“管辦分離”下公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管

李力

摘 要：伴隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的步伐，作為我國特色的事業(yè)單位的改革也勢(shì)在必行。管辦分離成為事業(yè)單位改革的重要途徑，分離狀態(tài)下的事業(yè)單位職能被拆分，形成與原來截然不同的新組織——公益性事業(yè)單位。對(duì)于這個(gè)全新的公共服務(wù)提供的市場主體的出現(xiàn)，政府應(yīng)該秉承職能轉(zhuǎn)變的宗旨而加以有效的監(jiān)管。就當(dāng)前形勢(shì)下政府對(duì)公益性事業(yè)單位監(jiān)管的現(xiàn)狀和必要性進(jìn)行簡單分析。

關(guān)鍵詞：管辦分離；公益性事業(yè)單位；政府監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）09-0009-02

一、管辦分離下公益性事業(yè)單位政府監(jiān)管的現(xiàn)狀

管辦分離是我國事業(yè)單位改制的重要手段，管辦分離的宗旨在于強(qiáng)化事業(yè)單位的公益性職能，確保公共服務(wù)的公共性和高質(zhì)量。管辦分離將事業(yè)單位的行政職能剝離；將部分私人可以舉辦的公共服務(wù)劃歸社會(huì)和企業(yè)舉辦；保留其專業(yè)性的公共服務(wù)職能成為獨(dú)立的法人組織以提供公共服務(wù)。公益性事業(yè)單位是傳統(tǒng)體制的事業(yè)型單位在剝離行政職能和除卻私人舉辦職能后的事業(yè)單位的概念。而公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管呈現(xiàn)傳統(tǒng)與改革相結(jié)合的監(jiān)管模式。

1.事業(yè)單位體制改革中新型監(jiān)管制度的應(yīng)用。管辦分離的事業(yè)單位改革已經(jīng)深深地影響著我國政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，行政職能的回歸和政府干涉范圍的縮小都對(duì)政府的監(jiān)管職能提出了較高要求。傳統(tǒng)的事業(yè)單位體制在逐步地松動(dòng)，政府對(duì)事業(yè)單位的統(tǒng)治與管理的模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦偷恼O(jiān)管模式，確保公益性事業(yè)單位的社會(huì)主義方向和公共服務(wù)的高效供給。政府對(duì)公益性事業(yè)單位監(jiān)管理念由原來對(duì)其附屬部門的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)獨(dú)立運(yùn)行社會(huì)組織的監(jiān)管；監(jiān)管手段由原來的行政干預(yù)手段轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的規(guī)則制定方式，通過完善的法律制度體系來約束和規(guī)制公共服務(wù)市場主體之一的公益性事業(yè)單位。

2.財(cái)稅、人事制度逐步完善，監(jiān)管注重公益事業(yè)單位的獨(dú)立性。傳統(tǒng)事業(yè)單位的改革困境在于改革后的事業(yè)單位的資金來源斷裂與人事關(guān)系破裂所造成的問題。管辦分離以后的公益性事業(yè)單位，政府鼓勵(lì)其構(gòu)建獨(dú)立的法人治理體系，財(cái)政制度由原來的全額撥款改由現(xiàn)行的差額撥款，并在其運(yùn)行中提供優(yōu)惠的稅收政策；人事制度由原來的公務(wù)員統(tǒng)一管理改由現(xiàn)在的參公管理，并賦予其考錄的自主性?，F(xiàn)行的財(cái)稅、人事制度保障了公益性事業(yè)單位的運(yùn)行基礎(chǔ)，更加注重公益性事業(yè)單位的獨(dú)立性和公共性。

