楊燕

摘要：本文從公共資源市場(chǎng)化配置概述、現(xiàn)狀分析、對(duì)公共資源市場(chǎng)化配置政府監(jiān)管模式中的典型樣本“合肥模式”的探索研究，提出完善政府對(duì)公共資源市場(chǎng)化配置的監(jiān)管對(duì)策，以期在公共資源市場(chǎng)化配置的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)政府的完全退出，真正地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，真正實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能，更好地落實(shí)政府的服務(wù)與監(jiān)管職能。

關(guān)鍵詞：公共資源市場(chǎng)化配置；政府監(jiān)管；合肥模式

一、公共資源市場(chǎng)化配置概述

公共資源市場(chǎng)化配置是在政府宏觀(guān)調(diào)控下，公共資源配置遵循客觀(guān)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，采取行之有效的各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式和手段，利用市場(chǎng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)公共資源配置效用最大化，是在法律制度規(guī)范下，公共資源的提供方和受讓方對(duì)公共資源項(xiàng)目通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行市場(chǎng)化交易實(shí)現(xiàn)配置。十八屆三中全會(huì)明確提出要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配種的決定性作用，公共資源也應(yīng)該通過(guò)公平、充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化方式進(jìn)行配置，才能夠?qū)⒐操Y源權(quán)利配置給更能發(fā)揮資源效率的市場(chǎng)主體，提高公共資源的利用效率，提升總的社會(huì)福利。

二、公共資源市場(chǎng)化配置的現(xiàn)狀分析

我國(guó)目前對(duì)于公共資源市場(chǎng)化配置的監(jiān)管模式主要是部門(mén)化的分散監(jiān)管。由于現(xiàn)行監(jiān)管模式存在部門(mén)分割、分散配置、多頭管理等問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致招投標(biāo)市場(chǎng)被人為地按行業(yè)分割，監(jiān)管部門(mén)也各自追求部門(mén)的利益；缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，導(dǎo)致了公共資源配置的浪費(fèi)，損害了社會(huì)的整體利益。缺乏公正公平的市場(chǎng)秩序，參與公共資源市場(chǎng)化配置的交易主體的合法利益也遭受到侵害，這種分散化的市場(chǎng)監(jiān)管其實(shí)是為權(quán)力尋租留下空間。因?yàn)榇嬖凇巴w監(jiān)督、管辦不分”的問(wèn)題，行業(yè)主管部門(mén)在管理公共資源交易時(shí)，往往難以以中立監(jiān)管立場(chǎng)對(duì)交易監(jiān)管，監(jiān)督人與招標(biāo)人同體，進(jìn)而扭曲了市場(chǎng)交易的秩序，破壞了公平公正市場(chǎng)交易環(huán)境的營(yíng)造。很多部門(mén)政府采購(gòu)、招投標(biāo)的監(jiān)管和執(zhí)行都是一個(gè)機(jī)構(gòu)、一套人馬，兩塊牌子，裁判員與運(yùn)動(dòng)員集于一身，也背離了加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求。由于目前缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管制度，監(jiān)督職能分散在各職能部門(mén)，監(jiān)管人員由各職能部門(mén)指派，公共資源也沒(méi)有形成嚴(yán)格統(tǒng)一的工程招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法、市場(chǎng)準(zhǔn)入等交易制度，各行業(yè)主管或行政主管部門(mén)各自為政，制定各自的交易規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則，造成公共資源交易監(jiān)管越位、缺位或不到位，統(tǒng)一集中管理的監(jiān)管力度不足。

三、“合肥模式”對(duì)政府監(jiān)管公共資源市場(chǎng)化配置的探索

2006年底合肥市從體制、機(jī)制上為了解決制約合肥市跨越式發(fā)展的障礙，根據(jù)管辦分離、政事分開(kāi)、職能分設(shè)的原則整合組建統(tǒng)一的招投標(biāo)市場(chǎng)，按照“一委一辦一中心”模式構(gòu)建了招投標(biāo)決策、運(yùn)行和監(jiān)督分離的體系，同時(shí)對(duì)建設(shè)工程、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易、土地出讓制度進(jìn)行改革，建立起了統(tǒng)一的招投標(biāo)交易平臺(tái)“合肥招標(biāo)投標(biāo)中心”構(gòu)建了“一市一場(chǎng)，統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)，集中交易，統(tǒng)一監(jiān)管”享譽(yù)全國(guó)的招投標(biāo)“合肥模式”。

（一）“合肥模式”立法先行

合肥市于2013年5月1日頒布全國(guó)第一部公共資源市場(chǎng)化配置的地方性法規(guī)《合肥市公共資源交易管理?xiàng)l例》將公共資源市場(chǎng)化配置的政府監(jiān)管模式和制度創(chuàng)新上升到立法層面。條例主要從統(tǒng)一進(jìn)場(chǎng)交易和結(jié)算、統(tǒng)一發(fā)布信息、統(tǒng)一競(jìng)得規(guī)則、統(tǒng)一監(jiān)督管理四個(gè)方面來(lái)規(guī)范公共資源交易程序。另外，該條例對(duì)項(xiàng)目單位、競(jìng)爭(zhēng)主體、中介、專(zhuān)家成員的行為分別建立信用檔案，出現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)行嚴(yán)懲。作為我國(guó)首部公共資源交易地方性立法，《條例》的頒布實(shí)施不僅使合肥市公共資源交易踏上法制化的發(fā)展軌道，更填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)該領(lǐng)域的立法空白，為全國(guó)公共資源交易樹(shù)立了“法制樣本”。

