后來(lái)的福特政府、卡特政府、里根政府、克林頓政府等，都是以新聯(lián)邦主義為自己的執(zhí)政理念，通過(guò)政府權(quán)力的下放，解決國(guó)內(nèi)危機(jī)問(wèn)題，努力營(yíng)造一種權(quán)力平衡的和諧狀態(tài)。

三、美國(guó)聯(lián)邦制的特點(diǎn)分析

第一，依法劃分中央與地方的權(quán)限。美國(guó)聯(lián)邦制中，憲法賦予中央和地方權(quán)力，并且劃定了彼此權(quán)力范圍。在關(guān)乎國(guó)家重大問(wèn)題的權(quán)力行使職責(zé)方面由聯(lián)邦政府職掌。包括發(fā)行貨幣、獨(dú)立外交權(quán)、宣戰(zhàn)和組建軍隊(duì)、管理國(guó)際貿(mào)易及州際貿(mào)易等。這些在憲法中能夠被明確列舉出來(lái)的權(quán)力，被稱為“明示權(quán)力”。 另一方面，出于各種原因未被列出的那些權(quán)力，被稱為“剩余權(quán)力”。憲法規(guī)定，州政府可以享有剩余權(quán)力的行使力。也就是說(shuō)，凡是憲法未列舉出、沒(méi)有授予聯(lián)邦政府的權(quán)力，州政府都可以享有。當(dāng)然，前提是憲法中也沒(méi)有對(duì)州享有的這種權(quán)力進(jìn)行明確的禁止。這樣，既能避免中央與地方對(duì)領(lǐng)域外事務(wù)的干涉，也不會(huì)導(dǎo)致劃分不明確產(chǎn)生的交叉重疊現(xiàn)象；既能夠讓雙方有效行使權(quán)力，也能達(dá)到互相制衡；既能為中央與地方合作提供更大的回旋空間，保持權(quán)力的合理配置，防止權(quán)力空當(dāng)。

第二，中央與地方的二元結(jié)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦制是以聯(lián)邦憲法為依據(jù)，在中央設(shè)立最高立法機(jī)關(guān)（議會(huì)），行政機(jī)關(guān)（聯(lián)邦政府）和司法機(jī)關(guān)（聯(lián)邦最高法院）。在地方各州與中央平行的立法機(jī)構(gòu)（州議會(huì)），行政機(jī)構(gòu)（州政府）以及司法機(jī)構(gòu)（州法院）。聯(lián)邦中央有憲法和以憲法為依據(jù)頒布的中央法律，各州則可以根據(jù)本州的具體情況，在遵循聯(lián)邦法律的基礎(chǔ)上，頒布符合本州具體情況的法律。聯(lián)邦憲法具有最高法律效力，如果違背其某一條條款，那么該州頒布的此項(xiàng)法律會(huì)被視為無(wú)效。州政府的政策施展過(guò)程，中央也無(wú)權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和考核；州政府同樣不能干涉聯(lián)邦事務(wù)，雙方都在自身權(quán)力范圍內(nèi)平行活動(dòng)。在州任命的官員，不論是在議會(huì)、政府亦或是法院，都不是由中央委派任命的，而是由各州自主選出，因此中央也不具備對(duì)其進(jìn)行人事管理考核的職能。

在聯(lián)邦的議會(huì)兩院中，參議院由各州派出同等數(shù)量的議員代表組成，能夠最大程度保障各州平等的利益，而不因?yàn)橥饨缫蛩囟兴顒e對(duì)待。眾議院人數(shù)比較多，每個(gè)州的代表人數(shù)不固定，主要是依據(jù)各州人口數(shù)量。這種做法能夠保障各州的特殊利益，與參議院相結(jié)合可以基本照顧到每個(gè)州的利益和需求。聯(lián)邦法院與地方法院也不存在隸屬關(guān)系，但是可以對(duì)各州之間發(fā)生的利益沖突和爭(zhēng)執(zhí)問(wèn)題進(jìn)行裁決，法律地位要高于各州，法律效力也高于地方法院。法院獨(dú)立于行政、立法系統(tǒng)之外，能夠兼顧中央與地方利益，以公平理性的方式解決爭(zhēng)端。