3.傳統(tǒng)觀念嚴(yán)重制約著管辦分離和事業(yè)單位監(jiān)管的落實(shí)。傳統(tǒng)的行政思想包含著政府行政干預(yù)的管制思維、事業(yè)單位的公務(wù)員待遇思維、社會(huì)大眾的籠統(tǒng)國家概念等等。第一，政府的干預(yù)思維使得管辦分離的利益點(diǎn)和職能減少，政府的政績能力和管轄范圍的縮小嚴(yán)重影響著部分行政人員的利益，不愿事業(yè)單位的管辦分離，將自身的職能僅限于監(jiān)管層面。第二，事業(yè)單位內(nèi)部認(rèn)為管辦分離，使其喪失了部分重要職能，人員的社會(huì)地位和福利降低，利益大幅減少，抵制管辦分離和政府監(jiān)管成為該政策落實(shí)巨大障礙。最后，社會(huì)大眾籠統(tǒng)的將事業(yè)單位的改革認(rèn)為是政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)部問題，缺乏全面的了解和認(rèn)同，使得事業(yè)單位管辦分離后的政府監(jiān)管缺乏一定的輿論支持。

4.公益性事業(yè)單位的監(jiān)管法制體系不健全。管辦分離后，政府對(duì)于事業(yè)單位管理的角色和地位發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，政府成為管理者而非承辦者，規(guī)則體系的制定成為政府監(jiān)管的主要職能和手段。當(dāng)前形勢(shì)下，我國公益性事業(yè)單位監(jiān)管的專項(xiàng)法律仍處于空白形態(tài)，不完善的替代性法律和政府規(guī)章成為政府監(jiān)管的主要依據(jù)。政府的監(jiān)管制度缺乏獨(dú)立體系，對(duì)公益性事業(yè)性單位的監(jiān)管依賴政府對(duì)社會(huì)組織和非營利組織的管理制度。同時(shí)，監(jiān)管的配套制度未能充分考慮管辦分離后事業(yè)單位人員的基本需求，配套制度的缺陷導(dǎo)致政府對(duì)公益性事業(yè)單位的監(jiān)管難以落實(shí)。

二、管辦分離下公益性事業(yè)單位政府監(jiān)管的必要性分析

就目前我國公益性事業(yè)單位監(jiān)管的情況來說，管辦分離之后政府對(duì)于公益性事業(yè)單位的監(jiān)管是具有必要性的。

1.我國公共市場監(jiān)管體制不健全，監(jiān)管必不可少。我國公共服務(wù)的提供集中于政府及其政府的附屬單位，在管辦分離之前，事業(yè)單位是我國公共服務(wù)提供的最主要主體。也就是說，我國公共服務(wù)的提供者主要是廣泛意義上的“國家”，社會(huì)組織和私人提供在公共領(lǐng)域微不足道。而我國獨(dú)特的公共服務(wù)提供形態(tài)使得政府成為運(yùn)動(dòng)員，同時(shí)也是自身的裁判員。公共服務(wù)市場監(jiān)管缺乏有效的法律體系、制度保障和部門規(guī)章；監(jiān)督的內(nèi)容不明確、責(zé)任不清晰，并主要依靠行政強(qiáng)制的手段；監(jiān)管的觀念落后，經(jīng)驗(yàn)監(jiān)管至上，監(jiān)管缺乏科學(xué)性和可行性，監(jiān)管的質(zhì)量較低，沒有良好的公共服務(wù)市場運(yùn)行的環(huán)境。因此，在沒有完備監(jiān)管體系支撐下的公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管是必需的而且是必不可少的。