（二）“合肥模式”體制創(chuàng)新

“一委、一辦、一中心”是合肥公共資源交易的組織架構(gòu)體系，做到了“決策、監(jiān)管、操作”三分離，實(shí)現(xiàn)了交易平臺(tái)、自行代理、評(píng)標(biāo)規(guī)則、監(jiān)督管理“四個(gè)統(tǒng)一”，形成“讓權(quán)力退出、靠制度運(yùn)行”的良好態(tài)勢(shì)。通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管由各相關(guān)部門(mén)的“體內(nèi)”轉(zhuǎn)移到“體外”，由部門(mén)自己“兼管”轉(zhuǎn)變?yōu)檎睂賹?zhuān)職部門(mén)“專(zhuān)管”，進(jìn)而從根本上處理好“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”的關(guān)系，合肥公共資源交易組織架構(gòu)和管理模式創(chuàng)新對(duì)整個(gè)招投標(biāo)行業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。合肥招投標(biāo)中心同時(shí)又重點(diǎn)圍繞權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督，對(duì)招投標(biāo)整個(gè)業(yè)務(wù)流程和對(duì)權(quán)力運(yùn)行每個(gè)環(huán)節(jié)逐一分析檢查，通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)管，建立評(píng)標(biāo)直播室，真正做到讓招標(biāo)人放心，中標(biāo)人滿(mǎn)意，未中標(biāo)人服氣。同時(shí)還不斷加大標(biāo)后的監(jiān)管力度，把權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度的牢籠，最終形成了統(tǒng)一、透明、公開(kāi)的公共資源交易體制。

四、完善公共資源市場(chǎng)化配置的政府監(jiān)管的對(duì)策

針對(duì)我國(guó)目前的公共資源市場(chǎng)化配置的現(xiàn)狀以及政府監(jiān)管存在的問(wèn)題，我們迫切需要建立一個(gè)能夠規(guī)避部門(mén)利益以及權(quán)力尋租行為的公正、公平、統(tǒng)一的公共資源監(jiān)管模式。

（一）立法層面

公共資源配置的市場(chǎng)化應(yīng)以系統(tǒng)的政府立法為先導(dǎo)，要加強(qiáng)我國(guó)公共資源市場(chǎng)化配置領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)立法。當(dāng)前，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》奠定的分行業(yè)監(jiān)管體系已經(jīng)成為深化公共資源交易監(jiān)管體系改革不可逾越的體制障礙。為此，在條件成熟的情況下，可以考慮整合《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》，重新頒布出臺(tái)《公共資源交易法》，并在此基礎(chǔ)上建立健全相應(yīng)的公共資源交易監(jiān)管法律體系。只有在完善的法律法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則條件下，市場(chǎng)化參與主體的行為方式才能被限制在規(guī)定的范圍內(nèi)，尋租腐敗才能得到有效遏制，公共資源的經(jīng)營(yíng)者對(duì)于自身對(duì)社會(huì)和公民的責(zé)任也會(huì)更加清晰，公共資源市場(chǎng)化才能沿著更有秩序和效率的方向發(fā)展。

（二）操作層面

政府要不斷完善公共資源市場(chǎng)化配置標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，規(guī)定統(tǒng)一進(jìn)入，公平競(jìng)爭(zhēng)，全面監(jiān)督，分工明確。規(guī)范公共資源交易流程，集中交易，集中執(zhí)行。政府設(shè)立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，公共資源交易平臺(tái)為交易各方提供服務(wù)、為信息發(fā)布提供平臺(tái)、為交易活動(dòng)提供場(chǎng)所并為實(shí)施監(jiān)管提供條件。將交易的項(xiàng)目交給中心統(tǒng)一執(zhí)行。這樣的集中操作、集中執(zhí)行、集中監(jiān)管有利于避免行業(yè)利益導(dǎo)致的公共資源配置交易中的暗箱操作、不公正的擾亂正常市場(chǎng)秩序的行為發(fā)生，有利于為公共資源的市場(chǎng)化配置提供一個(gè)公開(kāi)化、透明化、規(guī)范化的交易配置平臺(tái)。

（三）監(jiān)管體制層面

政府要優(yōu)化公共資源的監(jiān)督體制，對(duì)公共資源市場(chǎng)化配置流程逐一監(jiān)管；監(jiān)管機(jī)構(gòu)與資源配置組織分開(kāi)運(yùn)行，破除利益一體化，破除腐敗和壟斷。按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立公共資源交易綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。公共資源交易綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一行使公共資源交易過(guò)程中的監(jiān)管職能，各行業(yè)監(jiān)管部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)做好有關(guān)公共資源交易監(jiān)管工作。同時(shí)，構(gòu)建全方位、多角度的社會(huì)化監(jiān)督體系也十分重要。要完善各項(xiàng)工作的信息公開(kāi)制度，擴(kuò)大公開(kāi)范圍，增加交易過(guò)程透明度，保障人民群眾的知情權(quán)，為社會(huì)監(jiān)督提供條件。（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院）

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