第三，中央與地方的分權(quán)合作關(guān)系是美國(guó)聯(lián)邦制度最主要的特點(diǎn)。這種分權(quán)是以中央集權(quán)為前提的分權(quán)，以分權(quán)為基礎(chǔ)的地方自治；并不是一種與中央相隔離的自治，而是一種對(duì)中央具有很強(qiáng)依賴性的自治〔6〕。一方面，是因?yàn)槊绹?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不得不要求中央集權(quán)，充分利用社會(huì)資源。另一方面，公共福利事業(yè)如果全權(quán)交予聯(lián)邦政府實(shí)行，不僅不符合地方的自治主義傳統(tǒng)，也難以有效促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最為嚴(yán)重的是，過(guò)量的中央補(bǔ)助會(huì)讓聯(lián)邦政府背負(fù)沉重的財(cái)政壓力，破壞地方獨(dú)立性。所以中央必須要依靠地方，因地制宜，實(shí)行分權(quán)合作的模式。

四、美國(guó)聯(lián)邦制的發(fā)展趨勢(shì)

美國(guó)聯(lián)邦制建立起，至今經(jīng)歷二百多年的歷史，從 “二元聯(lián)邦主義”、“合作聯(lián)邦主義”到“新聯(lián)邦主義”，每個(gè)時(shí)期都具有獨(dú)特的特色。美國(guó)中央和地方的權(quán)力配置關(guān)系一直在發(fā)生變化，始終尋求一種平衡狀態(tài)?？v觀國(guó)內(nèi)外社會(huì)形勢(shì)及全球發(fā)展趨勢(shì)，美國(guó)州權(quán)在未來(lái)難以大量膨脹，聯(lián)邦政府在就業(yè)、增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)、打擊恐怖主義、全球合作貿(mào)易中需要更大權(quán)力來(lái)進(jìn)行充分參與。而且這些需要與其他國(guó)家進(jìn)行全球合作的項(xiàng)目，任何一個(gè)州都必然難以獨(dú)立完成，無(wú)力也無(wú)法承擔(dān)如此重責(zé)，解決如此復(fù)雜的問(wèn)題。

當(dāng)然，未來(lái)的美國(guó)聯(lián)邦制也絕對(duì)不可能過(guò)度中央集權(quán)，這與美國(guó)的歷史傳統(tǒng)，以及美國(guó)人對(duì)自由、平等與民主等價(jià)值的執(zhí)著追求格格不入。因此，聯(lián)邦政府和州政府相互依存的權(quán)力運(yùn)行模式是最靈活和具有活力的。聯(lián)邦政府可以為州政府提供政策指導(dǎo)和財(cái)政支持；州政府則可以解決聯(lián)邦政府無(wú)力觸及的地方事務(wù)，夯實(shí)輿論基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。這種以聯(lián)邦政府為主導(dǎo)，充滿競(jìng)爭(zhēng)和合作的模式，預(yù)兆了美國(guó)聯(lián)邦制的發(fā)展方向。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕謝慶奎.政府學(xué)概論〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005：53.

〔2〕漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集〔M〕.程逢如，等，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1982：44.

〔3〕〔5〕譚融.權(quán)力的分配與權(quán)力的角逐—美國(guó)分權(quán)體制研究〔M〕.天津：天津大學(xué)出版社，1994：176，179.

〔4〕托馬斯·帕特森.美國(guó)政治文化〔M〕.顧肅，等，譯.北京：東方出版社，2007：83.

〔6〕林尚立.國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系〔M〕.杭州：浙江人民出版社，1998：46.〔責(zé)任編輯：張平凡〕