2.深化政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化政府監(jiān)管職能的體現(xiàn)。首先，監(jiān)管可以彌補(bǔ)政府在相關(guān)公共領(lǐng)域內(nèi)的不足，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。管辦分離之后的公益性事業(yè)單位具有較強(qiáng)的專業(yè)性和公共性，致力于專業(yè)范圍內(nèi)的公共服務(wù)是其主要職能。一方面，公益性事業(yè)單位的純公共性，很好地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)政府職能下，政府干預(yù)過多所導(dǎo)致的公共服務(wù)領(lǐng)域的政府失位、政府缺位情況。另一方面，政府對(duì)其監(jiān)管體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的主要趨勢(shì)，由傳統(tǒng)的管制型政府轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的治理型政府，用監(jiān)管代替干預(yù)，用合作代替管制。其次，減少了政府的財(cái)政和工作壓力。隨著管辦分離的深化和政府監(jiān)管職能的加強(qiáng)，公益性事業(yè)單位的政府預(yù)算支出逐步減少，自籌經(jīng)費(fèi)的渠道暢通，進(jìn)而減少了政府對(duì)于公共支出的財(cái)政壓力。另外，管辦分離以后的監(jiān)管工作量相對(duì)于之前的全盤干預(yù)并親力舉辦的工作量是明顯較少的，政府對(duì)公益性事業(yè)單位的主要工作在于監(jiān)管，而非承辦公共服務(wù)。因此，政府在管辦分離后的財(cái)政與工作壓力大為減輕。最后，解決政府機(jī)構(gòu)冗雜和人事編制壓力過大的問題。管辦分離和政府職能轉(zhuǎn)變使得事業(yè)單位進(jìn)行自身改革，最明顯之處在于事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)變化：由傳統(tǒng)意識(shí)下的“大政府”逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代意義下的“小政府”（主要是指機(jī)構(gòu)和人員的變化），公益性事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)也出現(xiàn)相同的變化，政府的機(jī)構(gòu)減少，職能整合更好的解決了機(jī)構(gòu)繁雜的問題。與此同時(shí)，分離后公益性事業(yè)單位的人事編制成為獨(dú)立的體系，不再占用國家公務(wù)人事編制，獨(dú)立的法人治理體系、自主的人事任免制度都為原有的人事編制制度帶來極大的活力。加之機(jī)構(gòu)數(shù)量減少，職能部門職能弱化所帶來的人事變動(dòng)等等都很好地緩解了政府人事編制的問題。

3.促進(jìn)事業(yè)單位改革，鞏固管辦分離的現(xiàn)有成果。一方面，加強(qiáng)政府對(duì)于管辦分離后的公益性事業(yè)單位的監(jiān)管，使得政府角色發(fā)生了重大變化：政府集中于公共服務(wù)市場監(jiān)管規(guī)則的制定，政府對(duì)于公益性事業(yè)單位監(jiān)管促進(jìn)了政府監(jiān)管制度的完善，確保政府監(jiān)管體系的制度化建設(shè)，為現(xiàn)行事業(yè)單位改革提供保障。另一方面，致力于監(jiān)管職能建設(shè)的政府，通過自身職能轉(zhuǎn)變，采取適應(yīng)時(shí)代要求的政府監(jiān)管手段，培育多元的對(duì)公益性事業(yè)單位監(jiān)管主體，是對(duì)于管辦分離下事業(yè)單位改革成果的鞏固。同時(shí)，此類方法和手段的運(yùn)用很大程度上也促進(jìn)了現(xiàn)行事業(yè)單位的改革，為其提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此，政府對(duì)于公益性事業(yè)單位的監(jiān)管是必要的。

4.有助于管辦分離后公益性事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)。政府監(jiān)管而不是政府干預(yù)，管辦分離以后的事業(yè)單位建設(shè)需要符合政府監(jiān)管的要求。而公益性事業(yè)單位的法人治理機(jī)構(gòu)成為滿足政府監(jiān)管的要求，監(jiān)管要求下的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，使得公益性事業(yè)單位成為獨(dú)立自治的社會(huì)組織，使其脫離原有政府部門的官僚模式的組織結(jié)構(gòu)形式更具有專業(yè)性和公共性。通過組織建設(shè)提高公共服務(wù)提供的質(zhì)量和能力，進(jìn)而推動(dòng)事業(yè)單位改革并促進(jìn)公共服務(wù)市場的規(guī)范化建設(shè)。

政府監(jiān)管的另一個(gè)好處在于促進(jìn)管辦分離后公益性事業(yè)單位人才隊(duì)伍的建設(shè)。一方面，分離后的事業(yè)單位秉承法人治理結(jié)構(gòu)下的組織建設(shè)，具有較強(qiáng)的自主性和科學(xué)性，專業(yè)提供公共服務(wù)的宗旨促使部門自身注重人才隊(duì)伍的建設(shè)，無論是專業(yè)技術(shù)人員還是組織的管理人才，都注重組織的內(nèi)部培育。另一方面，通過政府給予公益性事業(yè)單位的自主性權(quán)力，使其在人員的任用上具有較強(qiáng)的自主性，使得人才廣泛進(jìn)入公共服務(wù)市場，增強(qiáng)公益性事業(yè)單位的人才素質(zhì)。此外，政府監(jiān)管提高中注意培育社會(huì)人才和專業(yè)性的技術(shù)人才，通過社會(huì)培訓(xùn)和高等教學(xué)提高在公共服務(wù)領(lǐng)域尤其是公益性事業(yè)單位領(lǐng)域的人才，以充足其人才隊(duì)伍的深度與厚度，為公益性事業(yè)單位的建設(shè)提供必要的支持。

5.監(jiān)管更好保證了公共服務(wù)提供的質(zhì)量，維護(hù)了公共服務(wù)市場的秩序。政府對(duì)于公益性事業(yè)單位的監(jiān)管具有其他行業(yè)監(jiān)管的一般共性：保證質(zhì)量和維護(hù)行業(yè)秩序?，F(xiàn)行事業(yè)單位制度下公共服務(wù)的提供存在著諸如公共資源浪費(fèi)，公共服務(wù)提供不公平，公共服務(wù)提供空白等問題和現(xiàn)象。管辦分離旨在解決好公共服務(wù)提供的明晰化、公共化及公平性的問題。加之政府對(duì)于公益性事業(yè)單位的監(jiān)管更是為了促進(jìn)監(jiān)管對(duì)象的服務(wù)宗旨得以實(shí)現(xiàn)，更好地提供專業(yè)性和必不可少的社會(huì)公共服務(wù)。因此，政府的監(jiān)管能保證公益性事業(yè)單位作為社會(huì)主體的性能與本質(zhì)的穩(wěn)定，以更好地提供公共服務(wù)，保證公共服務(wù)提供的質(zhì)量。

正如前文所述，管辦分離前后公共服務(wù)市場的主體已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。政府不再作為公共服務(wù)的“大股東”參與到服務(wù)的提供中來，而是依賴于有效的公益性事業(yè)單位來填補(bǔ)專業(yè)性服務(wù)的政府提供空白，此時(shí)的公共服務(wù)市場主體中，公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成為公共服務(wù)提供的最大和最重要主體。因此，政府對(duì)于公益性事業(yè)單位的監(jiān)管是對(duì)公共服務(wù)市場規(guī)范的必要和重要措施，進(jìn)而維護(hù)公共服務(wù)市場主體的公平競爭，確保該市場的正常秩序和公共服務(wù)提供的公平性。

“管辦分離”下公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管的前提在于政府部門管理理念的轉(zhuǎn)變。無論是管辦分離，抑或是政府監(jiān)管都必須正確認(rèn)識(shí)，政府與公益性事業(yè)單位之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變。政府更多的是進(jìn)行輔助性的制度建設(shè)和秩序維持，也就是說“管”或者監(jiān)管；而公益性事業(yè)單位則是“辦”服務(wù)，承辦或者提供社會(huì)必要的公共服務(wù)，政府不再是傳統(tǒng)意義上的“大政府”，而是剝離了部分公共服務(wù)職能給予公益性事業(yè)單位后的“小政府”。

一方面，政府與公益性事業(yè)單位的關(guān)系不再是“官僚制”下的從屬或附屬關(guān)系，而是新形勢(shì)下的伙伴關(guān)系。公益性事業(yè)單位本身作為與政府平等的社會(huì)主體而存在，加之管辦分離后的事業(yè)單位大都采取法人治理機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)模式，更加突出了公益性事業(yè)單位的社會(huì)主體地位。另一方面，政府與公益性事業(yè)單位的人才、技術(shù)和信息方面的不對(duì)稱會(huì)使得在公共服務(wù)提供過程中的政府從屬現(xiàn)象。政府應(yīng)該本著為公眾服務(wù)的宗旨，切實(shí)配合好事業(yè)單位開展服務(wù)工作。此外，作為公共服務(wù)市場的主體的公益性事業(yè)單位必須受到來自政府的監(jiān)督管理，以期更好地提供公共服務(wù)，維護(hù)公共服務(wù)提供市場的秩序，保證服務(wù)的質(zhì)量與公共性。因而，總結(jié)當(dāng)前我國公益性事業(yè)單位政府監(jiān)管的現(xiàn)狀，缺少監(jiān)管存在的問題說明了“管辦分離”公益性事業(yè)單位的政府監(jiān)管是必要而且必不可少的。